上海碳交易試點進展調(diào)研報告

張昕　范迪　桑懿

上海是全國的經(jīng)濟和金融中心，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，上海市能源消費總量一直保持快速增長，并且能耗總量和人均能耗量都處于較高水平。例如，上海市1995年能源消費總量為4465.87萬噸標準煤，到2012年時則上升到1億1362.15萬噸標準煤，增長了2.54倍，年均增長約為5.6%。

上海市注重建設生態(tài)文明和節(jié)能減排工作，以相對較小的能耗增幅創(chuàng)造了經(jīng)濟的快速增長，為實現(xiàn)節(jié)能減排目標寧愿犧牲部分經(jīng)濟產(chǎn)值。1995—2012年間，上海市的單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗卻不斷下降，從1995年的1.78噸標準煤/萬元下降到2012年的0.57噸標準煤/萬元，年下降率約為7%。從2007年以來，上海市關停“三高一低”（高能耗、高污染、高危險、低效益）項目共計4700多項。特別是2012年，在經(jīng)濟下行壓力巨大的情況下，上海市實施調(diào)整關停企業(yè)和項目900項，減少產(chǎn)值近270億元。2012年，上海市單位GDP能耗下降超過6%，規(guī)模以上工業(yè)萬元增加值能耗下降近5.9%，均超額完成年度目標。

“十二五”期間，上海市將進一步加大節(jié)能減排力度；到2020年，上海市力爭實現(xiàn)傳統(tǒng)化石能源消費總量零增長，能源利用效率主要指標達到國際先進水平，人均能源消費量和碳排放量基本實現(xiàn)零增長，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量比2005年下降40%—45%的總目標。

從2012年8月上海市啟動碳交易試點工作以來，按照 “力爭建成一個具有一定兼容性、開放性和示范效應的碳排放交易市場，為全國碳交易市場建設先行先試”的目標和原則，上海市碳交易市場建設做了“既快又實”的準備工作。2013年11月26日，上海碳交易市場正式啟動。基于對上海市碳交易市場的跟蹤調(diào)研，將上海碳交易市場制度建設和運行特點及其存在的問題，以及相關政策建議總結(jié)如下。

一、制度設計和建設特點

（一）構(gòu)建了較完善碳交易政策法規(guī)體系，政府部門分工協(xié)調(diào)明確

上海市碳交易政策法規(guī)體系主要由地方政府規(guī)章和上海市發(fā)改委文件構(gòu)成，涉及上海市碳交易的法律基礎、指導性文件，以及關于配額分配、二氧化碳排放核算和報告、配額注冊登記和管理、市場交易等領域的規(guī)章和技術標準，共計約21件，如《上海市人民政府關于本市開展碳排放交易試點工作的實施意見》、《上海市碳排放管理試行辦法》、《上海市溫室氣體排放核算與報告指南（試行）》、《上海市2013—2015年碳排放配額分配和管理方案》、《上海市碳排放配額登記管理暫行規(guī)定》、《上海環(huán)境能源交易所碳排放交易規(guī)則》、《上海市碳排放核查第三方機構(gòu)管理暫行辦法》和《上海市碳排放核查工作規(guī)則（試行）》等規(guī)章和技術標準。

（二）形成了實際的排放總量控制目標，覆蓋行業(yè)范圍廣泛

嚴格地說，上海碳交易市場碳排放總量目標仍是排放強度框架下的總量目標，但經(jīng)過對參與碳交易的企業(yè)和單位二氧化碳排放量的盤查，實際上已經(jīng)“自下而上”地形成了上海碳交易市場的排放總量控制目標，覆蓋了17個工業(yè)和非工業(yè)領域行業(yè)，與其他試點碳市場相比，覆蓋行業(yè)較多，特別是包括了航空、港口、機場、鐵路等排放較大但控排難度也較大的行業(yè)。

（三）初步建立了一套統(tǒng)一的碳排放核算、報告和核查體系

上海市制定、形成并正式發(fā)布了《上海市溫室氣體排放核算與報告指南（試行）》以及鋼鐵、電力、熱力、化工等九個行業(yè)的碳排放核算方法，形成了“9+1”的溫室氣體核算和報告模式，初步建立了一套統(tǒng)一的碳排放報告和核算方法和報告體系。核算溫室氣體排放量可基于計算或測量的方法。同一排放主體的溫室氣體排放量可以選用上述兩種方法獲得，但如果采用測量的方法則應通過計算法驗證測量法的結(jié)果。

（四）配額分配上采用歷史法與基準線法相結(jié)合，免費分配配額為主，但將嘗試拍賣配額，三年配額集中發(fā)放

根據(jù)行業(yè)排放特點，分別采用歷史法和基準線法為不同的行業(yè)企業(yè)分配配額。工業(yè)（除電力行業(yè)外）及商場、賓館、商務辦公樓等建筑采用歷史法分配配額，電力（到機組）、航空、港口、機場等行業(yè)采用行業(yè)基準線法分配配額?？紤]企業(yè)先期減排的貢獻，防止對采用歷史法分配配額的企業(yè)產(chǎn)生“鞭打快?！钡默F(xiàn)象，并對于采用歷史法分配配額的企業(yè)一次性發(fā)放2013—2015年各年度配額；對于采用基準線法分配配額的企業(yè)，根據(jù)其各年度排放基準，按照2009—2011年正常生產(chǎn)運營年份的平均業(yè)務量確定并一次性發(fā)放其2013—2015年各年度預配額。配額可以留存至下一年度使用，但是不能從未來年度預借。雖然采取一次性發(fā)放三年配額并參與交易有利于配額管理，增加了配額市場流通，但也可能面臨因流通配額過多而壓低配額價格的危險。試點期間，碳排放初始配額實行免費發(fā)放，并將在合適的時候推行拍賣等有償配額分配方式，但尚沒有拍賣配額的具體時間表。

（五）更廣泛地使用核證的中國溫室減排量（CCER）用于配額抵消

上海市規(guī)定，參加碳交易的試點企業(yè)還可以使用CCER作為補充履行配額清繳抵消義務。屆時，一噸CCER相當于一噸二氧化碳（CO2）配額，CCER的清繳比例最高不超過該年度企業(yè)通過分配取得的配額量的5%。需要注意的是，參與試點的企業(yè)使用CCER履行清繳義務時，不能使用在其自身排放邊界范圍內(nèi)的CCER。與其他試點碳交易市場相比，雖然可用于清繳的CCER比例低于廣東的10%，與北京持平，但是上海碳交易市場沒有規(guī)定使用的范圍，而北京、廣州則傾向使用試點地區(qū)行政轄區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)生的CCER。例如，北京要求CCER中北京市轄區(qū)內(nèi)開發(fā)的減排量達到50%，廣東則要求省內(nèi)開發(fā)的減排量達到70%。

（六）以激勵機制推動企業(yè)參與碳交易

上海市主要采用政策支持和金融扶持措施激勵碳交易試點企業(yè)積極參與碳交易，主動完成履約，減少碳排放量。在政策方面，碳交易試點企業(yè)如開展節(jié)能改造、淘汰落后產(chǎn)能、開發(fā)利用可再生能源等活動，可以繼續(xù)享受上海市規(guī)定的節(jié)能減排專項資金支持政策，同時可以優(yōu)先申報國家節(jié)能減排相關扶持政策和預算內(nèi)投資的資金支持項目，還可享受上海市內(nèi)減排相關扶持政策，申請項目時可獲得優(yōu)先支持。在金融手段方面，鼓勵銀行等金融機構(gòu)優(yōu)先為參與碳交易試點企業(yè)提供與節(jié)能減碳項目相關的融資支持。endprint

二、上海碳交易運行情況

上海碳排放試點交易于2013年11月26日正式啟動。截止2014年3月31日，累計成交20.36萬噸配額，成交金額761.29萬元（表1）。啟動首日，上海市碳排放2013—2015年年度配額對應成交價格依次為27元、26元、25元人民幣，成交量分別為5000噸、4000噸、500噸二氧化碳。首日參與交易的企業(yè)分別為上海市高排放企業(yè)如申能外高橋第三發(fā)電廠、中國石油化工股份有限公司上海高橋分公司、上海焦化有限公司、華能國際電力股份有限公司上海石洞口第一電廠、申能外高橋第二發(fā)電廠、中國石化上海石油化工股份有限公司。首個交易日之后，2014和2015年配額（SHEA14和SHEA15）就再無交易。

圖1所示為上海市碳交易市場2013年11月26日—2014年3月31日交易情況。開市以來只有4天沒有成交，就2013年度而言，交易量和交易價格呈現(xiàn)平穩(wěn)的勢態(tài)。除去開市首日的1.2萬噸交易量，整個2013年的日交易量在100—600噸浮動，僅有5天的成交量突破1000噸。就交易價格而言，首日2013年配額以27元/噸成交后，其價格緩慢上漲至29元/噸，隨后始終在29元上下浮動。2013年12月12日，價格上揚至最高價31.80元/噸，但成交量只有500噸。隨后2013年12月13日價格又重回28.5元/噸，再次進入盤整期，沒有能夠突破30元/噸的界限。2013年上海整年累計成交2.327萬噸配額，累計成交金額64.53萬元，其中2014和2015年配額成交量6000噸，累計金額15.5萬元。

進入2014年后，上海碳交易情況可以大致分為兩個階段：春節(jié)前交易量繼續(xù)2013年的小額成交量的勢態(tài)，每日成交量在100—500噸左右，只有2天成交量突破1000噸，價格在29—30元之間浮動。2014年1月17日放量成交1300噸，價格沖上32.5元/噸，此后價格趨于穩(wěn)定并在32.5—33間小幅盤整；春節(jié)假期后（2014年2月7日起），交易局面開始發(fā)生變化，交易價格也在2月份的基礎上持續(xù)上揚，從每噸33元一路上漲至44.9元，隨后在39—40元附近上下浮動。與此同時，成交量呈現(xiàn)大幅增加的情況，有3天出現(xiàn)大額成交量，分別為2.06萬噸（2月13日）、2.73萬噸（3月3日）和4.5萬噸（3月20日）。除去這三個交易日，其他日均成交量為2400噸，成交量在1000—5000噸之間波動，相比開市至春節(jié)前的日均500噸，成交量翻了近5倍。

導致這樣的上升態(tài)勢可能有以下幾點原因：（1）隨著年度排放報告和核查工作的開展，部分碳交易試點企業(yè)開始在碳交易市場上進行買賣，以滿足自身配額履約的要求或者降低履約成本；（2）隨著碳交易市場的發(fā)展和宣傳工作的加大，碳交易試點企業(yè)對碳交易政策的信心增強，對碳交易有了更深入的了解，開始主動參與碳交易；（3）部分非履約機構(gòu)對碳交易市場資本運作獲利存在較高市場預期，開始主動進入碳交易市場。

三、上海碳交易市場存在的問題

（一）法律效力較弱

與深圳市和北京市出臺的市級人大決定相比，上海市是以市長令形式頒布的《上海市碳排放管理試行辦法》（以下簡稱：《管理辦法》），法律效力相對薄弱。受法律效力的制約，根據(jù)《管理辦法》對于違反規(guī)定的控排企業(yè)的處罰力度最高為10萬元人民幣（2014年2月24日行政處罰上調(diào)至20萬元人民幣），這樣的處罰力度對于一些年產(chǎn)值上億的大型控排企業(yè)僅僅只是九牛一毛，法律約束力明顯不足。此外，與深圳碳交易試點出臺的《深圳市碳排放權(quán)交易試點工作實施方案》相比，上海市的《管理辦法》并沒有將上海市的減排目標納入在內(nèi)，導致試點的具體實施工作缺乏相關法律支撐，也直接影響企業(yè)參與碳交易市場的積極性和碳交易市場的活躍度。

（二）配額分配尺度松緊不一，調(diào)整能力較弱

上海市對不同行業(yè)采用了不同分配配額方法，對于電力企業(yè)采用行業(yè)基準法并以發(fā)電機組為基礎進行分配，而對其他行業(yè)主要采用歷史法分配。由于配額分配辦法的差異，電力行業(yè)配額量較緊張，履約難度大；而其他行業(yè)的部分企業(yè)配額相對較充份，完成履約的難度較小。碳交易試點企業(yè)的配額是一次性發(fā)放的，企業(yè)在2013年就直接取得了2013、2014、2015年三年的配額。一次性發(fā)放配額的情況下，下年度的配額是基本沒有調(diào)整的余地。雖然對于取得預配額的企業(yè)每年會有一次配額的調(diào)整，但這個調(diào)整是基于企業(yè)的實際生產(chǎn)，與其他試點地區(qū)每年重新根據(jù)總體情況調(diào)整后重新分配相比，上海碳交易市場的這種一次性分配方法對試點企業(yè)的配額管理提出了更高的要求。

（三）碳交易市場流動性受限制，市場活躍度不高

由于參加上海碳交易市場的控排企業(yè)所處行業(yè)不同且規(guī)模存在巨大差異，因此，從配額分配的結(jié)果來看，上海的配額分布與湖北省和廣東省相似，也存在配額壟斷的現(xiàn)象。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前上海2013年的配額中約70%的配額掌握在寶鋼集團、華能集團和申能集團等少數(shù)企業(yè)手中，即試點的大部分企業(yè)賬戶里的配額加起來還不到總量的30%。加之上述幾家大型企業(yè)排放配額本身就很緊張，如果在試點期間，它們?yōu)楸ＷC自身所持有的配額能夠進行履約，而僅將很少量配額投放市場甚至不進入市場交易，那么上海碳交易市場的實際交易量將會非常少，從而導致整個上海碳交易市場“天生”配額流動性不足，配額交易不夠活躍。

（四）尚未真正建成以市場為基礎的價格機制

碳交易價格是碳市場的晴雨表，碳價格主要受減排政策、能源價格、減排技術水平、市場基本面等幾個因素影響。目前，上海碳交易價格的波動并沒有真實反映出碳交易市場的供需情況，也沒有反映出真正的減排成本，多數(shù)情況是政策導向和人為操作的結(jié)果。

（五）企業(yè)減排目標與節(jié)能考核目標沒有直接掛鉤，影響部分企業(yè)參加碳交易的積極性

上海企業(yè)減排目標與節(jié)能目標并不掛鉤，相對于碳交易試點，大部分企業(yè)更愿意完成國家的節(jié)能目標以尋求更高的補貼，甚至部分企業(yè)認為參加碳交易將增加企業(yè)的負擔和成本，從而消極對待碳交易。因此，如何將碳交易工作和目前節(jié)能減排考核工作有機結(jié)合，如何提高企業(yè)參與碳交易的積極性，仍是一項艱巨任務。endprint

四、政策建議

（一）加快碳交易國家政策法規(guī)體系建設

從上海碳交易試點的立法特點可以看出，對于一些無法完成減排目標的企業(yè)，由于地方法令的限制，相對于北京和深圳，上海的處罰力度相對較小。正如上海市發(fā)改委在啟動會上所說的，由于地方性的法規(guī)權(quán)力很有限，上海試點最高處罰額度是10萬元人民幣（目前已經(jīng)調(diào)整為20萬元人民幣），對于一些大型企業(yè)來說起不到實質(zhì)上的限制作用，只能依賴這些企業(yè)的社會責任意識。一旦真有企業(yè)愿意花10萬元超排而不履約，除了將其曝光，并將其放到征信系統(tǒng)中進行記錄以外，依照現(xiàn)有法規(guī)并沒有非常行之有效的方式防止其違規(guī)。因此，在認真履行現(xiàn)有制度，保證碳交易市場正常運行的同時，碳交易市場更需要國家層面的立法支持，為碳交易制度提供強有力的法律保障。

（二）加快和深化能源、資源、節(jié)能減排技術市場機制建設

碳交易市場與能源、資源、節(jié)能減排技術市場密切相關，碳交易價格與能效、能源和資源價格、環(huán)保成本、節(jié)能減排技術水平、節(jié)能減排成本密切相關。因此，必須深化能源和資源產(chǎn)品價格改革，培育市場競爭條件下的價格形成機制，建立和完善能源產(chǎn)品、環(huán)保產(chǎn)品、節(jié)能減排技術產(chǎn)品在經(jīng)濟市場化條件下價格形成機制，建立有利于能源和資源節(jié)約與合理開發(fā)的價格激勵機制和約束機制，從而推動形成基于市場的碳交易價格機制。

（三）在堅持“碳交易市場的核心是減排”的前提下，開拓多種渠道和方式增強碳交易市場的流動性和交易活躍度

可以采用政府預留配額、配額拍賣和回購、設立碳基金、設置價格下限、適量擴大CCER進入碳市場比例等方式適度調(diào)控碳交易市場的流動性和交易活躍度，更重要的是應積極嘗試開發(fā)碳金融產(chǎn)品，并在適當?shù)臅r間開放個人參與碳市場，這樣不僅能夠調(diào)動整個市場交易的積極性，增強碳市場的流動性，在納入更多金融機構(gòu)參與市場的同時，個人的參與也將極大地刺激市場的活躍度。

（四）嘗試將減排目標和節(jié)能目標掛鉤

相對于已經(jīng)開展多年，并擁有大量政策扶持的國家節(jié)能補貼政策，目前碳交易試點尚處于實施摸索和學習階段。因此，以一些剛剛進入碳市場的企業(yè)角度來看，它們往往無法分清節(jié)能目標和減排目標的區(qū)別，并花費相當多的時間進行研究和比對；而一些很早以前就參與國家節(jié)能工作的企業(yè)在面對兩個目標時則更愿意選擇前者，并獲得更高的補貼效益，從而使碳交易試點的參與度和交易量大打折扣。同時，我們也應注意到，目前節(jié)能工作和碳交易工作在國家層面尚屬于兩個不同的主管部門分管，而碳排放控制和節(jié)能相似，都擁有極強的政策依賴性，需要政府的前期引導和培育。因此，建議政府在碳交易試點期間盡快明確兩個目標之間的關系，并通過有效的協(xié)調(diào)機制使兩個目標掛鉤，減輕參與企業(yè)的負擔，并進一步促進碳交易市場的快速健康發(fā)展?！?/p>

（張昕，國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心研究員，博士。研究方向：碳排放權(quán)交易市場制度要素研究和設計，行業(yè)二氧化碳排放核算、監(jiān)測和報告，企業(yè)碳資產(chǎn)管理。范迪，上海環(huán)境能源交易所。桑懿，上海環(huán)境能源交易所）endprint