行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理探析

北京信息科技大學(xué) 牛嬌嬌 贠曉哲

近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)換和公共財(cái)政體系的不斷完善，很多改革措施對財(cái)政資金的有效使用和監(jiān)督起到了積極作用，如部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付等。由于專項(xiàng)支出在公共支出中占有很大比例，專項(xiàng)資金的管理績效會對財(cái)政資金使用的整體績效產(chǎn)生直接影響。因此，社會公眾越來越關(guān)注專項(xiàng)資金的使用效率，尤其是行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金的管理水平。

一、行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理概述

（一）專項(xiàng)資金的含義及特點(diǎn) 專項(xiàng)資金是一項(xiàng)政府確保資金正確運(yùn)用的有效手段，目前對其具體的界定還沒有統(tǒng)一的看法，有學(xué)者將其定義為財(cái)政分配用于專項(xiàng)事業(yè)的資金，是公共支出的重要組成部分，也有學(xué)者認(rèn)為專項(xiàng)資金是為完成特定工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而安排的具有專門用途的資金。行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金是由財(cái)政部門或者上級單位撥付給行政事業(yè)單位，用以完成某一具體的工作或工程，并且該資金要進(jìn)行單獨(dú)報(bào)銷和結(jié)算。行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金是推動其發(fā)展的重要資金來源，并且在公共財(cái)政支出中占有很大比重。

基于專項(xiàng)資金的含義，其具有三個(gè)特點(diǎn)：第一，專項(xiàng)資金主要來源于財(cái)政或上級單位撥款，少部分來源于單位自籌款項(xiàng)；第二，專項(xiàng)資金的使用具有轉(zhuǎn)移性，只能用于某一特定事項(xiàng)，在使用過程中，未獲得相應(yīng)批準(zhǔn)不得改變專項(xiàng)資金的使用方向；第三，專項(xiàng)資金需要單獨(dú)核算。

（二）專項(xiàng)資金的管理 專項(xiàng)資金的管理主要包括預(yù)算、使用、項(xiàng)目決算和資金使用效果的績效評價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)。專項(xiàng)資金的預(yù)算環(huán)節(jié)主要包括將專項(xiàng)資金預(yù)算納入年度預(yù)算，獲得財(cái)政撥款，并對未納入預(yù)算的突發(fā)項(xiàng)目通過追加申請的方式爭取財(cái)政專項(xiàng)。專項(xiàng)資金的使用環(huán)節(jié)主要包括資金授權(quán)審批、支付方式、支付金額等。項(xiàng)目決算環(huán)節(jié)主要包括對結(jié)余資金的管理以及對項(xiàng)目資金使用情況的分析等。對資金使用效果的績效評價(jià)環(huán)節(jié)主要包括對專項(xiàng)資金的使用效果進(jìn)行跟蹤調(diào)查并評價(jià)。

二、行政單位專項(xiàng)資金管理存在的問題

隨著我國財(cái)政體制改革的不斷深入，專項(xiàng)資金的使用效率已經(jīng)引起行政事業(yè)單位以及社會公眾的廣泛關(guān)注，盡管一些監(jiān)督改善措施已實(shí)施，但目前行政事業(yè)單位在對專項(xiàng)資金的管理方面仍然存在很多問題。下面通過分析我國某行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的現(xiàn)狀來說明至今我國行政事業(yè)單位在這方面需亟待解決的問題。

該行政事業(yè)單位的主要職責(zé)是推動當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，主要開展一些與旅游相關(guān)并符合當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展需要的項(xiàng)目。2012年該單位的22個(gè)處室共開展153個(gè)項(xiàng)目，預(yù)算資金約5.46億，其中80萬來自財(cái)政直接支付，僅占總預(yù)算資金的0.15%，其余均為財(cái)政授權(quán)支付。截止到2012年底，預(yù)算資金結(jié)余1.79億，占總預(yù)算資金的比例約為32.78%，結(jié)余比例較大。2013年該單位的預(yù)算資金總額約為3.2億，共178個(gè)財(cái)政項(xiàng)目?？疾煸搯挝粚ｍ?xiàng)資金管理水平可以按照專項(xiàng)資金管理的四個(gè)環(huán)節(jié)對存在的問題進(jìn)行分析。

（一）專項(xiàng)資金的預(yù)算 要考察該單位目前在預(yù)算編制上仍存在的問題，可選取該單位2013年的預(yù)算編制情況為分析對象。2013年該單位各處室共申報(bào)預(yù)算資金總額約為3.3億，財(cái)政批復(fù)金額約為3.2億，總核減金額約為1072萬，核減比例=總核減金額/申報(bào)預(yù)算資金總額≈3.25%，下面分別從處室和項(xiàng)目兩個(gè)層面分析預(yù)算編制情況。在該單位的22個(gè)處室中，17個(gè)處室存在預(yù)算資金核減情況，具體情況如表1所示。從這些數(shù)據(jù)可以看出，77%的處室存在預(yù)算資金核減情況，在這些處室中絕大部分的核減比例在10%以下，較少部分在10%～20%的范圍內(nèi)，個(gè)別處室的預(yù)算資金核減比例超出20%。這說明處室在預(yù)算編制方面不夠細(xì)化，準(zhǔn)確性不高。

表1 2013年該單位處室預(yù)算資金核減情況

在2013年申報(bào)的178個(gè)財(cái)政項(xiàng)目中，有48個(gè)項(xiàng)目存在預(yù)算資金核減的情況，核減比例情況如表2所示。從這些數(shù)據(jù)可以看出，預(yù)算資金核減的項(xiàng)目占總項(xiàng)目的26.97%，在這48個(gè)項(xiàng)目中核減比例在30%以下的項(xiàng)目占81.25%，預(yù)算資金核減比例超過30%的項(xiàng)目所占比例較小。

表2 2013年該單位項(xiàng)目預(yù)算資金核減情況

通過從處室和項(xiàng)目兩個(gè)層面分析該單位2013年預(yù)算編制情況，可以看出77%的處室存在預(yù)算資金核減問題，說明預(yù)算編制準(zhǔn)確性不高的問題在處室中普遍存在，并不是由于個(gè)別處室存在預(yù)算資金核減情況而導(dǎo)致此問題的出現(xiàn)；項(xiàng)目預(yù)算資金核減比例的波動范圍遠(yuǎn)大于處室預(yù)算資金核減比例的波動范圍，并且26.97%的項(xiàng)目存在預(yù)算資金核減情況導(dǎo)致77%的處室都存在此問題，說明存在問題的處室并不是對所有項(xiàng)目的預(yù)算都把握不準(zhǔn)確，而是對個(gè)別項(xiàng)目的預(yù)算編制不準(zhǔn)確。

（二）專項(xiàng)資金的使用 專項(xiàng)資金的使用環(huán)節(jié)主要是在資金的使用過程中對其進(jìn)行管理，確保資金的使用與預(yù)算的計(jì)劃執(zhí)行進(jìn)度保持一致，同時(shí)還要保證資金使用的效率。截止2012年底預(yù)算結(jié)余資金占總預(yù)算資金的比例約為32.78%，下面分別從處室和項(xiàng)目兩個(gè)層面來分析該單位預(yù)算資金的執(zhí)行情況，用預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度來衡量預(yù)算的執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度=實(shí)際支出數(shù)/預(yù)算指標(biāo)金額。

在該單位22個(gè)處室中，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況如表3所示。其中預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度為0和100%的處室各有1個(gè)，在60%～70%和90%～100%兩個(gè)范圍內(nèi)的處室數(shù)量居多。整體來看，該單位普遍存在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢、預(yù)算資金結(jié)余量較大的問題，其中預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度在50%以下的處室有9個(gè)，占處室總量的40.91%，在50%以上的處室有13個(gè)，占處室總量的59.09%。

表3 2012年該單位處室預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況

2012年該單位共開展153個(gè)項(xiàng)目，預(yù)算資金分配情況如表4所示。從表4數(shù)據(jù)可計(jì)算得出，在項(xiàng)目比例方面，約67%的項(xiàng)目為200萬以下的小項(xiàng)目，15%為200萬～500萬的項(xiàng)目，18%為500萬以上的項(xiàng)目；在項(xiàng)目資金總額占總資金的比例方面，200萬以下項(xiàng)目為19%，200萬～500萬項(xiàng)目為14%，500萬以上的項(xiàng)目為67%。因此，500萬以上的項(xiàng)目雖然數(shù)量較少，但資金總額所占比例較大，對這些項(xiàng)目資金使用情況的管理尤為重要，其次是200萬～500萬的項(xiàng)目。

表4 2012年該單位項(xiàng)目預(yù)算資金分配情況

該單位的28個(gè)500萬以上項(xiàng)目的預(yù)算資金的結(jié)余率為2.76%（結(jié)余率=結(jié)余資金總額/預(yù)算資金總額），預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況如表5所示，可計(jì)算得出約46.43%的500萬以上大額項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度在90%～100%范圍內(nèi)，其中8個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度為100%；25%的項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度在50%以下，其中2個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度為0。整體來看，大部分大額項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度良好。相比之下，該單位的23個(gè)200萬～500萬項(xiàng)目的預(yù)算資金結(jié)余率為34.22%，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況如表6所示。該單位102個(gè)200萬以下項(xiàng)目的預(yù)算資金結(jié)余率為50.38%。

表5 2012年該單位500萬以上項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況

表6 2012年該單位200萬～500萬項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況

通過以上分析可以看出，雖然大部分500萬以上項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度良好，但仍存在少數(shù)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度極為緩慢，甚至出現(xiàn)預(yù)算未得到執(zhí)行的情況。此外，可以看出該單位較為關(guān)注對大額項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行，隨著項(xiàng)目資金規(guī)模的降低，結(jié)余資金整體上呈現(xiàn)增多的趨勢。盡管大額項(xiàng)目是比較重要的項(xiàng)目，在預(yù)算執(zhí)行的過程中要給予額外的關(guān)注，但小額項(xiàng)目也不得疏忽，否則會影響單位整體的預(yù)算執(zhí)行情況，導(dǎo)致結(jié)余資金較多。

對于專項(xiàng)資金的使用環(huán)節(jié)，除了要關(guān)注預(yù)算的執(zhí)行情況外，還要保證資金使用的規(guī)范性，并提高專項(xiàng)資金的使用效益。該單位除存在預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢、資金使用效率性不高的普遍問題外，部分項(xiàng)目還存在預(yù)算執(zhí)行隨意調(diào)整、個(gè)別費(fèi)用列支不規(guī)范、在資金上存在多頭管理、個(gè)別大額專項(xiàng)資金未按照相關(guān)要求對配套資金和財(cái)政大額專項(xiàng)資金分項(xiàng)管理和單獨(dú)核算、對部分專項(xiàng)資金的監(jiān)管不到位、資金使用過程缺少跟蹤機(jī)制等問題。

（三）項(xiàng)目決算 在項(xiàng)目決算環(huán)節(jié)要對結(jié)余資金進(jìn)行管理并對項(xiàng)目的資金使用情況進(jìn)行分析。該單位對2012年各項(xiàng)目的結(jié)余資金都進(jìn)行了財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)，但對各項(xiàng)目資金的使用情況分析不夠深入。由于資金結(jié)余量大、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢是普遍問題，很多項(xiàng)目結(jié)束后在分析出現(xiàn)這種情況的原因時(shí)僅用簡短的幾句話來概括，如資金到位時(shí)間較晚、項(xiàng)目未完成還在繼續(xù)、某種客觀原因?qū)е马?xiàng)目不能如期舉辦等，但沒有對根本原因進(jìn)行分析，如為什么資金到賬的時(shí)間較晚，是什么導(dǎo)致項(xiàng)目未完成等。而不存在資金結(jié)余的情況也并不代表資金的使用就是高效率的，由于很多項(xiàng)目要通過政府采購的方式委托給第三方完成，為保證項(xiàng)目完成的質(zhì)量，在項(xiàng)目完成后應(yīng)對項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，該單位大部分項(xiàng)目都不是工程類項(xiàng)目，缺乏對項(xiàng)目完成質(zhì)量進(jìn)行驗(yàn)收的意識。

（四）對資金使用效果的績效評價(jià) 該環(huán)節(jié)要對專項(xiàng)資金的使用效果進(jìn)行績效評價(jià)以了解資金的使用及管理情況如何，并找到現(xiàn)存的問題。雖然該單位各處室和大額項(xiàng)目都有工作總結(jié)，但由于相關(guān)負(fù)責(zé)人的專業(yè)知識有限并且很難客觀地對自己的處室或項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)，通過工作總結(jié)的方式并不能對資金的使用效果做出真正的評價(jià)。在該單位內(nèi)部沒有設(shè)立獨(dú)立的部門來對處室及項(xiàng)目的資金使用效果進(jìn)行衡量，但它通過委托第三方的方式來對單位專項(xiàng)資金的使用效果做出評價(jià)，并針對存在的問題進(jìn)行改進(jìn)，逐步提高對專項(xiàng)資金的管理水平。

綜上所述，通過分析某行政事業(yè)單位在專項(xiàng)資金管理方面存在的問題，可以看出該單位只是我國行政事業(yè)單位的其中之一，在專項(xiàng)資金管理方面，我國行政事業(yè)單位還存在很多問題，如預(yù)算編制準(zhǔn)確性不高、不夠細(xì)化；預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢、資金結(jié)余比例較大；資金使用的規(guī)范性有待提高；對資金的使用過程缺乏監(jiān)督措施；對項(xiàng)目的驗(yàn)收意識有待提高；對專項(xiàng)資金的使用情況分析不夠深入等。這些都是我國行政事業(yè)單位在專項(xiàng)資金管理方面亟待解決的問題。

三、行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理水平提升措施

（一）加強(qiáng)對預(yù)算編制的管理，建立完善的預(yù)算編制體系 首先要重視項(xiàng)目的立項(xiàng)工作，立項(xiàng)是項(xiàng)目運(yùn)行工作的起點(diǎn)，也是預(yù)算編制的起始環(huán)節(jié)，因此建立可行性的專家評審機(jī)制尤為重要。在項(xiàng)目初步確定后，要及時(shí)對其進(jìn)行可行性論證，組織相關(guān)專家對項(xiàng)目的可操作性、項(xiàng)目實(shí)施過程的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目的實(shí)施方案是否符合相關(guān)規(guī)定等問題進(jìn)行評審，并出具專家論證意見及建議。其次，要逐步完善預(yù)算編制體系。很多項(xiàng)目的預(yù)算編制依據(jù)為歷史性資料，但對于無歷史性資料可參考的項(xiàng)目或由于某種原因使歷史性資料的參考價(jià)值降低的項(xiàng)目，僅靠項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門編制預(yù)算很難做到預(yù)算編制的科學(xué)化和準(zhǔn)確化。因此，需要項(xiàng)目的負(fù)責(zé)部門和財(cái)務(wù)部門相互配合，根據(jù)項(xiàng)目工作內(nèi)容、國家的政策法規(guī)和測算標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，對項(xiàng)目支出資金的需求量進(jìn)行合理預(yù)測。如有可能，在預(yù)算編制結(jié)束后，可請相關(guān)專家對項(xiàng)目預(yù)算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性、精細(xì)化和量化水平進(jìn)行論證，以提高預(yù)算編制的科學(xué)化水平。

（二）加強(qiáng)對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行的管理，提高預(yù)算資金的使用效率如果說預(yù)算的編制是行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金有效管理的前提，那對預(yù)算的執(zhí)行就是專項(xiàng)資金有效管理的關(guān)鍵。目前，我國行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算執(zhí)行緩慢、資金結(jié)余量大的問題，在預(yù)算的執(zhí)行過程中，對資金的監(jiān)管力度不夠，使預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度相分離。可以從以下幾方面來加強(qiáng)對專項(xiàng)資金使用過程的監(jiān)管，第一，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)制定項(xiàng)目制度，明確資金的使用要求及相關(guān)管理人員的責(zé)、權(quán)、利，將項(xiàng)目的執(zhí)行及資金的使用情況與相關(guān)責(zé)任人的個(gè)人績效相聯(lián)系；第二，規(guī)范對合同的管理，當(dāng)行政事業(yè)單位與第三方簽訂合同時(shí)，不僅要注意雙方的責(zé)任關(guān)系，而且還要注意資金支付的方式、時(shí)間以及金額；第三，通過公開行政事業(yè)單位預(yù)算及結(jié)余資金的方式來引發(fā)公眾對其專項(xiàng)資金使用情況的監(jiān)督，進(jìn)而提高資金使用的透明度；第四，完善支出審批程序，專項(xiàng)費(fèi)用必須按規(guī)定進(jìn)行層層審批、持真實(shí)合法的原始憑證才能報(bào)銷，不得列支項(xiàng)目預(yù)算明細(xì)中沒有的內(nèi)容，嚴(yán)格杜絕項(xiàng)目之間相互挪用資金的情況；第五，在項(xiàng)目結(jié)束后，組織第三方對項(xiàng)目完成效果進(jìn)行驗(yàn)收，以保證資金的使用效率。

（三）廣泛開展對專項(xiàng)資金使用情況的績效評價(jià) 中央應(yīng)及時(shí)對行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行評價(jià)，并將評價(jià)的結(jié)果作為下一年預(yù)算安排和資金撥付的依據(jù)，迫使行政事業(yè)單位關(guān)注對專項(xiàng)資金的使用情況，進(jìn)而減少資金的閑置，提高使用效率。目前，對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金使用績效進(jìn)行評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系尚未形成，在不斷開展績效評價(jià)的過程中需對此進(jìn)行完善。此外，行政事業(yè)單位內(nèi)部也要對其績效進(jìn)行評價(jià)，可以分處室和項(xiàng)目兩個(gè)層面分別進(jìn)行評價(jià)，采用標(biāo)桿管理的方法，制定獎懲措施，逐步提高對專項(xiàng)資金的管理水平。

行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金對我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和打造和諧社會具有重要意義，只有對其進(jìn)行有效管理和使用，才能體現(xiàn)專項(xiàng)資金的功能和價(jià)值。目前，我國行政事業(yè)單位在對專項(xiàng)資金的管理方面還存在很多問題，這些問題能否得到有效解決關(guān)系到我國行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金未來的發(fā)展。因此，需要采取各種措施不斷強(qiáng)化對專項(xiàng)資金的管理力度，逐步提高在這方面的管理水平，使專項(xiàng)資金更好地造福于社會。

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