政府投資項目的形成性評價研究
——評價維度選擇與評價指標設(shè)計

中央財經(jīng)大學政府管理學院

施青軍 扈劍暉

政府投資項目的形成性評價研究
——評價維度選擇與評價指標設(shè)計

中央財經(jīng)大學政府管理學院

施青軍 扈劍暉

2004年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》以后，我國對建立政府投資項目后評價(即總結(jié)性評價)制度提出了明確要求，中央、地方政府有關(guān)部門相繼出臺了一系列后評價的管理辦法或規(guī)定。項目后評價的實施，雖然加強了對政府投資項目的管理，但由于只在項目結(jié)束后進行，不能及時反饋和改進項目執(zhí)行中的存在問題，因而，對于正在運營的項目績效起不到改進的作用。為此，需要我們加強對項目形成性評價(過程評價)的研究。本文在對形成性評價文獻研究進行回顧的基礎(chǔ)上，結(jié)合近兩年財政部國際司開展國際金融組織貸款在建項目評價(即形成性評價)的實踐經(jīng)驗，對我國政府投資項目形成性評價的具體內(nèi)容——重點是對評價維度(準則)和評價指標問題進行了研究和探討。本文基于項目邏輯模型，研究構(gòu)建了以相關(guān)性、效果性、效率性和風險控制為基本維度的政府投資項目形成性評價框架及指標體系，在此基礎(chǔ)上，分析了我國目前開展政府投資項目形成性評價所面臨的主要問題和挑戰(zhàn)，并提出了若干政策建議。

政府投資項目；形成性評價；過程評價；項目邏輯模型

一、引言

政府投資項目績效評價，是政府投資項目管理的一個重要環(huán)節(jié)。黨的十六大以來，國家發(fā)改委、財政和審計等部門均開展了政府投資項目的績效評價探索和實踐。2004年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號)以后，我國對建立政府投資項目后評價(或稱為總結(jié)性評價)制度提出了明確要求，中央、地方政府有關(guān)部門對政府投資項目后評價工作也越來越重視，相繼出臺了一系列后評價的管理辦法或規(guī)定。比如2009年，國家發(fā)改委發(fā)布了《中央政府投資項目后評價管理辦法(試行)》，明確提出選擇重要的政府投資項目，對其“實施過程、項目效果、項目目標實現(xiàn)”三個方面進行后評價。項目后評價的實施，雖然加強了我國對政府投資項目的管理，但由于只在項目結(jié)束后進行，不能及時反饋和改進項目執(zhí)行中的存在問題，因而，對于正在運營的項目績效起不到改進的作用。

OECD/DAC認為，“評價在項目或計劃實施的各個階段都發(fā)揮著重要作用，因此，不應(yīng)僅僅當做一項事后的工作來開展?！?OECD/DAC Network on Development Evaluation Evaluating Development Cooperation: Summary of Key Norms and Standards[OL].www.oecd.org/dac/evaluationnetwork, 2002.事后評價是有局限的，它未能對持續(xù)進行中的政府機構(gòu)及部門的管理予以反饋。*Jody Zall Kusek, Ray C. Rist. A hand book for development Practitioners: ten steps to a results-based Monitoring and evaluation system, The WORLD BANK, Washington,DC, 2004: 225.因此，實施時效性評價(Real-Time evaluation)對促進項目的績效改善而言更有意義。*Vinod. Thomas and Xubei Luo, Multilateral Banks and the Development Process, Transaction Publshers,New Brunswick(U.S.A) and London(U.K), 2012:120-121.事實上，對政府投資項目的評價不僅包括總結(jié)性評價(Summative evaluation)，還包括形成性評價(Formative evaluation)。形成性的評價(過程評價)，絕大多數(shù)在項目的實施階段進行，注重于項目、計劃和政策的執(zhí)行和改進；總結(jié)性的評價(后評價)，在項目結(jié)束后進行，注重于評價項目、計劃和政策的結(jié)果和影響，旨在總結(jié)項目的經(jīng)驗或教訓，為未來項目的建設(shè)提供經(jīng)驗和決策參考。兩種績效評價，司職于項目管理的不同階段，發(fā)揮著各自不同的作用。近年來，隨著全球評價活動的發(fā)展，OECD國家的評價越來越趨于形成性評價，*Michael Quinn Patton, A World Larger than Formative and Summative[J]. American Journal of Evaluation, 1996, Vol.17: 131-143.形成性評價在項目管理中的作用變得日益重要。為此，對項目形成性評價的內(nèi)容和方法的探討，成為評價研究的一個熱點問題。

本文首先對形成性評價研究文獻進行簡要回顧，然后結(jié)合近兩年財政部國際司開展國際金融組織貸款在建項目評價的實踐和經(jīng)驗，對我國政府投資項目形成性評價的具體的內(nèi)容——重點是評價準則(維度)和評價指標問題進行研究和探討，在此基礎(chǔ)上，分析我國目前開展形成性評價所面臨的困難，并提出若干政策建議。

二、研究文獻回顧

對形成性評價問題的研究，最早可以追溯到20世紀的60年代。有學者提出，在項目結(jié)束后才進行評價，即使發(fā)現(xiàn)問題，對已結(jié)束的項目也起不到改進作用。*Cronbach, Lee, J. Course Improvement Through Evaluation [J]. Teachers College Record, 64, 1963: 672-683.在此背景下，逐漸形成了形成性評價(formative evaluation)的思想。在對績效評價的探討過程中，學界逐漸將績效評價分為形成性評價和總結(jié)性評價(summative evaluation)兩大類。對形成性評價的形成以下幾個方面的認識。首先，評價的目的。形成性評價的目的是為項目提供評價信息，用于改進項目績效；*Scriven,M.. The methodology of evaluation [A]. In R. Tyler, R. Gagne, Scriven, M. (Eds.), Perspectives of Curriculum Evaluation[C]. Chicago, IL: Rand-Mcnally, 1967: 39-83.其次，評價的組織。形成性評價是通過委托第三方，為了實現(xiàn)過程改進而設(shè)計并執(zhí)行的評價活動，評價結(jié)果反饋于項目方以幫助項目績效的提高；*Scriven, M, Beyond Formative and Summative Evaluation [A], In M. W. Mclaughlin&D.D.Phillips(Eds.), Evaluation and education: at quarter century[C]. Chicago: University of Chicago press, 1991: 19-64.最后，評價的本質(zhì)。形成性評價是一個產(chǎn)生知識的(knowledge-generating)、發(fā)展的、過程性的評價，主要用來支持項目的改進。*Michael Quinn Patton, A World Larger than Formative and Summative[J]. American Journal of Evaluation, 1996, Vol.17: 131-143.

總的來說，形成性評價就是為了改善項目績效，通常在項目或計劃實施階段進行的評價活動。形成性評價側(cè)重于實施的細節(jié)，如各項活動是否已按計劃實施或尚未實施？計劃實施與實際之間存在哪些偏差？成本在何種程度上是適當?shù)牟⑴c計劃成本接近的？員工的資格和能力如何？具備哪些財力、設(shè)備、人力？獲得哪些政治支持？在實施階段出現(xiàn)了哪些未預(yù)見的結(jié)果？實施階段是長期的還是短期的等？管理人員可根據(jù)這些信息來確定題目是否需要進行中期調(diào)整以達成預(yù)期成效？*Jody Zall Kusek, Ray C. Rist. A hand book for development Practitioners: ten steps to a results-based Monitoring and evaluation system, The WORLD BANK, Washington,DC, 2004: 225.

在績效評價方法上，學者也進行了不同層面的討論。目前國際金融組織廣泛采用項目邏輯模型來分析和確定形成性評價和總結(jié)性評價。*Linda G. Morra Imas, Ray C.Rist.The Road to Results[M]. The World Bank, 2009: 71.項目邏輯模型方法在早期也被稱為理論驅(qū)動(Theory-driven)評價方法，*Chen, H.T.. Theory-driven perspective[J]. Evaluation and Program Planning, 1980,Vol.12: 299-306.理論驅(qū)動評價法是邏輯模型發(fā)展的基礎(chǔ)。如圖1所示，項目邏輯模型(Logic models)，是一種理解從項目投入到項目結(jié)果之間的因果關(guān)系的工具，主要包括投入、活動、產(chǎn)出、成效、影響等5個關(guān)鍵要素。從投入到產(chǎn)出(也可包含短期成效)主要是形成性評價關(guān)注的范圍；而從短期成效到影響(長期成效)則主要是總結(jié)性評價關(guān)注的領(lǐng)域。形成性評價重在研究計劃、政策或項目執(zhí)行的方式，主要檢測項目事先假設(shè)的“運行邏輯”與實際情況是否一致，其關(guān)心的主要問題包括相關(guān)性、效率、效果(immediate consequences)以及經(jīng)驗教訓等。該評價大多數(shù)是在項目或計劃執(zhí)行階段進行的，由于側(cè)重于運行階段，也被稱作過程評價。如果評價是在中間階段進行，則為形成性評價又可稱為中期評價(midterm evaluation)。中期評價是形成性評價的一種特殊的類型?？偨Y(jié)性評價經(jīng)常被稱為結(jié)果或影響評價，一般在項目完成后進行，主要評價項目預(yù)期結(jié)果的實現(xiàn)程度。其關(guān)心的主要問題包括：相關(guān)性、績效、影響、可持續(xù)性、外部效用以及經(jīng)驗教訓等。

西方學者對形成性評價與總結(jié)性評價的評價內(nèi)容和目的存在比較多的爭論。如有的學者認為，形成性評價是為總結(jié)性評價服務(wù)的，并默認形成性評價是過程評價，而總結(jié)性評價是產(chǎn)出評價。*Scriven, M, Beyond Formative and Summative Evaluation [A], In M. W. Mclaughlin&D.D.Phillips(Eds.), Evaluation and education: at quarter century[C]. Chicago: University of Chicago press, 1991: 19-64.有的學者則認為形成性評價與總結(jié)性評價都應(yīng)該關(guān)注過程與結(jié)果，無論過程評價還是產(chǎn)出評價，不應(yīng)該作為形成性評價和總結(jié)性評價的區(qū)別?？偨Y(jié)性評價集中于價值判斷，包括判斷項目目標達成的程度，總結(jié)目標達成條件并判斷是否能夠普及，*③ Michael, Q. P.. Developmental evaluation[J]. Evaluation Practice, 1994, Vol.15(3): 311-319.其目的主要用于影響政策或預(yù)算的決策；*④ Wholey, J. S.. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation [A]. In J. S. Wholey, H.Harty, & K. Newcomer (Eds.). Handbook of practical program evaluation, San Francisco : Jossey-Bass, 1994: 15-39.而形成性評價則是聚焦于項目過程的改善，并反饋項目目標實現(xiàn)過程中的經(jīng)驗及教訓，同時為總結(jié)性評價做好準備，*③ Michael, Q. P.. Developmental evaluation[J]. Evaluation Practice, 1994, Vol.15(3): 311-319.其目的是用于提高正在運行的政策和項目的績效。*④ Wholey, J. S.. Assessing the feasibility and likely usefulness of evaluation [A]. In J. S. Wholey, H.Harty, & K. Newcomer (Eds.). Handbook of practical program evaluation, San Francisco : Jossey-Bass, 1994: 15-39.

圖1 項目邏輯模型中的形成性評價和總結(jié)性評價

國內(nèi)對形成性評價的文獻研究較少。2010年，財政部國際司借鑒世行等國際金融組織的經(jīng)驗，對國際金融組織貸款在建項目績效評價(形成性評價)進行了實踐探索。在實踐探索的基礎(chǔ)上，依據(jù)《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》(財政部國際司，2010年)，制定了《國際金融組織貸款在建項目績效評價指標框架》(見表1)。指標框架以該操作指南確立的“四性準則”(“相關(guān)性”、“效率性”、“效果性”、“可持續(xù)性”)為基本框架。其中，對“效率”的評價是其核心內(nèi)容，包括對項目活動、項目資金落實與使用、項目產(chǎn)出以及項目管理情況的評價等。“四性準則”主要來源于OECD發(fā)展援助委員會發(fā)展援助評價的五性準則(即相關(guān)性、效率性、效果性、影響、可持續(xù)性)。由于“影響”主要指的是項目產(chǎn)生的長期效果，不屬形成性評價的關(guān)注范圍，因而，財政部國際司在建項目評價準則中去掉了該準則，只保留了相關(guān)性、效率性、效果性和可持續(xù)性“四性準則”。2011年，財政部國際司又嘗試著對上述“四性準則”的內(nèi)容做出調(diào)整，并增加了“合規(guī)性”與“資產(chǎn)質(zhì)量”兩項準則?！昂弦?guī)性”主要包括分析項目資金的合規(guī)性和項目管理合規(guī)性；“資產(chǎn)質(zhì)量”包括分析項目資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)濟性(分析說明資產(chǎn)投資成本與后期運營維護成本之間的匹配是否良好)?？梢钥闯?，《國際金融組織貸款在建項目績效評價指標框架》只是對《操作指南》(2010)確立的“四性準則”框架的部分調(diào)整和修訂，并非一個全新的框架，雖然其中加入了一些體現(xiàn)“在建項目”內(nèi)容要求的指標，但是仍然沒有充分體現(xiàn)形成性評價“注重項目執(zhí)行和績效改進”的特點，因此，尚需在認真借鑒國際形成性評價的經(jīng)驗基礎(chǔ)上進一步改進和完善。

表1財政部國際司在建項目的評價準則

續(xù)表

注：1.上述國際評價研究組織的評價準則主要參考經(jīng)濟合作發(fā)展組織(OECD)、世界銀行(The World Bank)及多邊發(fā)展銀行(MDB)的評價準則說明。其評價準則不僅僅只有表中列出的六項，這里為了與國內(nèi)準則進行對比，只選擇了上述的六項。

2.在國際評價研究機構(gòu)中，一般順序為先“效果”后“效率”，但在“四性框架”中，則為先“效率”后“效果”。這里為了方便比較，均按國際評價研究機構(gòu)的順序排列。

資料來源：財政部國際司：《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》，經(jīng)濟科學出版社2010年版；財政部國際金融組織貸款在建項目績效評價專家組：《國際金融組織貸款在建項目績效評價框架(2011)》2011年4月21日。

三、政府投資項目形成性評價的維度選擇

評價維度(或稱為準則)是對評價對象、評價行為的類型劃分，規(guī)定了評價的基本向面。*卓越：《公共部門績效評估》，中國人民大學出版社2004年版。評價維度的選擇決定了評價的基本內(nèi)容，是構(gòu)建績效評價指標框架的基礎(chǔ)。形成性評價維度與項目邏輯模型要素之間存在著密切的聯(lián)系(見圖2)。*趙敏、彭潤中：《國際組織績效評價的比較研究及啟示》，載于《財政研究》2010年第8期，第42～45頁。以下，我們主要從評價維度與邏輯模型二者間的這種聯(lián)系出發(fā)，結(jié)合近兩年財政部國際司開展國際金融組織貸款在建項目評價的實踐經(jīng)驗，分析和選擇我國政府投資項目形成性評價的評價維度。

圖2 形成性評價中項目邏輯模型要素與評價維度的關(guān)系注：該圖參考自趙敏,彭潤中的《國際組織績效評價的比較研究及啟示》，載于《財政研究》2010年第8期，作者根據(jù)形成性評價的特點進行了修改。

1.相關(guān)性(relevance)。如圖2所示，相關(guān)性主要分析項目目標與地方發(fā)展目標與需求的相符程度。政府投資項目是實現(xiàn)國家和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，滿足社會發(fā)展需求的重要工具和手段，其投資目標必須要自始至終與國家/地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策以及地方發(fā)展或受益群體的需求保持一致。由于政府投資項目不僅投資金額較大，而且建設(shè)周期較長，建設(shè)過程中國家/地區(qū)的戰(zhàn)略及公眾的需求可能發(fā)生改變。因此，需要通過相關(guān)性的評價，跟蹤項目與國家/地區(qū)的戰(zhàn)略和需求，在必要時做出更改與調(diào)整，以提高項目對環(huán)境變化的適應(yīng)性，并確保項目的成功。相關(guān)性主要分析項目的投資目標與方向，關(guān)系到項目“是否在做正確的事”，因而是決定項目是否成功的首要條件。在OECD/DAC和世界銀行獨立評價局(IEG)項目評價準則中相關(guān)性均居于首位。①World Bank/IEG, Sourcebook for Evaluating Global and Regional Partnership Programs-Indicative Principles and Standards, Washington, D.C. 2007.為此，在政府投資項目形成性評價中，相關(guān)性也應(yīng)該列為首要維度或準則。

2.效果性(effectiveness)。如圖2所示，效果性主要分析項目目標的實現(xiàn)情況。效果是一項活動直接或間接產(chǎn)生的，預(yù)期的或未預(yù)料到的變化，一般包括短期、中期和長期效果。②Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.項目形成性評價關(guān)注的主要是項目的短期效果(短期目標的實現(xiàn))。與總結(jié)性評價相比，效果性雖然不是形成性評價關(guān)注的重點，但也是不可或缺的內(nèi)容。在以結(jié)果為導向的績效評價體系中，效果性評價是評價的核心內(nèi)容。無論是總結(jié)性評價還是形成性評價，均應(yīng)關(guān)注項目目標能否實現(xiàn)，以及實現(xiàn)的情況如何。不同的是，前者關(guān)注的主要是項目的中期和長期效果，而后者關(guān)注的主要是項目的短期效果，或者項目階段性目標的實現(xiàn)。項目階段性目標的實現(xiàn)，一方面是項目投入、活動和產(chǎn)出的直接結(jié)果，另一方面又是項目中期和長期目標(效果)實現(xiàn)的必要條件，因此，也應(yīng)作為形成性評價的一項重要內(nèi)容。

3.效率性(efficiency)。效率是關(guān)于資源或投入(資金、專業(yè)人員、時間等)轉(zhuǎn)化成為結(jié)果的經(jīng)濟性的測度，③Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.主要反映投入與產(chǎn)出、投入與效果的對比關(guān)系。形成性評價的主要目的是，提高正在運行的政策或項目績效，因此它重在研究政策或項目的執(zhí)行方式，主要檢測項目事先假設(shè)的“運行邏輯”與實際情況是否一致，以便及時發(fā)現(xiàn)和糾正項目執(zhí)行中存在的各種問題。政府投資項目不僅投資金額大，而且建設(shè)周期長，為了提高項目的運行績效，尤其需要通過形成性評價聚焦項目過程的改善，關(guān)注項目的投入、活動和產(chǎn)出過程，重視資源投入轉(zhuǎn)化為結(jié)果的經(jīng)濟性。形成性評價和總結(jié)性評價，均包含有對效率性的評價，但二者關(guān)注的側(cè)重點不同。形成性評價主要關(guān)注項目活動、項目資金落實與使用、項目產(chǎn)出完成等方面的進展情況是否按計劃進行，以及項目的管理情況和成本有效性情況等?？偨Y(jié)性評價，則主要關(guān)注項目的經(jīng)濟收益率和內(nèi)部收益率等。對項目“效率性”的評價，體現(xiàn)了形成性評價的基本目的與特點，因而是形成性評價的核心內(nèi)容。

4.風險控制(risk control)。項目在實現(xiàn)目標的過程中，會遇到各種不確定性事件，這些事件將對項目活動產(chǎn)生影響，從而影響項目目標實現(xiàn)的程度。這種在一定環(huán)境下和一定限期內(nèi)客觀存在的、影響項目目標實現(xiàn)的各種不確定性事件或因素就是項目風險。對項目風險因素的識別及原因分析，是項目形成性評價的重要內(nèi)容。OECD定義了項目“風險分析”的主要內(nèi)涵，包括兩個方面：一是項目目標完成的風險；二是項目帶來不利影響的風險，如由于項目活動的開展，對人類生命、健康、財產(chǎn)或環(huán)境產(chǎn)生了潛在的有害或負面的結(jié)果。*Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.風險分析，世界銀行則稱為“風險和風險管理(Risks and risk management)”，主要識別并有效管理與項目相關(guān)的風險。*The world bank. Development Grant Facility(DGF) Technical note: Independent Evaluation: Principles, Guidelines and good practice. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.亞洲開發(fā)銀行在其項目績效監(jiān)測系統(tǒng)(PPMS)中則稱為“假設(shè)/風險”，主要分析產(chǎn)出結(jié)果實現(xiàn)的前提條件及負面影響因素。在國內(nèi)目前的過程評價中，風險分析及風險控制則較少關(guān)注。風險分析及控制直接影響項目目標的實現(xiàn)和實際效果，因此，毫無疑問應(yīng)成為項目形成性評價關(guān)注的一個重點內(nèi)容。

綜上所述，本文選擇相關(guān)性、效果性、效率性、風險控制性四個方面*在目前許多評價中，評價準則一般都出現(xiàn)“可持續(xù)性”準則。根據(jù)《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》(2010)，可持續(xù)性是指項目完工后能夠持續(xù)運行和發(fā)揮成效的可能性，主要包括項目管理或運行機構(gòu)的持續(xù)性、項目產(chǎn)出的維護和利用、制度保障等。OECD(2002)認為，可持續(xù)性是指在主要開發(fā)援助完成后，從開發(fā)活動中獲得收益的可能性。世界銀行(2003)認為，可持續(xù)性是針對項目的成效和影響而言的，即成效和影響如何發(fā)揮作用。由不同機構(gòu)對可持續(xù)性的定義看出，可持續(xù)性評價主要是針對完工項目而言的。因此，可持續(xù)性不適用于形成性評價。作為政府投資項目形成性評價的評價維度(或準則)。其評價的內(nèi)容的邏輯為：“項目是否符合戰(zhàn)略與需要—目標達成度—目標達成效率—風險控制”(見圖3)。

圖3 形成性評價的維度(準則)

四、政府投資項目形成性評價的指標設(shè)計

評價維度的選擇是對形成性評價內(nèi)容的劃分和確定，評價指標的設(shè)計則進一步說明形成性評價的具體評價內(nèi)容。評價指標的設(shè)計主要包括兩個方面：一是評價指標的設(shè)置；二是評價標準(標桿)的設(shè)定。

(一)評價指標的設(shè)置。

指標是定量或定性的因素或變量，提供了簡明可靠的方法用于測量活動的成效，并反映出與活動相關(guān)的變化。*Development assistance Committee. Glossary of key terms in evaluation and results based management. www. oecd. org/dac/evaluationnetwork, 2002.以下，我們按照上文確定的四個維度(相關(guān)性、效果性、效率性、風險控制性)，探討政府投資項目形成性評價的指標設(shè)計。

1.相關(guān)性的指標設(shè)置。相關(guān)性主要說明項目目標與國家/地區(qū)戰(zhàn)略、政策及地方發(fā)展需求的相關(guān)度，其評價指標可從兩個方面進行設(shè)置：(1)項目與國家發(fā)展戰(zhàn)略或優(yōu)先重點的相符程度；(2)項目與地方實際問題和需求的對應(yīng)性。評價的關(guān)鍵是要體現(xiàn)項目與國家/地區(qū)戰(zhàn)略和地區(qū)發(fā)展需求的動態(tài)的一致性，因此，對項目設(shè)計時和評價時的情況進行分別的評價。

2.效果性的指標設(shè)置。效果性主要說明項目短期目標的實現(xiàn)程度。政府投資項目效果性評價，既包括項目目標的實現(xiàn)情況，還包括項目對目標受益群體的覆蓋情況。因此，其評價指標可從兩個方面進行設(shè)置：(1)目標實現(xiàn)度，主要分析項目階段性目標的實現(xiàn)情況(短期成效)。如果項目有多個目標，還可相應(yīng)設(shè)置若干二級評價指標。(2)受益群體瞄準度，主要分析項目目標受益群體的覆蓋比例。

3.效率性的指標設(shè)置。項目的效率性可以通過兩個方面來說明：(1)資金、專業(yè)人員、時間等投入/資源的轉(zhuǎn)化的經(jīng)濟性，其評價指標可從資金到位率、項目活動開展的進度、預(yù)期產(chǎn)出完成情況、成本有效性四個方面進行設(shè)置。(2)項目治理結(jié)構(gòu)。其指標可從項目管理機構(gòu)及其職責分配進行設(shè)置。

表2相關(guān)性指標

表3效果性指標

注：項目目標因項目而異，因此，該準則的二級指標屬于個性指標，個性指標根據(jù)項目的實際由評價人員開發(fā)設(shè)計。以下個性指標設(shè)置同理。

表4效率性指標

4.風險控制指標的設(shè)置。風險控制從項目建設(shè)完成的風險及項目對社會負面影響出現(xiàn)的風險識別及控制的能力兩個方面設(shè)置指標。前者揭示影響項目目標實現(xiàn)的風險，并對項目是否有能力抵御這類風險的能力進行評價；后者識別項目建設(shè)中或建設(shè)完成后可能對社會、環(huán)境產(chǎn)生的負面影響的風險，并評價項目是否對此做出必要的防范。

(二)標準設(shè)定。

績效評價后的數(shù)據(jù)需要通過與績效標準(benchmark)進行比較才能說明績效。績效評價有四種比較的基礎(chǔ)(標準)：一是當前績效與過去績效的比較；二是實際績效與績效標準或目標的比較；三是組織或項目子單位間的績效的比較；四是一個組織或項目的績效與其他相似組織或項目的績效之間的比較。因此，標準可以是同類型項目的平均水平(一般為統(tǒng)計性指標)，也可以是項目自身的縱向比較。前者稱外部標桿或公共類標桿，關(guān)注的是所謂的最佳行為，而后者稱為內(nèi)部標桿。*[美]西奧多·H·波伊斯特著，肖鳴政譯：《公共與非營利組織績效考評》，中國人民大學出版社2005年版。外部標桿由于多為統(tǒng)計性指標，能使績效評價結(jié)果更具可比性且比較客觀，但由于其強調(diào)最佳行為方法，并不適用于所有評價，使用時注意適用性。*Keehey, P., Medlin, S., MacBride, S., and Longmire, L., Benchmarking for best practices in the Public Sector[M]. San Francisco: Jossey-Bassy,1997.形成性評價多采用規(guī)范評價方法，強調(diào)運用邏輯演繹法，以一定的價值判斷為基礎(chǔ)，確立某些標準作為分析處理問題的準則，并研究如何才能使項目的績效符合這些準則。*徐傅編著：《績效評價》，中國標準出版社2008年版。一般而言，政府投資項目形成性評價主要以項目計劃或目標為標準，通過對實際與計劃或目標的比較，來分析和揭示項目的過程績效。

表5風險控制指標

五、我國目前開展政府投資項目形成性評價面臨的挑戰(zhàn)

政府投資項目的形成性評價對于改進政府投資項目管理和提高項目運營績效具有重要的作用。近兩年來，財政部國際司組織全國外經(jīng)系統(tǒng)對國際金融組織貸款在建項目績效評價(形成性評價)進行了實踐探索。從實踐情況來看，我國目前開展政府投資項目形成性評價尚面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。

1.對形成性評價的認識不足。目前，我國對形成性評價的理論研究比較缺乏。因此，我國多數(shù)政府部門的領(lǐng)導和工作人員對開展形成性評價的意義和作用、形成性評價與總結(jié)性(后評價)的聯(lián)系和區(qū)別等基本問題普遍缺乏清晰的認識。因此，在政府投資項目管理中，只注重開展項目總結(jié)性評價，而忽略項目形成性評價。個別管理部門則混淆了項目總結(jié)性評價與形成性評價的區(qū)別。比如我國財政預(yù)算部門近年推行的財政支出績效評價，即是一個典型例子。財政部預(yù)算司2011年發(fā)布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》第十條規(guī)定，績效評價的基本內(nèi)容包括五項：(1)績效目標的設(shè)定情況；(2)資金投入和使用情況；(3)為實現(xiàn)績效目標制定的制度、采取的措施等；(4)績效目標的實現(xiàn)程度及效果；(5)績效評價的其他內(nèi)容。*2011年4月2日，為積極推進預(yù)算績效管理工作，財政部重新修訂了2009年制定的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，并以財預(yù)[2011]285號文發(fā)布。實際評價中，由于項目單位普遍不懂或沒有項目績效目標，評價內(nèi)容就主要集中于第(2)和第(3)兩項。這樣，項目總結(jié)性評價就變成了一種事后的形成性評價(過程評價)，從而混淆了兩者的區(qū)別，同時也限制了二者作用的發(fā)揮。解決這一問題，必須要加強宣傳，組織學習，提高人們對項目形成性評價的認識水平。

2.項目監(jiān)測體系缺失。項目監(jiān)測體系的建立是項目評價包括形成性評價的基礎(chǔ)。項目監(jiān)測通過特定指標持續(xù)而系統(tǒng)地收集數(shù)據(jù)，為項目評價提供有關(guān)項目進展、目標實現(xiàn)和資金使用等方面的基礎(chǔ)信息；評價則在項目監(jiān)測的基礎(chǔ)上進一步分析說明為什么項目目標和成效已經(jīng)達成或無法達成，并說明項目活動與結(jié)果之間是否存在明確的因果關(guān)系。目前，我國國際金融組織貸款項目在國際金融組織的幫助下，已經(jīng)建立了比較完整的項目績效監(jiān)測體系，各種項目的狀態(tài)數(shù)據(jù)比較齊全，基本可以保證形成性評價的順利開展。而其他政府投資項目，目前大多數(shù)仍然沒有建立相應(yīng)的項目監(jiān)測體系，基礎(chǔ)信息的缺失使得形成性評價目前很難在國內(nèi)政府投資項目中有效開展。為此，有必要在國內(nèi)政府投資項目中借鑒國際金融組織貸款項目的辦法，建立項目績效監(jiān)測體系，為項目形成性評價提供必要的基礎(chǔ)信息。

3.缺乏相應(yīng)制度保障。為政府投資項目形成性評價與管理建立制度上的保障，是形成性評價能夠常規(guī)化開展的制度前提。2004年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號)以后，我國中央、地方政府有關(guān)部門相繼出臺了一系列的政府投資項目總結(jié)性評價的管理辦法或規(guī)定，但對于形成性評價則缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。目前，國內(nèi)政府投資項目形成性評價仍然是以政府主管部門推動為主，是否進行項目形成性評價，以及如何開展形成性評價均具有一定的隨意性，沒有從法律上對形成性評價的實施加以制度的保障。法律制度的缺失，導致了政府投資項目形成性評價工作難以有效地推進。西方國家績效評價體系的建立都具有明確的法律依據(jù)，如美國《政府績效與結(jié)果法》、澳大利亞的《審計總法》、新西蘭的《公共財政法》等，都從法律層面對績效評價的實施和運用加以保障?？偨Y(jié)國外的經(jīng)驗,要把政府投資項目形成性評價持之以恒地開展下去,必須要有強有力的法律保證。

4.評價主體比較單一。形成性評價是為了實現(xiàn)過程改進而實施的評價活動，特別需要利益相關(guān)者(主要是項目管理者)的積極參與。利益相關(guān)者(主要是項目管理者)與項目管理關(guān)系最為密切，并且是評價報告的使用者，他們對于項目過程認識較深，掌握的信息也較多。沒有他們的參與，就不可能達到改善項目績效的目的。目前，國內(nèi)開展的形成性評價主要委托第三方(中介機構(gòu)或?qū)＜?來進行，評價主體比較單一，缺少利益相關(guān)者的參與。為此，我們需要制定相應(yīng)的管理辦法，鼓勵利益相關(guān)者參與形成性評價，包括參與確定評價問題、收集和分析數(shù)據(jù)、起草評價報告等，使之與評價方共同承擔評價規(guī)劃、實施和匯報的責任，從而提高評價結(jié)果的利用率。

5.結(jié)果應(yīng)用有待加強。形成性評價的價值就在于它的應(yīng)用。只有強化評價結(jié)果的應(yīng)用，才能充分發(fā)揮形成性評價在改進政府投資項目管理、提高項目績效等方面的重要作用。目前，我國政府投資項目形成性評價的實踐剛剛起步，各地、各部門對形成性評價的價值普遍認識不足，因而對形成性評價結(jié)果的運用普遍不夠重視。其次，形成性評價成果主要以評價報告的形式存在，反饋形式比較單一，基本上沒有公開發(fā)行的出版物和總結(jié)文書。此外，大量的文檔資料仍以傳統(tǒng)方式保存，分布分散，不能很好地相互交流和使用，無法實現(xiàn)信息資源的共享，評價成果的影響力和擴散范圍受到嚴重的約束。為此，需要采取多種有效措施，加強評價結(jié)果的應(yīng)用，以切實發(fā)揮形成性評價的作用。

六、結(jié)論

F812.45

：A

：2095-3151(2014)45-0018-11