民國時期的地方政府債務管理及啟示*

中央財經(jīng)大學財政學院

馬金華 趙一凡

民國時期的地方政府債務管理及啟示*

中央財經(jīng)大學財政學院

馬金華 趙一凡

民國時期的地方債發(fā)行始于南京臨時政府時期，北洋政府時期泛濫失控，南京國民政府時期得到制約和監(jiān)督，隨著抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)而最終取締。本文通過對民國各個時期地方政府債務發(fā)展脈絡、特征分析和管理機制的研究，為當今地方債的償債機制、風險管理、用途規(guī)范、立法完善、融資渠道等提供了啟示與借鑒。

民國時期；地方政府債務管理；啟示

民國時期，由于連年的戰(zhàn)亂、社會動蕩和軍事格局使得國家財政形勢嚴峻。各級中央政府為強化統(tǒng)治力量，集中財力，初步建立以中央集權(quán)為特征的分級分稅財政體制。由于各省政府入不敷出的財政緊張情況普遍存在，為了籌集軍政費用，各省政府濫發(fā)地方債以彌補財政缺口，導致地方債務的惡性循環(huán)和泛濫失控。為治理整頓財政秩序，從南京臨時政府時期開始，地方公債就發(fā)行活躍，中央多次明令壓制停止地方債的發(fā)行，北洋時期由于借債度日導致地方債更加泛濫，南京國民政府時期則強化了對地方政府債務的控制和監(jiān)管，但具體措施和實施力度都乏善可陳。直到政府抗戰(zhàn)開始后，中央政府統(tǒng)一發(fā)行公債，地方政府的公債發(fā)行才停止。

一、南京臨時政府時期：地方債發(fā)行活躍與管理壓制

辛亥武昌起義各省紛紛宣布“獨立”，南京臨時政權(quán)建立，但所采取的“獨立”的方式已透露著地方意識的潛滋暗長。1912年1月1日，南京臨時政府宣告成立。但嚴重的財政危機從一開始就困擾著新生的資產(chǎn)階級革命政權(quán)。首都南京“庫藏如洗”，各級地方政府也無“分文報解”，不僅對中央沒有財政支持，反而向中央電催撥款，海關稅、鹽稅和厘金從清末開始均作為中央政府債務的抵押品。南京臨時政府財源雖無，但用項浩繁，僅軍隊餉需就比革命前增加幾十倍。面臨財政窘迫現(xiàn)狀，臨時中央政府以國家所收錢糧作抵押，一度發(fā)行軍需公債，分派各省財政司勸募，并要求各省都督委任各分府立設公債處作為發(fā)行及經(jīng)理公債票機關，結(jié)果卻是各省的支持力度有限。不僅如此，中央與地方的矛盾集中表現(xiàn)為對財政來源的爭奪。孫中山在位時期，各省財政紛紛報告匱乏，為緩解危機，很多省份以地方名義自行發(fā)行公債(見表1)。主要目的都是籌集軍費，甚至有的省軍政府擅自打出“中華民國”旗號，故意使地方債具有中央公債的色彩，以不受中央權(quán)力限制，反映出地方債發(fā)行的無序。

表1南京臨時政府各省發(fā)行地方債一覽表

資料來源：轉(zhuǎn)引自劉曉泉：《南京臨時政府時期地方公債發(fā)行探討》，載于《江西財經(jīng)大學學報》2012年第2期。

為整頓地方公債亂發(fā)的混亂狀況，孫中山多次飭令各省軍政府停止發(fā)行地方公債票，但收效甚微。1912年3月17日，孫中山通令全國統(tǒng)一頒發(fā)《統(tǒng)一財政限制各省辦理公債》，明令各省“嗣后不得借口餉械短絀，徑自來部請領債票”，嚴令指明公債發(fā)行“在吾國為未有之創(chuàng)舉，既關民國信用，又系外人觀聽，一紙無異現(xiàn)銀，償還即在轉(zhuǎn)瞬，因不宜自為風氣，尤不可稍涉虛糜”，為統(tǒng)一財政起見，各地公債發(fā)行應照財政部所請“一律停止”。此后由于上海無視中央通令，仍舊登載發(fā)行公債的廣告，孫中山再次發(fā)布《命滬軍都督停止發(fā)行公債令》，指出“為免分歧而昭信用起見，中央公債票既經(jīng)發(fā)行，上海公債票應即停止，自是正辦?！?劉曉泉：《民國元年軍需公債初探》，載于《西南大學學報(人文社會科學版)》2008年第5期。此后，南京臨時政府還制定和公布了《公債執(zhí)行簡章》14條以及《財政部咨各省發(fā)行公債辦法》12條，明確各地公債處的工作程序，規(guī)范公債的實際發(fā)行。由于臨時政府的限制壓制和政府公債信用尚未確立，各地地方債的發(fā)行是雷聲大雨點小，大多數(shù)地方債實際發(fā)行額遠沒有達到發(fā)行定額，發(fā)行結(jié)果與預期目標相距甚遠，并沒有起到緩解財政危機的作用。南京臨時政府試圖通過壓制各省地方政府舉債來抬高中央政府的軍需公債的籌款能力，但最終事與愿違，終究無法挽救財政萬般拮據(jù)狀況和岌岌可危的革命政權(quán)，政權(quán)宣告終結(jié)。

二、北洋時期：地方債的泛濫失控與管理失效

1912年3月10日袁世凱就任臨時大總統(tǒng)，我國進入北洋軍閥統(tǒng)治時期。在統(tǒng)治初期，因袁世凱勢力強大，地方勢力暫時受到壓抑而沒有多少表現(xiàn)自身意志的機會。袁世凱死后，北洋集團分裂，強大的中央政權(quán)不復存在，地方政權(quán)在很大程度上得以自行其是，呈現(xiàn)出割據(jù)分裂局面，各省地方政府紛紛打著籌備實業(yè)經(jīng)費名義，請求中央撥濟，或以迫不得已為由舉借地方債相要挾。盡管財政部先后制定《暫準自由借款規(guī)程》、《實業(yè)借款條例》、《取締民辦事業(yè)借款辦法》，嚴格限制地方濫借債務并集權(quán)于中央。但在外重內(nèi)輕的政治局勢下，各地紛紛在搜刮、截留、濫借地方債等方面人莫予毒，地方債濫借橫行，地方債發(fā)行程序，在整個北洋時期并沒有一定的規(guī)定，甚至主政者一紙命令，即可發(fā)行。據(jù)統(tǒng)計，北洋時期的地方政府借款(內(nèi)外債)一共78筆，6200多萬銀元，*徐義生：《中國近代外債史統(tǒng)計資料》，中華書局1962年版，第224頁。“強借與公債更層出不窮”。*中國史學會、中國社會科學院近代史研究所編：《北洋軍閥(1912—1928)》第一卷，武漢出版社，第514頁。在關稅抵押殆盡的情況下，各省紛紛截留鹽稅并以鹽稅作抵押舉借地方債，其中以四川、江西、浙江居多。這些借款沒有能力償還，就陷入借新債還舊債的循環(huán)中，財政上的混亂反過來加劇政治上的分裂局面?！吧w所謂財政，早已變成大小軍閥窮兵黷武之經(jīng)濟基礎”。*張一凡：《民元以來之地方財政》，《銀行學會》，銀行周報社1948年版。這一時期地方債呈現(xiàn)的特點有：

第一，債務構(gòu)成上，地方軍閥除紛紛向外國舉借地方外債外，還發(fā)行了大量的公債券和軍用票來籌措經(jīng)費。據(jù)統(tǒng)計，僅1911～1912年11月底，各省舉借外債1210余萬兩，實收1100余萬兩。僅湖北軍政府于1911年12月就先后募集國外軍事公債2000萬元，國內(nèi)軍事公債400萬元，又另設國民公債局來募集捐款。上海軍政府成立后又發(fā)行83萬元的公債來滿足軍政亟須。陜西革命軍政府(秦隴復漢軍軍政府)也發(fā)行軍需公債總額議平銀總額，年息6厘，3年還本付息。*姜宏業(yè)主編：《中國地方銀行史》，湖南出版社1991年版，第158頁。

第二，舉借程序上，大量的地方政府舉債執(zhí)行的是先斬后奏的手段，就是先簽訂合同，后再要求中央承認，更有甚者，則是瞞著中央政府借款，地方公債泛濫失控。按照北洋初期規(guī)定，“無論內(nèi)債外債，均與國家信用有直接關系”，*財政部財政科學研究所、中國第二歷史檔案館編：《民國外債檔案史料》(第1卷)，檔案出版社1990年版，第67頁。“倘現(xiàn)在任各省自借，與將來中央政府之信用實有大不利”，*財政部財政科學研究所、中國第二歷史檔案館編：《民國外債檔案史料》(第2卷)，第75頁。因此中央要求地方舉債必須報批中央政府，得到同意后才能成立，合同才為有效。但事實上，大量的地方政府舉債執(zhí)行的是先斬后奏的手段，比如奉天朝鮮銀行借款，“報部之時，已經(jīng)簽字”，財政部只好“當以奉省財政確屬困難，更無研討之余地，姑準備案”；*財政部財政科學研究所、中國第二歷史檔案館編：《民國外債檔案史料》(第5卷)，第469頁。更有甚者，則是瞞著中央政府借款，如伊犁地方官員俄商借款，“既未呈明政府，亦未通告新建……而印票已在外人手中，恐終貽為國累”，*財政部財政科學研究所、中國第二歷史檔案館編：《民國外債檔案史料》(第4卷)，第521頁。不過，由于地方都督屬于某一個大的派系，比如皖系軍閥掌權(quán)時，皖系的地方勢力的政府借款就是為中央借的。北洋時期地方外債具體見表2。

表2北洋政府時期的地方外債

續(xù)表

資料來源：張侃：《論北洋時期地方政府外債》，載于《中國社會經(jīng)濟史研究》2000年第1期。

第三，債務用途上，這一時期各省發(fā)行的地方公債主要用于非生產(chǎn)性的軍政開支。北洋時期地方政府的外債按照實際應用情況可以分為兩大類：一是軍政借款，二是實業(yè)借款。實業(yè)借款很少，大致只有四筆：湖北省贖回炭山灣煤礦借款、呼蘭糖廠債券款、呼蘭糖廠德華銀行借款、廣東省臺灣銀行水災借款，總金額約267萬銀元，只是全部地方政府借款的4.3%。軍政借款則占絕對地位，是總數(shù)的95%，只會加劇地方與中央分庭抗禮的割據(jù)勢力，不僅未能在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮良好的融資作用，而且還成為某些地方割據(jù)勢力的財政支柱，就債務性質(zhì)而言，屬于惡債的一部分。

第四，債務特點上，地方公債與地方銀行構(gòu)建了密切的聯(lián)系。地方銀行為地方軍閥控制，地方銀行代發(fā)公債，代理軍款，充當各個軍閥割據(jù)政權(quán)的金融工具，銀行的廣泛發(fā)展也為地方公債發(fā)行提供了組織條件，地方公債的泛濫反過來又帶動了以公債投機為目的的銀行業(yè)的發(fā)展。當時，地方政府發(fā)行的公債最低是八五折，加上利息，平均為3分左右，而市場利率在民國六七年時月息僅為7～8厘，銀行成本平均為4厘，公債利率高帶動市場利率升高。事實證明，大量的地方公債養(yǎng)肥了金融資本家和封建行莊的高利貸者，而利率的哄抬打擊了產(chǎn)業(yè)資本的發(fā)展。

第五，債務管理上，北洋時期，設立了國債管理機構(gòu)和公債基金，成立了關鹽兩稅抵借外債審核委員會，各省設立了國民公債局，著手管理混亂的地方公債。但因公債基金往往掌握在帝國主義列強手中，反而增強了銀行購買公債的信心，加劇了公債發(fā)行和銀行承購的泛濫，加之北洋政府的迅速垮臺，公債管理宣告失敗。比如，1927年8月，北洋政府成立了關鹽兩稅抵借外債審核委員會(審核中央債和地方債)，對關鹽兩稅抵借之各項外債合同或契約進行審查，對外債還本付息情形進行調(diào)查，對關鹽兩稅抵借各種地方外債、保護持票人利益及維持政府信用問題進行研究。但隨著1928年北洋政府的垮臺，整理外債工作隨之停止。

三、南京國民政府時期：地方債的形式變異與監(jiān)督制約

1927年南京國民政府成立，面對的是北洋政府遺留下來的支離破碎的財政局面，雖然戰(zhàn)亂沒有北洋政府時期那么頻仍，但財政收支較為混亂，財政收入分散于地方，國地財政收支界限不清，中央財政收入困難。為此，1928年7月南京國民政府就召開第一次全國財政會議，通過《劃分國家收入地方收入標準案》和《劃分國家支出地方支出標準案》，確立了省級財政收支范圍，縣財政只是省財政的附屬。這使得縣財政極不穩(wěn)定，財政秩序混亂。1934年召開第二次全國財政會議，確立了縣級財政收支范圍和權(quán)限，一定程度上限制了省級財權(quán)。地方預算由省(院轄市)、縣(市)兩級組成，初步建立了較完整的分級預算制度，并頒布了旨在加強財政監(jiān)督的財政法規(guī)。但由于南京國民政府始終將強化中央財力，限制地方財力作為國地財政劃分的根本宗旨，因此導致地方財權(quán)不能與地方支出事權(quán)的日益增長相適應，各省入不敷出的情況仍普遍存在。舉債也就成為這一時期各省彌補財政赤字的主要手段，盡管與中央舉債相比，地方政府舉債收入的規(guī)模要小得多，但各省之間的差別比較大(見表3)。

這一時期地方債的舉借形式多樣。主要有：(1)發(fā)行省內(nèi)公債。新設立的地方銀行仍主要發(fā)揮為各地軍政府籌集軍費的功能，濫發(fā)紙幣和代理發(fā)行軍需債券是其主要形式。例如，廣東省在1929年12月至1932年4月間共計發(fā)行軍需庫券等6種公債款達5950萬元。1934年湖北發(fā)行省建設公債1000萬元，短期庫券150萬元等。這些公債大都用于彌補軍費不足。(2)中央代省發(fā)行債券。如1935年為“剿匪”軍需，四川發(fā)行善后公債7000萬元和整理金融庫券3000萬元。1936年為整理廣東金融，發(fā)行整理廣東金融庫券12 000萬元。據(jù)統(tǒng)計，南京國民政府為補助地方而舉借的公債額達23 500萬元。*張連紅著：《民國時期中央與地方財政關系研究》，南京師范大學出版社1999年版，第47頁。(3)抵押借款。政府發(fā)行公債，“等不得債票拿去發(fā)售，預先就以債票向銀行抵押借款，然后由銀行陸續(xù)按市價而出售，等到債券售出，再行結(jié)賬。”*佳駒：《國民政府與內(nèi)國公債》，載于《東方雜志》第30卷第1號，1933年1月1日。對于某一次發(fā)行的債券來說，可能采取一部分直接向市場發(fā)售募集，另一部分向金融機構(gòu)抵借的形式籌集政府所需資金。顯然，抵押借款大大增強了各省軍政府的借款能力，加速了地方政府債務的膨脹。

這一時期，南京國民政府逐步建立起自上而下的地方政府債務制約和監(jiān)督機制，但實效有限。

1.限制地方政府的舉債權(quán)。鑒于北洋時期地方債發(fā)行泛濫干擾了國債的推銷，影響了中央政府的財政收入，不利于強化中央集權(quán)統(tǒng)治，南京國民政府一成立就開始限制地方政府發(fā)行公債。1928年7月公布了《財政部關于發(fā)行公債及訂借款項限制案》，明確了中央及地方政府發(fā)行公債的權(quán)限，對各省發(fā)行地方公債作了若干限制性的規(guī)定：省市政府的債務由省市財政廳辦理，其他各廳局不得自行舉辦；舉債用途專限于建設有利的事業(yè)，不得用于消耗性的途徑；省市公債發(fā)行必須經(jīng)過財政部的核明，如不經(jīng)過財政部核明，財政部可以通告取消之；各省收入解款及撥付基金和還本付息款數(shù)應當按月報告財政部核查。顯然，此限制案的主要目的就是將地方公債的發(fā)行權(quán)上收到財政部，以恢復財務行政的中央集權(quán)。1928年12月11日，國民政府發(fā)出《地方政府不得擅自舉借外債》令；1929年國民政府立法院又通過《公債法原則》和《公債發(fā)行及訂借款項限制辦法》，以此規(guī)范地方債的發(fā)行不遵法令帶來的后果。1931年，又頒布《國民政府監(jiān)督地方財政暫行法》，其中第4條也對地方政府發(fā)債權(quán)進行了限制，規(guī)定：省及特別市地方遇有募集公債時，應呈請國民政府行政院交財政部審核簽注意見，呈請國民政府行政院交立法院議決，再由國民政府行政院分別令行，從行政、立法與監(jiān)察全方位制約和監(jiān)督地方政府舉債權(quán)。1927～1935年間，各省政府共發(fā)行了4.1億元的省公債，該發(fā)行規(guī)模只占同時期國債發(fā)行總額25億元的16.4%。可以說限制案的頒行在一定程度上遏制了地方公債的濫發(fā)，有利于政府債信的恢復。

表31931～1936年全國18省債務收入及其占歲入的比重

資料來源：中國財政史編寫組編著：《中國財政史》，中國財政經(jīng)濟出版社1987年版，第595頁。

2.加強對債務的宏觀管理。為加強對地方外債的宏觀管理，國民政府首先將外債分為政府外債與政府擔保外債，對這兩種外債要分類管理區(qū)別對待，政府外債由政府機關全權(quán)負責，政府擔保外債由政府起監(jiān)督和查核作用。目的是使外債決策得到統(tǒng)一，達到宏觀調(diào)控借款額度、借款時機、借款形式等目的。*財政部財政科學研究所、中國第二歷史檔案館編：《民國外債檔案史料》(第2卷)，第604、第358頁。

面對地方軍閥割據(jù)和軍事對峙的形勢，國民政府建立的這種自上而下的地方政府債務制約和監(jiān)督機制在實際執(zhí)行中往往得不到真正貫徹，未經(jīng)呈準財政部各省擅自發(fā)債的情況仍時?？梢姟?孫翊剛主編：《中國財政史》，中國社會科學出版社2003年版，第417頁。*張連紅著：《民國時期中央與地方財政關系研究》，南京師范大學出版社1999年版，第40頁。更為甚者，在地方舉債受到一定限制的同時，地方政府開始另辟財源來彌補財政虧空和發(fā)展地方經(jīng)濟，這主要是地方攤派和處分公產(chǎn)。“處分公產(chǎn)”就是指變賣地方政府所有的公有財產(chǎn)，包括地產(chǎn)和若干企事業(yè)，以應付臨時的經(jīng)費支出需要。這與當今的地方政府賣地如出一轍。當時美國學者杜贊奇揭示了南京國民政府地方事權(quán)與財權(quán)的矛盾：“省政府不斷地命令縣政府增設‘現(xiàn)代化設施’，但同時，又千方百計地榨取縣政府收入，將各縣財政控制于自己手中，毫不放松……為了完成其基本的職責，縣政府不得不巧立名目，自籌款項，使附加稅率提高、臨時攤款增加而且更加頻繁?！?[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社1995年版，第74～75頁。

四、國民政府后期：地方債的發(fā)行混亂與最終取締

抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府不僅要為戰(zhàn)備提供大量財源，日期隨著國內(nèi)各省的紛紛淪陷和戰(zhàn)事的升級，財政危機頻頻出現(xiàn)。為應付戰(zhàn)時需要，財政體制進行了集權(quán)式的調(diào)整。1941年召開第三次全國財政會議，將全國財政分為國家財政與自治財政，取消省級財政。1946年又擬定了《劃分各級政府財政收支系統(tǒng)實施辦法》，1946年7月1日公布實施，將全國財政劃分為中央、省(市)、縣(市)三級，省級財政中只有營業(yè)稅的五成和土地稅的兩成，實力遠不如以前，縣級財政也只能靠攤派自給自足。在經(jīng)濟凋敝、財政嚴峻的情況下，國民政府各省為舉辦建設事業(yè)和彌補政費，發(fā)行的省公債總額達到41 774萬元。這一時期地方債務的特點是債務關系非?；靵y。有些公債的發(fā)行是經(jīng)過財政部核準的，有些則未經(jīng)核準。公債的發(fā)行、償還期限和償還方式也是各不相同。*陳炳章：《五十年來中國之公債》，載中國通商銀行編《五十年來之中國經(jīng)濟》，六聯(lián)印刷股份有限公司1947年版，第134頁?；靵y的債務情況使得國民政府的債務信譽在國際上很差，導致國民政府拼命想借外債，卻借不到多少數(shù)額。為此，國民政府聘請1929年來華的甘莫爾財政設計委員會及隨團來華充任南京政府財政部顧問的美國人楊格教授為顧問，接受他“中國急需恢復信用”的意見，開始整理以往遺留的債務，包括整理地方債。

抗戰(zhàn)時期，國民政府將省級政府預算納入了國家預算，要求終止各省發(fā)行地方公債的權(quán)利。從1941年起，將所有的省市公債，收歸財政部統(tǒng)一整理。財政部設置整理省公債委員會，辦理各省公債的接收與整理事宜。規(guī)定各省從1942年1月起不得再發(fā)行地方公債，之前已經(jīng)發(fā)行而沒有售出的余存?zhèn)保宦衫U國庫保管，包括用于抵押的債票一并移繳，各省公債的本息基金均改由國庫撥發(fā)，1942年1月前所有到期公債應付未付的本息，責成各省自行償還。財政部先后接受的省公債有廣東、陜西、河南、山西、西康各1種；江西、浙江、廣東各2種；甘肅、安徽、湖南各3種；湖北4種；福建5種；四川6種；共計14個省共有公債35種，總額達41 774萬元。為結(jié)清這些省公債，財政部于1943年發(fā)行了“整理省債公債”1750萬元，原有各種省公債分別予以調(diào)換收回。該次公債整理不僅使各省公債名目劃一清償手續(xù)趨于簡便，也使國民政府財政部完全壟斷了各省公債的發(fā)行，加強了對地方政府的財政控制。至此，民國時期的地方公債制度隨著南京國民政府集權(quán)統(tǒng)治的加強而在抗戰(zhàn)期間結(jié)束了。國民政府限制直至取締地方公債制度，將公債發(fā)行權(quán)集中于中央，這不僅有助于中央政府集中全國財力并遏制地方割據(jù)勢力，而且也有利于維護政府在國內(nèi)的債信，穩(wěn)定金融和經(jīng)濟。

五、民國地方債對當今的啟示

民國時期的地方債發(fā)行持續(xù)30余年，時間長、種類多，規(guī)模大，對中央與地方的影響深遠。結(jié)合現(xiàn)實，雖然我國《預算法》明文規(guī)定：地方政府不得自行舉債，但現(xiàn)實的情況是，改革開放至今，我國地方債從嚴格限制走向了規(guī)模膨脹。2009年國務院同意地方發(fā)行2000億元債券，由財政部代理發(fā)行，列入省級預算管理。2011年10月，財政部公布，經(jīng)國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。從財政部代理發(fā)行地方政府債券到地方政府自行發(fā)債試點，實為地方政府財稅管理體制的重大變革。借鑒民國時期的地方債，規(guī)避當今地方債發(fā)行的風險成為一個發(fā)人深省的話題。

第一，嚴格控制債務規(guī)模，建立償債機制和風險預警體系，從根源上解決地方債問題。民國地方公債的發(fā)行，多為一時急需，沒有建立良好的償債制度和發(fā)行制度，更沒有規(guī)模控制和風險控制，地方債對經(jīng)濟的發(fā)展無異于飲鴆止渴。因此，大多數(shù)公債發(fā)行后，依靠政府的強制行為推行，無序的發(fā)展債券，嚴重損害了政府的信譽。當今地方政府發(fā)行公債應該遵循償債能力為基本準則，慎重權(quán)衡發(fā)債規(guī)模，嚴格控制債務膨脹，健全地方金融機構(gòu)的監(jiān)管體系，強化監(jiān)控和監(jiān)管力度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，緩解潛在的債務風險。

第二，地方債要嚴格控制用途，要用于生態(tài)建設和重點民生工程，用于市政建設等。一般來說，如果政府將債務資金用于經(jīng)濟建設，并從中獲得還本付息的資金，政府的舉債便不存在負擔問題，如果用于非生產(chǎn)性的投資建設，政府就得必須通過增加稅收來籌集還本付息資金，這就涉及債務的規(guī)模大小程度是否在財政和國民經(jīng)濟承受范圍之內(nèi)的問題了。民國地方債的目的大多是彌補財政赤字和軍政費用，形成對公債的依賴，背離了債務發(fā)行目的。早在1929年南京國民政府立法院的《公債法原則》中就明確規(guī)定：“中央與地方政府募集公債，均不得充經(jīng)常政費為原則，政府募集內(nèi)外債，以三種用途為限：(1)充生產(chǎn)事業(yè)上的投資，如筑鐵路、興水利及開發(fā)富源等皆是；(2)充國家重要設備之創(chuàng)辦資金，但以對國家、人民有長久利益事業(yè)為限；(3)充非常緊急需要，如對外戰(zhàn)爭及重大天災等類皆屬之?！雹儇斦控斦茖W研究所、中國第二歷史檔案館編：《國民政府財政金融稅收檔案史料：1927—1937》，中國財政經(jīng)濟出版社1998年版，第156頁。九十年前的國民政府尚且認識到這一重要問題，當今的各級政府更要特別注意地方公債的資金使用效率、投資回報期、投資利稅率和公債成本系數(shù)等效益指標，嚴格控制資金投向。

第三，修改完善《預算法》等相關財政法律規(guī)范,明確地方公債發(fā)行的有關法律法規(guī)。民國地方債發(fā)行關系的混亂，無法維持債信及保障債權(quán)人的利益，很大程度上在于無法可循及法制很不完善，最終導致地方政府債臺高筑，中央政府被迫整理地方債，以緩解地方財政危機和拯救岌岌可危的政府信譽。而在國外，美國政府早在1917年就頒布了《自由公債法》，日本也制定了完善的《地方公債法》，明確規(guī)定地方政府的財權(quán)和公債發(fā)行規(guī)范。時至今日，除以法律形式強制實行與地方債相關的金融、社保、投融資體制等領域的配套改革及法律框架建設外，修改完善《預算法》以及呼吁出臺新時期適合市場機制的《地方公債法》都被提上重要日程。

[1]中國人民銀行總參事室編：《中國清代外債史資料》，中國金融出版社1991年版。

[2]徐義生：《中國近代外債史統(tǒng)計資料》，中華書局1962年版。

*本文為作者主持的國家社科基金一般項目：《近代中國地方政府債務研究及啟示》(批準號：13BJY163)的階段性成果,同時受中財——鵬元地方投融資研究所資助。

F812.9

：A

：2095-3151(2014)45-0058-08