支持遼寧生態(tài)文明建設(shè)財(cái)政政策研究

遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所

連家明

遼寧社會(huì)科學(xué)院

王 丹

支持遼寧生態(tài)文明建設(shè)財(cái)政政策研究

遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所

連家明

遼寧社會(huì)科學(xué)院

王 丹

遼寧作為全國(guó)著名的老工業(yè)基地，重化工業(yè)比重很大，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)也十分繁重。在推進(jìn)遼寧生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中，財(cái)政擔(dān)負(fù)著重要的職能作用，是支持生態(tài)文明建設(shè)重要的制度支撐和政策手段。本報(bào)告以遼寧為例，系統(tǒng)回顧了支持生態(tài)文明建設(shè)財(cái)政政策實(shí)施情況，并結(jié)合垃圾污水處理運(yùn)營(yíng)機(jī)制構(gòu)建，進(jìn)行了客觀的評(píng)價(jià)和梳理，提出進(jìn)一步優(yōu)化政府相關(guān)決策的思路和建議。

生態(tài)文明；財(cái)政政策；垃圾污水處理；機(jī)制建設(shè)

遼寧作為全國(guó)知名的老工業(yè)基地，在經(jīng)歷了長(zhǎng)期資源依托型發(fā)展路徑后，資源環(huán)境約束日益凸顯，生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)十分繁重。本文圍繞遼寧生態(tài)文明建設(shè)財(cái)政政策實(shí)施情況進(jìn)行了深入分析，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)財(cái)政政策和制度機(jī)制構(gòu)建提出了針對(duì)性的思考和建議。

一、遼寧財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的政策措施及評(píng)價(jià)

(一)財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)主要政策措施及成效。

1.加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)財(cái)政投入。自2007年收支分類改革施行以來(lái)，環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)大類單獨(dú)予以列示，財(cái)政直接用于生態(tài)環(huán)境的投入得到相對(duì)直觀的體現(xiàn)。2012年，遼寧環(huán)保支出達(dá)到93.57億元，與2006年相比增長(zhǎng)了3.4倍，投入規(guī)模有了顯著的增長(zhǎng)。當(dāng)然，從完整性的角度看，節(jié)能環(huán)保支出仍不能涵括生態(tài)支出的全部。如預(yù)算大類“農(nóng)林水事務(wù)”中的“森林培育”、“森林生態(tài)效益補(bǔ)償”、“林業(yè)自然保護(hù)區(qū)”、“動(dòng)植物保護(hù)”、“濕地保護(hù)”、“水土保持”、“水資源管理與保護(hù)”等；預(yù)算大類“國(guó)土資源氣象等事務(wù)”中的“國(guó)土資源規(guī)劃及管理”、“土地資源利用與保護(hù)”、“海洋環(huán)境保護(hù)與監(jiān)測(cè)”等，就內(nèi)容來(lái)看都應(yīng)歸屬于直接的環(huán)境保護(hù)建設(shè)的內(nèi)涵中。2012年為例，僅以上所列各科目支出合計(jì)就達(dá)到35.4億元，約當(dāng)于同年環(huán)保支出的38%。

2.大力支持重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)。結(jié)合省情實(shí)際，各級(jí)財(cái)政確定了生態(tài)環(huán)保的重點(diǎn)，制定了一系列扶持政策。一是積極支持遼河流域的污染治理。2012年，通過(guò)爭(zhēng)取中央政策資金支持、積極整合現(xiàn)有專項(xiàng)和省本級(jí)預(yù)算安排，共籌措資金55.3億元，支持遼河流域污染治理，為遼河污染“摘帽”提供了良好的資金保障。同時(shí)，加大“大渾太”及渾江、凌河等河道綜合治理資金投入力度，促進(jìn)了流域生態(tài)環(huán)境的改善。二是支持森林資源保護(hù)和造林綠化。2002年遼寧自費(fèi)啟動(dòng)實(shí)施了“天然林保護(hù)”工程，全面停止公益林商業(yè)性采伐，并將天然林集中的9縣列為重點(diǎn)保護(hù)地區(qū)，對(duì)其給予天然林保護(hù)補(bǔ)償和財(cái)政減收轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，累計(jì)投入資金十幾億元。同時(shí)，積極爭(zhēng)取中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償、森林撫育、森林保險(xiǎn)等領(lǐng)域的資金支持，落實(shí)公益林管護(hù)補(bǔ)助政策，使森林生態(tài)效益不斷提高。此外，2008～2011年，全省各級(jí)財(cái)政投入120多億元，支持實(shí)施大規(guī)模綠化造林、坡地造林、遼西北防護(hù)林和草原沙化治理、青山工程等項(xiàng)目，有效促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善。三是深入開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境綜合整治。2012年省財(cái)政籌措資金5.25億元，支持大伙房水庫(kù)周邊地區(qū)及輸水工程涉及的497個(gè)村莊開(kāi)展飲用水源地保護(hù)、農(nóng)村生活污水和垃圾治理、畜禽養(yǎng)殖污染治理和農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)的環(huán)境整治工程。在明確政府投入為主和財(cái)政支持優(yōu)先次序的基礎(chǔ)上，有效加強(qiáng)了農(nóng)村環(huán)境治理以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金的使用與管理。四是不斷加大礦山治理和水土保持力度。通過(guò)合理運(yùn)用探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款、水土流失補(bǔ)償費(fèi)等非稅手段，形成較好的激勵(lì)約束和較穩(wěn)定的資金來(lái)源，促進(jìn)了礦山地質(zhì)環(huán)境治理、資源節(jié)約利用和水土流失狀況的改善。

3.積極鼓勵(lì)節(jié)能減排。在貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)節(jié)能減排的所得稅優(yōu)惠、增值稅優(yōu)惠和新資源稅計(jì)征等稅收政策的基礎(chǔ)上，遼寧省也出臺(tái)了鼓勵(lì)節(jié)能減排的系列財(cái)政政策。一是設(shè)立節(jié)能專項(xiàng)資金。從2007年起設(shè)立節(jié)能專項(xiàng)資金2000萬(wàn)元，并逐年增加，重點(diǎn)支持節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品推廣應(yīng)用、新能源可再生能源開(kāi)發(fā)利用和建筑節(jié)能等領(lǐng)域的項(xiàng)目。二是調(diào)整相關(guān)專項(xiàng)資金使用方向重點(diǎn)支持節(jié)能減排，包括企業(yè)技改財(cái)政貼息資金、財(cái)政科技專項(xiàng)資金、新型墻體材料專項(xiàng)基金等。三是建立完善污水處理和排污收費(fèi)機(jī)制。通過(guò)加強(qiáng)排污費(fèi)、污水處理費(fèi)的征收使用與管理，努力改變企業(yè)排污成本與治污成本倒掛局面。四是籌措資金支持節(jié)能減排重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。包括支持重點(diǎn)大氣污染治理項(xiàng)目、支持節(jié)能降耗和淘汰落后產(chǎn)能工程等。2012年省財(cái)政集中5億多元，重點(diǎn)支持了節(jié)能新技術(shù)新產(chǎn)品、燃煤鍋爐改造、余熱余壓利用、電機(jī)系統(tǒng)節(jié)能、節(jié)能汽車(chē)推廣、合同能源管理等節(jié)能項(xiàng)目合計(jì)124個(gè)，淘汰水泥、鐵合金、煉鋼、造紙等生產(chǎn)線61條。

4.支持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行向綠色循環(huán)模式轉(zhuǎn)變。一是大力支持生產(chǎn)方式的調(diào)整。利用遼寧作為全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)的有利契機(jī)，制定財(cái)政相關(guān)政策，積極支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮全國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范引領(lǐng)作用。支持光伏發(fā)電與再生資源綜合利用，加快推進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，積極爭(zhēng)取中央政策資金支持，加大對(duì)工農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)的支持力度。通過(guò)設(shè)立東部大型水源地上游清潔生產(chǎn)專項(xiàng)資金等政策，從源頭減少污染物產(chǎn)生，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的改善。二是在流通環(huán)節(jié)體現(xiàn)生態(tài)文明政策導(dǎo)向。如調(diào)整外貿(mào)出口和利用外資獎(jiǎng)勵(lì)范圍，對(duì)可用竭的資源型產(chǎn)品出口和高耗能、高污染項(xiàng)目外資引進(jìn)不再予以獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，利用東北老工業(yè)基地外貿(mào)發(fā)展資金政策導(dǎo)向作用，重點(diǎn)鼓勵(lì)企業(yè)到境外進(jìn)行自然資源開(kāi)發(fā)，并且不再支持省內(nèi)資源性高耗能產(chǎn)品出口項(xiàng)目。三是在消費(fèi)環(huán)節(jié)提高經(jīng)濟(jì)的綠色化程度。主要是發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式，促進(jìn)綠色家電等節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品消費(fèi)的擴(kuò)大。

5.優(yōu)化相關(guān)制度機(jī)制。一是調(diào)整資源稅省市分享體制。2012年遼寧實(shí)行了資源稅省市分享財(cái)政體制，對(duì)資源稅(煤炭暫除外)實(shí)行省市總額3:7分成，省對(duì)市以2011年為基數(shù)按30%定額返還。省級(jí)參與分享部分建立資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型基金，支持資源枯竭地區(qū)解決歷史遺留問(wèn)題、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和改善生態(tài)環(huán)境。二是完善節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)制度。近年來(lái)，全省逐步拓展政府采購(gòu)政策功能作用，積極推進(jìn)“綠色采購(gòu)”。通過(guò)擴(kuò)大環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)范圍，完善促進(jìn)節(jié)能環(huán)保服務(wù)的政府采購(gòu)政策，建立健全政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和跟蹤問(wèn)效機(jī)制，較好促進(jìn)了綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，并引領(lǐng)了綠色消費(fèi)。三是積極構(gòu)建區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)完善均衡性轉(zhuǎn)移支付逐年增長(zhǎng)機(jī)制和縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等方式，逐年加大對(duì)大伙房水庫(kù)輸水工程上游等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域的保障力度。同時(shí)，以省政府文件的形式專門(mén)制定了對(duì)東部生態(tài)重點(diǎn)區(qū)域的財(cái)政補(bǔ)償政策(遼政發(fā)[2007]44號(hào))，將岫巖、新賓、清原、撫順等16縣列入補(bǔ)償范圍，以森林資源因素為依據(jù)測(cè)算各縣補(bǔ)償資金額度，以水質(zhì)污染及水土流失指標(biāo)為評(píng)價(jià)依據(jù)核減當(dāng)年補(bǔ)償額度，進(jìn)而形成較為有效的激勵(lì)約束。

(二)遼寧財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)存問(wèn)題。

1.財(cái)政投入力度難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。按國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，要維持生態(tài)環(huán)境不進(jìn)一步惡化，環(huán)保支出占GDP比重至少應(yīng)達(dá)到1%以上，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善和優(yōu)化，則該比重應(yīng)達(dá)到2%～3%(世界銀行，1997)。而目前遼寧整個(gè)環(huán)保領(lǐng)域的資金支持力度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

從純粹的政府財(cái)政環(huán)保支出來(lái)看，2012年遼寧環(huán)保支出占GDP比重僅為0.38%，不僅遠(yuǎn)未達(dá)到國(guó)外先進(jìn)國(guó)家政府環(huán)保支出的力度，而且距離全國(guó)0.56%的同期平均水平也仍有明顯差距。*遼寧環(huán)保支出即使考慮口徑問(wèn)題將其他大類中環(huán)保相關(guān)支出予以補(bǔ)充，如表1所示，2012年占GDP比重也僅為0.5%。

從環(huán)保領(lǐng)域全社會(huì)固定資產(chǎn)投資情況看，預(yù)算內(nèi)資金所占比例也明顯偏低。在2011年環(huán)境管理業(yè)城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資來(lái)源構(gòu)成中，預(yù)算內(nèi)資金僅占全部資金來(lái)源的12.7%，與2005年相比下降了17.2個(gè)百分點(diǎn)。而且，從2005～2010年遼寧整個(gè)工業(yè)污染源治理投資來(lái)看，絕對(duì)值甚至也呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì)，與城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資形成明顯的反差(見(jiàn)圖1)。

圖1 2005～2010年遼寧工業(yè)污染源治理投資資料來(lái)源：歷年《遼寧統(tǒng)計(jì)年鑒》。

2.現(xiàn)行制度安排下地方政府缺乏足夠激勵(lì)。分稅制實(shí)施以來(lái)，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力不匹配的問(wèn)題始終突出，導(dǎo)致地方財(cái)政能力不足，制約了環(huán)保投資的持續(xù)增長(zhǎng)。同時(shí)，目前流轉(zhuǎn)稅為主體的財(cái)稅制度下，遼寧省稅收主要靠工業(yè)，特別是短期內(nèi)利高稅大的重化工業(yè)項(xiàng)目，恰恰這些項(xiàng)目的環(huán)境污染最為嚴(yán)重。而現(xiàn)行的政績(jī)考核機(jī)制，進(jìn)一步刺激了地方官員任期內(nèi)的短期行為，重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，關(guān)注財(cái)稅利益，而對(duì)生態(tài)文明建設(shè)缺乏應(yīng)有的積極性。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷加速的大背景下，生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)峻形勢(shì)就幾乎成為必然。

3.主體功能區(qū)規(guī)劃滯后影響轉(zhuǎn)移支付生態(tài)作用的發(fā)揮。長(zhǎng)期以來(lái)，遼寧都是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，對(duì)生態(tài)功能的區(qū)域特征重視不足。而各地爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)過(guò)程中，往往造成生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的失衡。如果要提高轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)功能，以生態(tài)功能區(qū)劃作為公共管理單元是更為科學(xué)的選擇。但目前遼寧主體功能區(qū)規(guī)劃和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃始終沒(méi)有正式頒布，雖然實(shí)際工作中已經(jīng)制定了相應(yīng)規(guī)劃文本并作為指導(dǎo)和參照，但其作為上位規(guī)劃的作用遠(yuǎn)未發(fā)揮。這不僅影響了生態(tài)環(huán)境工作的推進(jìn)，也使財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)缺乏應(yīng)有的指導(dǎo)和遵循。從現(xiàn)實(shí)情況看，財(cái)政對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度明顯不足。

4.生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)制度機(jī)制尚未完善。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用沒(méi)有充分發(fā)揮。這既體現(xiàn)在生態(tài)建設(shè)投融資機(jī)制不健全，市場(chǎng)融資渠道不暢，也體現(xiàn)在排污權(quán)交易市場(chǎng)發(fā)育遲緩。對(duì)促進(jìn)節(jié)能環(huán)保意義重大的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和資源有償使用制度沒(méi)能有效建立，停留在較初級(jí)的水平，內(nèi)部成本外部化問(wèn)題突出。林權(quán)制度改革也不徹底，部分地區(qū)林權(quán)的確權(quán)停留在集體經(jīng)營(yíng)管理上，未落到林農(nóng)個(gè)人，廣大林農(nóng)保護(hù)生態(tài)的積極性不高，林業(yè)資源得不到有效保護(hù)。此外，環(huán)保、林業(yè)、水利、國(guó)土、農(nóng)業(yè)等部門(mén)職能交叉、職責(zé)不清問(wèn)題也比較突出，沒(méi)有構(gòu)建起有效的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，政策、資金難以形成合力，特別是涉及跨行政區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題時(shí)，單純靠環(huán)保部門(mén)更顯無(wú)能為力。

5.排污費(fèi)制度難以形成對(duì)企業(yè)治污的有效約束?，F(xiàn)行排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)過(guò)低，對(duì)遼寧企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任實(shí)際構(gòu)成負(fù)激勵(lì)。由于排污費(fèi)大大低于企業(yè)治污成本，“繳排污費(fèi)，買(mǎi)排污權(quán)”成為企業(yè)的理性選擇。而且從遼寧排污費(fèi)征繳情況看，部分地市環(huán)保部門(mén)未按核定的排污費(fèi)數(shù)額及時(shí)足額征收其管轄范圍內(nèi)企業(yè)的排污費(fèi)，導(dǎo)致排污費(fèi)征繳比例過(guò)低，無(wú)法很好實(shí)現(xiàn)促進(jìn)排污單位合理利用資源、減少污染物排放量的目的。在排污費(fèi)的管理使用上，部分地市財(cái)政局還存在挪用排污費(fèi)，預(yù)算安排用于環(huán)保部門(mén)人員及辦公經(jīng)費(fèi)支出現(xiàn)象，而沒(méi)有按規(guī)定全部用于環(huán)境污染防治，這就進(jìn)一步弱化了排污費(fèi)的政策績(jī)效。

6.財(cái)政節(jié)能環(huán)保資金管理使用不夠規(guī)范。在部分節(jié)能環(huán)保專項(xiàng)資金管理使用過(guò)程中，一些地方財(cái)政部門(mén)未能及時(shí)足額撥付，影響了資金的效益。還有部分市縣配套資金不到位，導(dǎo)致省以上節(jié)能減排專項(xiàng)資金閑置。一些地方存在違規(guī)申請(qǐng)、挪用財(cái)政節(jié)能減排專項(xiàng)資金現(xiàn)象，包括在決算中虛列節(jié)能減排支出，而資金在國(guó)庫(kù)存放實(shí)際并未支付。這使本就有限的環(huán)保資金使用效率進(jìn)一步降低。與此同時(shí)，專項(xiàng)資金使用績(jī)效監(jiān)管不力。例如國(guó)家審計(jì)署對(duì)遼寧節(jié)能環(huán)保資金專項(xiàng)審計(jì)顯示，遼寧餐廚垃圾資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)進(jìn)展緩慢，部分污染物減排重點(diǎn)工程項(xiàng)目財(cái)政資金績(jī)效欠佳，“城市礦產(chǎn)”示范基地利用資源能力達(dá)不到設(shè)計(jì)產(chǎn)能，專項(xiàng)資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重。

7.環(huán)保投資管理方式落后進(jìn)一步影響環(huán)保投資績(jī)效?，F(xiàn)行環(huán)保投資的行為方式和經(jīng)營(yíng)管理模式難以適應(yīng)快速發(fā)展的市場(chǎng)化進(jìn)程。環(huán)境污染治理設(shè)施技術(shù)不過(guò)關(guān)、設(shè)計(jì)不合理、工程質(zhì)量差、管理水平低等問(wèn)題比較突出，并帶有較大普遍性。從遼寧情況看，部分環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)單位資質(zhì)不全，監(jiān)管不到位。部分節(jié)能減排投資項(xiàng)目的節(jié)能評(píng)估及環(huán)境影響評(píng)價(jià)開(kāi)展不好，流于形式，很多未參加評(píng)估及環(huán)評(píng)，部分評(píng)估費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目成本由企業(yè)支付，節(jié)能評(píng)估編制與評(píng)估審查存在關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)。節(jié)能減排投資項(xiàng)目招投標(biāo)程序不盡規(guī)范，甚至部分項(xiàng)目根本未走招投標(biāo)程序。這就必然使環(huán)保投資效率難以保證，反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步加大了籌集環(huán)境建設(shè)資金的難度。

二、財(cái)政支持生態(tài)文明機(jī)制建設(shè)——以垃圾污水處理運(yùn)營(yíng)為例

(一)遼寧城鄉(xiāng)污水垃圾處理現(xiàn)狀。

1.城鎮(zhèn)污水垃圾處理狀況。

(1)城鎮(zhèn)污水處理。2011年遼寧省水資源公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2011年，遼寧省水資源總量294.79億立方米，人均占有水資源總量?jī)H為全國(guó)的1/3，是嚴(yán)重缺水省份之一。再加上污水處理相對(duì)滯后，大量工業(yè)廢水和生活污水未經(jīng)處理直接排放，不僅使遼寧省內(nèi)主要河流受到不同程度污染，同時(shí)也使水資源白白浪費(fèi)。因此，解決污水處理問(wèn)題至關(guān)重要。

根據(jù)歷年《遼寧統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，遼寧省廢水排放總量由2002年的18.9億噸增加到2011年的23.2億噸，十年間增加了4.3億噸，增長(zhǎng)了18.5%。廢水排放量的增加使污水處理行業(yè)需求十分旺盛。近年來(lái)，遼寧污水處理能力快速增長(zhǎng)。2002年遼寧污水日處理能力為200.4萬(wàn)立方米，到2011年遼寧污水日處理能力增長(zhǎng)到547.2萬(wàn)立方米，增長(zhǎng)了2.7倍。但橫向來(lái)看，根據(jù)《中國(guó)城鎮(zhèn)排水與污水處理狀況公報(bào)2006—2010》中的數(shù)據(jù)，2010年全國(guó)平均城市污水處理率為82.31%，全國(guó)平均縣城污水處理率為60.12%，而遼寧這兩項(xiàng)指標(biāo)分別低于全國(guó)平均水平7.38個(gè)百分點(diǎn)和7.66個(gè)百分點(diǎn)。

針對(duì)城鎮(zhèn)污水處理的狀況，省環(huán)保部門(mén)也采取了一系列措施。一是加大污水處理廠運(yùn)行監(jiān)管力度，實(shí)行日巡查制度，監(jiān)管人員每天檢查污水廠主要運(yùn)行指標(biāo)。二是嚴(yán)格實(shí)施責(zé)任追究。對(duì)污水處理設(shè)施建成后不組織運(yùn)行的地區(qū)，堅(jiān)決實(shí)施區(qū)域限批；對(duì)擅自停止運(yùn)行或不正常運(yùn)營(yíng)的污水處理廠，進(jìn)行高限處罰。三是完善監(jiān)管手段。污水處理廠安裝在線實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全天候監(jiān)管。目前，全省137座污水處理廠運(yùn)行127座，平均運(yùn)行負(fù)荷率為79%，每天處理污水約486萬(wàn)噸。2013年第一季度，在全國(guó)污水處理廠建設(shè)和運(yùn)行情況考核中，遼寧省由2009年的第22位上升到第7位。

從當(dāng)前遼寧污水處理現(xiàn)存問(wèn)題來(lái)看，突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是污水處理能力仍不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。盡管遼寧污水處理廠建設(shè)處于加速狀態(tài)，污水處理能力縱向比較有了很大程度的提高，但是由于建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金的相對(duì)短缺，目前污水處理設(shè)施的建設(shè)速度仍然滯后于人口的增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)速度。美國(guó)平均每1萬(wàn)人擁有一座污水處理廠，瑞典和法國(guó)每5000人有一座污水處理廠，英國(guó)和德國(guó)每7000～8000人有一座污水處理廠。目前遼寧省有147座污水處理廠，約每29萬(wàn)人擁有一座污水處理廠，雖然高于全國(guó)平均水平，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距太大。

二是部分污水處理廠未能連續(xù)、穩(wěn)定、達(dá)標(biāo)運(yùn)行，無(wú)法充分發(fā)揮作用。運(yùn)行率不高的原因較多，包括管網(wǎng)等基礎(chǔ)配套設(shè)施發(fā)展滯后不能與污水處理廠建設(shè)同步、污水處理廠設(shè)計(jì)能力超過(guò)實(shí)際排放量、運(yùn)行資金不足等。以撫順市海新河污水處理廠為例，2006年1月該廠正式運(yùn)行，工程實(shí)際投資2206.7萬(wàn)元，設(shè)計(jì)日處理污水6萬(wàn)噸。截至2009年11月底，按設(shè)計(jì)能力應(yīng)處理污水8760萬(wàn)噸，實(shí)際處理污水1374.41萬(wàn)噸，平均日處理能力不足1萬(wàn)噸，只占設(shè)計(jì)日處理能力的15.7%，大量未經(jīng)處理的超標(biāo)污水直排到渾河。再如阜新市污水處理廠，由于運(yùn)行資金嚴(yán)重不足，2007～2009年實(shí)際運(yùn)行天數(shù)分別為60天、94天和180天，實(shí)際處理污水僅分別為設(shè)計(jì)能力的16.8%、26.2%和50%。

(2)城鎮(zhèn)垃圾處理。長(zhǎng)期以來(lái)，遼寧一直把城鎮(zhèn)垃圾處理作為社會(huì)公益事業(yè)，由政府部門(mén)管理，政府幾乎完全擔(dān)負(fù)了垃圾處理設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)行和管理的所有費(fèi)用。由于垃圾處理直接關(guān)乎民生，而且市容市貌也關(guān)系到政府部門(mén)的政績(jī)考核，因此，政府提供城鎮(zhèn)垃圾處理服務(wù)也相對(duì)比較積極。

按照相關(guān)規(guī)劃，到“十二五”末期，遼寧省將建成266座生活垃圾處理場(chǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)所有933個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾處理全覆蓋。截至2010年年底，遼寧已建成41座生活垃圾處理場(chǎng)，日處理能力20 984噸，覆蓋了232個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；在建17座生活垃圾處理場(chǎng)，建成后日處理能力可達(dá)6633噸，覆蓋96個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2011年遼寧啟動(dòng)建設(shè)100座生活垃圾處理場(chǎng)點(diǎn)，新增日處理能力2660噸，覆蓋194個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到2015年年末，遼寧省還將陸續(xù)建設(shè)108座生活垃圾處理場(chǎng)點(diǎn)，新增日處理能力3700噸，再覆蓋剩余411個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

總體來(lái)看，遼寧垃圾處理存在以下幾個(gè)方面突出問(wèn)題。

一是垃圾處理能力差。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遼寧省生活垃圾無(wú)害化處理能力嚴(yán)重不足，無(wú)害化處理率僅為56.52%，低于同期全國(guó)62%的水平。*參見(jiàn)高魁、武偉男、方曉牧：《遼寧省生活垃圾處理現(xiàn)狀及處理模式探討》，載于《環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)》2010年第3期。同時(shí)，垃圾處理技術(shù)水平較低，主要手段還是傳統(tǒng)的填埋，約占全部處理量的70%以上，其次是高溫堆肥，約占20%以上，焚燒量甚微。這種傳統(tǒng)的垃圾處理方式不僅日益受到用地的約束，而且對(duì)環(huán)境和人體健康遺留隱患極大。

二是垃圾處理資金缺乏。隨著城市化進(jìn)程的加快和城市人口的不斷增加，未來(lái)城鎮(zhèn)垃圾處理支出壓力將進(jìn)一步增加，單純靠政府來(lái)負(fù)責(zé)籌集所需資金將不堪重負(fù)。

三是垃圾處理成本居高不下。垃圾處理涉及的環(huán)節(jié)較多，需要的人力、物力和設(shè)施也較多，因此成本通常比較高，主要包括環(huán)衛(wèi)工人工資、垃圾處理車(chē)的運(yùn)輸費(fèi)用、填埋以及技術(shù)處理費(fèi)用等。以撫順清原縣生活垃圾填埋場(chǎng)為例，每年正常運(yùn)行資金約需359.3萬(wàn)元(見(jiàn)表4)，縣財(cái)政由于剛性支出增長(zhǎng)較快，除保證環(huán)衛(wèi)處正?！俺燥垺蓖?，已無(wú)力承擔(dān)垃圾場(chǎng)其他項(xiàng)目支出，進(jìn)而因投入不足造成配套設(shè)施不完善、人員招工困難、精細(xì)化管理不到位等一系列問(wèn)題。

表4清原縣生活垃圾填埋場(chǎng)年運(yùn)行資金預(yù)算 萬(wàn)元

續(xù)表

資料來(lái)源：根據(jù)撫順市清原縣環(huán)境衛(wèi)生管理處提供資料整理。

2.農(nóng)村污水垃圾處理狀況。2013年，遼寧省政府印發(fā)了《遼寧省農(nóng)村環(huán)境治理工作實(shí)施意見(jiàn)》的通知，明確將全省農(nóng)村垃圾污水和養(yǎng)殖糞便環(huán)境治理作為農(nóng)村環(huán)境治理核心工作任務(wù)。在具體部署工作措施上，特別提出要加大投入力度，加強(qiáng)支持。明確農(nóng)村環(huán)境治理的公益性質(zhì)，要以政府投入為主。各市、縣要將農(nóng)村垃圾治理費(fèi)用納入年度財(cái)政預(yù)算，投入額度原則上不低于上一年度公共財(cái)政預(yù)算收入的1%。同時(shí)，省政府每年設(shè)立以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金，對(duì)實(shí)施效果好的縣市予以獎(jiǎng)勵(lì)。

在省政府積極推動(dòng)下，全省農(nóng)村環(huán)境綜合整治試點(diǎn)示范工作有效推進(jìn)。截至2013年上半年，共治理村莊1401個(gè),占全省村莊的12%，重點(diǎn)開(kāi)展了飲用水源地保護(hù)、農(nóng)村生活垃圾、污水、畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理等工程。其中：農(nóng)村生活污水處理方面，建設(shè)排污明渠(含邊溝)247萬(wàn)米、暗渠(含管網(wǎng))3萬(wàn)米、小型污水處設(shè)施80套、人工濕地和氧化塘2532個(gè)、分散式污水處理設(shè)施(戶用)1.2萬(wàn)個(gè)。農(nóng)村生活垃圾處理方面，設(shè)置和建設(shè)垃圾箱5.8萬(wàn)個(gè)、垃圾桶21萬(wàn)個(gè)、灰倉(cāng)1.4萬(wàn)個(gè)、垃圾堆存點(diǎn)3470個(gè)、垃圾中轉(zhuǎn)站1852個(gè)、垃圾清運(yùn)車(chē)392輛、垃圾氣化站28座。畜禽糞便治理方面，設(shè)置和建設(shè)儲(chǔ)糞發(fā)酵池1.3萬(wàn)個(gè)、戶用沼氣池7716個(gè)、大型(500立方米以上)沼氣工程23座、有機(jī)肥廠7座、糞便清運(yùn)車(chē)54輛。

在農(nóng)村環(huán)境治理實(shí)踐過(guò)程中，也摸索出一些行之有效的經(jīng)驗(yàn)性做法。一是農(nóng)村生活污水分級(jí)多元化處理模式。依照因地制宜、重在成效的原則，將農(nóng)村生活污水進(jìn)行分類處理。第一類是集中處理模式，對(duì)污水排放量較大，可形成徑流的村莊，鋪設(shè)污水管網(wǎng)將生活污水收集到污水處理設(shè)施后集中處理。第二類是分散處理模式，對(duì)于不具備統(tǒng)一收集污水條件的村莊，通過(guò)建設(shè)小型一體化污水處理裝置對(duì)飯店(農(nóng)家樂(lè))等污水產(chǎn)生相對(duì)集中的點(diǎn)源進(jìn)行處理；或采用戶用凈化池對(duì)敏感區(qū)域居民生活污水進(jìn)行分散處理。二是農(nóng)村生活垃圾分類資源化處理模式。本著實(shí)事求是、簡(jiǎn)單易行的原則，探索了農(nóng)村生活垃圾分類處理的模式:戶挑揀回收—可回收垃圾出售/廚余、草木灰庭院堆肥；村分選利用—可燃垃圾進(jìn)行氣化(焚燒)/有機(jī)垃圾堆肥還田/建筑垃圾填坑墊道，實(shí)現(xiàn)了90%以上的垃圾資源化利用。三是畜禽糞便就地資源化利用模式。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃，合理布局，劃定三區(qū)(禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和宜養(yǎng)區(qū))，保護(hù)飲用水源；通過(guò)就地消納、就近還田、循環(huán)利用，減少養(yǎng)殖污染。把畜禽養(yǎng)殖發(fā)展與綠色食品、有機(jī)食品生產(chǎn)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“種養(yǎng)平衡”，探索出農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。把畜禽糞便處理與發(fā)展沼氣等綠色能源相結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)業(yè)污染減排。

盡管近年來(lái)農(nóng)村環(huán)境有了很大改觀，但由于長(zhǎng)期以來(lái)歷史欠賬過(guò)多，污水垃圾處理仍面臨許多問(wèn)題。一是農(nóng)村污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行的基礎(chǔ)較差，處理能力弱，難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。二是農(nóng)村污水垃圾處理的管理部門(mén)責(zé)任歸屬不明晰，這與城鎮(zhèn)有很大的不同，基層政府組織效率不高，供給的動(dòng)力和壓力也不足。三是作為今后農(nóng)村環(huán)境綜合整治的一項(xiàng)核心任務(wù)，未來(lái)農(nóng)村污水垃圾處理資金需求巨大，并呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。從基層財(cái)政目前的支付能力來(lái)看，將面臨巨大缺口。

(二)遼寧污水垃圾處理運(yùn)營(yíng)機(jī)制缺陷分析。

1.投資主體單一，投融資機(jī)制不健全。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府對(duì)污水垃圾處理的性質(zhì)存在模糊認(rèn)識(shí)，只看到了污水、垃圾處理的外溢性和非排他性,認(rèn)為其天然的屬于純公益范疇，因此在建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中采取了政府單一投資的方式。21世紀(jì)初期，在污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)上才開(kāi)始逐步推進(jìn)投資主體的多元化，注意民間資本的引進(jìn)，*2001年12月，國(guó)家計(jì)委發(fā)出《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見(jiàn)的通知》，提出“在政府的宏觀調(diào)控下，鼓勵(lì)和引動(dòng)民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。但政府主導(dǎo)的格局一直沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變。遼寧也不例外，如前所述，在設(shè)施建設(shè)上仍以政府投入為主，盡管也利用了一些外國(guó)政府和國(guó)際金融組織的贈(zèng)款和低息貸款，采取了一些吸引社會(huì)資金的市場(chǎng)化融資模式，如BOT等，但所占比例仍然較低，市場(chǎng)化的投融資機(jī)制仍有待完善。2012年新建和改擴(kuò)建的15個(gè)污水處理項(xiàng)目中，僅有5個(gè)使用了BOT方式，市場(chǎng)化運(yùn)作方式剛占到1/3。從運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)來(lái)看，也主要靠體制內(nèi)的財(cái)政預(yù)算安排。以污水處理為例，2010年2月頒布實(shí)施的《遼寧省污水處理廠運(yùn)行監(jiān)督管理規(guī)定》明確要求，“污水處理廠運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算”。

2.壟斷性經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期存在，沒(méi)有形成鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效機(jī)制。由于污水垃圾處理事屬公益，價(jià)格機(jī)制不靈活，加之對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失的擔(dān)心，政府總想謀求國(guó)有經(jīng)濟(jì)在企業(yè)中的控股地位，從而阻礙了污水垃圾處理的市場(chǎng)化進(jìn)程，形成了壟斷性的建設(shè)管理體制。進(jìn)入21世紀(jì)后，遼寧開(kāi)始了污水垃圾處理行業(yè)市場(chǎng)化方向的探索，并出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，使情況有所改觀。從組織模式上，也經(jīng)歷了由“純”事業(yè)單位到企業(yè)化改制，再到部分特許經(jīng)營(yíng)的革新。但是，政企不分、政事不分仍然存在。按照現(xiàn)行管理體制，污水垃圾處理更多由城建或環(huán)保等部門(mén)所屬企業(yè)或事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)，使污水垃圾處理行業(yè)過(guò)度單一的所有制結(jié)構(gòu)和壟斷經(jīng)營(yíng)格局長(zhǎng)期難以打破。這種壟斷天然排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，延緩了市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程。同時(shí)，由于體制性的原因，政府主管部門(mén)既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，對(duì)進(jìn)入這一領(lǐng)域的民間資本缺乏應(yīng)有的服務(wù)意識(shí)，甚至采取歧視性的措施，也影響了民間投資者的積極性。在缺乏有效市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的情況下，遼寧的污水垃圾處理企業(yè)無(wú)法形成良好的激勵(lì)約束機(jī)制，缺乏降低成本增加收入的積極性，運(yùn)營(yíng)成本居高不下，運(yùn)營(yíng)效率也難以提高。

3.沒(méi)有形成合理的收費(fèi)機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。污水垃圾處理收費(fèi)，其實(shí)質(zhì)是污水垃圾處理企業(yè)提供這一服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格。要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，這一價(jià)格在滿足污水垃圾處理成本需要的同時(shí)，還應(yīng)包括合理的盈利空間。但現(xiàn)實(shí)情況是，政府長(zhǎng)期以來(lái)將污水垃圾處理作為純公共產(chǎn)品看待，建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主要靠財(cái)政安排，收費(fèi)反而成為一種輔助。在確定收費(fèi)性質(zhì)和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，更多強(qiáng)調(diào)“受益者補(bǔ)償”原則，而忽視了“污染者付費(fèi)”的原則，也就是說(shuō)，沒(méi)有體現(xiàn)其作為市場(chǎng)價(jià)格的本質(zhì)。正因如此，在政府收費(fèi)體系當(dāng)中，污水垃圾處理收費(fèi)是作為行政事業(yè)性收費(fèi)來(lái)定位的，納入到財(cái)政預(yù)算管理當(dāng)中。直到近年來(lái)市場(chǎng)化有所推進(jìn)，污水處理費(fèi)才逐漸向經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)轉(zhuǎn)變，而垃圾處理費(fèi)到現(xiàn)在仍被遼寧定為行政事業(yè)性收費(fèi)。①參見(jiàn)2002年12月19日《遼寧省物價(jià)局 遼寧省財(cái)政廳 遼寧省建設(shè)廳 遼寧省環(huán)境保護(hù)局轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于實(shí)行城市生活垃圾處理收費(fèi)制度促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》(遼價(jià)發(fā)[2003]6號(hào))。并且實(shí)際到現(xiàn)在為止，全省也只有大連、鐵嶺、丹東、撫順等少數(shù)幾個(gè)城市征收了垃圾處理費(fèi)，沈陽(yáng)等市到現(xiàn)在還停留在方案討論的階段。②2010年4月遼寧省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳印發(fā)《關(guān)于加快城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)的意見(jiàn)》，明確提出要“建立和完善生活垃圾處理收費(fèi)制度。2011年年底前，全省所有市、縣都要開(kāi)征垃圾處理費(fèi)，以基本滿足垃圾收集、運(yùn)輸和處理的需要”。即便開(kāi)始征收垃圾處理費(fèi)的城市，制定的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際征收率也比較低，難以滿足垃圾處理企業(yè)的正常運(yùn)行。一旦財(cái)政支付能力出現(xiàn)問(wèn)題，運(yùn)營(yíng)率不足便成為必然。此外，在這種收費(fèi)機(jī)制下，由于沒(méi)有貫徹“污染者付費(fèi)”原則，居民排放污水垃圾的數(shù)量和繳費(fèi)額度沒(méi)有掛鉤，因此也就沒(méi)有減排的激勵(lì)和約束，也無(wú)法體現(xiàn)真正的公平。

4.政府越位與缺位并存，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。在政府過(guò)度干預(yù)的傳統(tǒng)管理體制下，企業(yè)的市場(chǎng)主體地位缺失，只充當(dāng)決策執(zhí)行者，而不需承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，虧損就由政府財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)效率長(zhǎng)期低下。改革至今，由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，市場(chǎng)在資源配置中的作用仍沒(méi)有很好發(fā)揮。與此同時(shí)，政府在管理當(dāng)中又存在許多的“缺位”。一方面，相關(guān)法律法規(guī)不健全，政府在政策制定上疏于指導(dǎo)。以遼寧垃圾處理為例，目前執(zhí)行的政策還是十幾年前國(guó)家制定的文件，其指導(dǎo)思想和內(nèi)容已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)在的形勢(shì)和需要。另一方面，污水垃圾處理對(duì)口職能部門(mén)較多，包括發(fā)改、建設(shè)、財(cái)政、環(huán)保、水利等多個(gè)部門(mén)，部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制仍不健全，“多頭管理”往往變成無(wú)人管理、無(wú)人負(fù)責(zé)，使政府真正應(yīng)肩負(fù)的監(jiān)管和服務(wù)職能又面臨缺失。2011年9月，審計(jì)署對(duì)9個(gè)省市污水垃圾處理專項(xiàng)資金進(jìn)行了審計(jì)，暴露出資金監(jiān)管中的一系列問(wèn)題。①審計(jì)結(jié)果顯示，有14個(gè)污水垃圾處理項(xiàng)目滯留閑置污水垃圾處理資金3.96億元，有13個(gè)單位違規(guī)將污水垃圾處理資金用于出借、股權(quán)投資和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，涉及污水垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)財(cái)政資金3308萬(wàn)元、污水垃圾處理費(fèi)4.95億元、污水處理項(xiàng)目建設(shè)貸款10.03億元，有10個(gè)代收單位應(yīng)征未征或違規(guī)減免污水處理費(fèi)5.06億元，5個(gè)代收單位累計(jì)未及時(shí)上繳財(cái)政污水垃圾處理費(fèi)2.95億元。參見(jiàn)吳松：《污水垃圾處理業(yè)露財(cái)政投資監(jiān)管短板》，載于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2011年9月24日。遼寧雖然未在此列，但審計(jì)署2013年對(duì)遼寧節(jié)能減排專項(xiàng)審計(jì)顯示，上述情況也程度不等地存在著。

(三)支持污水垃圾處理運(yùn)營(yíng)機(jī)制建設(shè)的財(cái)政對(duì)策。

1.明確污水垃圾處理的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)。污水垃圾處理所天然具有的外部公益性和非排他性,已是共識(shí)，并成為政府長(zhǎng)期包辦的基本理由。但污水垃圾處理作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，尤其是競(jìng)爭(zhēng)性，在國(guó)內(nèi)認(rèn)識(shí)仍比較模糊，并且干擾了相關(guān)改革的推進(jìn)。《1994年世界發(fā)展報(bào)告:為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》對(duì)污水垃圾處理產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性進(jìn)行了分析。

分析表明，除“管道排污和處理”的市場(chǎng)化潛力較低以外,其他污水垃圾處理設(shè)施都具有一定的市場(chǎng)化潛力,并且可以通過(guò)污水垃圾處理收費(fèi)機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本。這就意味著,污水垃圾處理設(shè)施是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的一種特殊產(chǎn)品,從性質(zhì)上看,屬于準(zhǔn)公共物品范疇。它既是個(gè)人投資的對(duì)象,又具有溢出效應(yīng),從而既要有個(gè)人付費(fèi),又需要社會(huì)支付部分成本來(lái)保證這類物品的有效供給。②參見(jiàn)安建華、徐艷華、孫漢文：《國(guó)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)污水、垃圾處理市場(chǎng)化改革的啟示》，載于《河北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期。國(guó)外正是依據(jù)這一屬性對(duì)其進(jìn)行了市場(chǎng)化改革。世界銀行對(duì)所有的城市公用設(shè)施進(jìn)行了分級(jí),市場(chǎng)化程度最高的定為2.8,最低的定為1，其中1.8以上的領(lǐng)域都可以采用市場(chǎng)化方式運(yùn)作。城市的垃圾收集市場(chǎng)化程度最高,為2.8,污水分散處理為2.4,污水集中處理為2.0,這從量化的角度進(jìn)一步明確了城鎮(zhèn)污水、垃圾處理的準(zhǔn)公共物品屬性,進(jìn)而為加快我國(guó)污水垃圾處理市場(chǎng)化改革掃清了認(rèn)識(shí)上的障礙。

2.健全投融資機(jī)制，推進(jìn)市場(chǎng)化改革。當(dāng)前污水垃圾處理面臨的最大問(wèn)題依然是融資瓶頸。要進(jìn)一步拓寬污水垃圾處理企業(yè)的投融資渠道。除了財(cái)政預(yù)算資金、國(guó)債資金、國(guó)外政府贈(zèng)款、銀行貸款和企業(yè)自身積累資金之外，鼓勵(lì)企業(yè)更多地采用多樣化的市場(chǎng)融資和經(jīng)營(yíng)模式。在進(jìn)一步深化政企分開(kāi)、政事分開(kāi)的基礎(chǔ)上，對(duì)于已建成的污水垃圾處理企業(yè)，可以更多地采取TOT(移交—經(jīng)營(yíng)—移交，Transfer-Operate-Transfer)和托管運(yùn)營(yíng)等模式。對(duì)于待建的污水垃圾處理廠，應(yīng)更多采取BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交，Build-Operate-Transfer)PFI(私人主動(dòng)融資，Private-Finance-Initiative)和PPP(公私合作，Private-Public-Partnership)等模式。通過(guò)給予民營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取污水垃圾處理的加快建設(shè)，切實(shí)緩解建設(shè)資金的不足，并有效實(shí)現(xiàn)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，促進(jìn)營(yíng)運(yùn)效率的提升。此外，由于污水垃圾處理行業(yè)預(yù)期收益穩(wěn)定、投資風(fēng)險(xiǎn)較低等特點(diǎn)，也適合開(kāi)展ABS(資產(chǎn)證券化融資，Asset Backed Securitization)等方式的融資，使融資渠道更加多元。

3.進(jìn)一步完善收費(fèi)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)。良好的收費(fèi)體系是污水垃圾處理運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化的前提條件，它既是企業(yè)融資的抵押品，又是企業(yè)盈利的保障。如前所述，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，污水垃圾處理具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)性，以收費(fèi)彌補(bǔ)成本的潛力也比較高，因此未來(lái)應(yīng)更好地貫徹“保本微利”的基本定位，然后輔以適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)助，這也符合國(guó)外的通常實(shí)踐。具體而言，一是合理開(kāi)征或提高污水垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)到一個(gè)合理的水平，既滿足處理企業(yè)運(yùn)營(yíng)需要，又兼顧居民的實(shí)際承受能力。對(duì)特殊困難群體，可以給予其減免繳納等優(yōu)惠政策。二是提高處理企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本等信息的透明度，以避免信息不對(duì)稱情況下污水垃圾處理企業(yè)不當(dāng)?shù)美?據(jù)最新報(bào)道，目前已上市污水處理企業(yè)的財(cái)報(bào)顯示，該領(lǐng)域毛利高達(dá)30%甚至50%。參見(jiàn)韓言銘：《污水處理再迎投資高潮》，載于《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2013年6月24日。使居民權(quán)益受損。三是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與數(shù)量合理掛鉤，體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”和公平原則。以垃圾處理為例，新加坡、美國(guó)、日本等國(guó)家多數(shù)都采取了定額與計(jì)量相結(jié)合的方式，多傾倒多繳費(fèi)。特別是韓國(guó)于1995年實(shí)施垃圾袋收費(fèi)制度，居民生活垃圾必須裝在指定垃圾袋再收運(yùn)。垃圾袋售價(jià)中包含了垃圾處置所需費(fèi)用，并采取實(shí)名制。該制度實(shí)施1年后，全國(guó)使用比率達(dá)到99%，實(shí)施2年后垃圾產(chǎn)生量減少了37%，分類回收率增長(zhǎng)了40%?？紤]居民素質(zhì)和生活習(xí)慣等因素，該項(xiàng)制度初期可能引發(fā)偷倒垃圾等行為，需要一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。因此建議遼寧在定額征收同時(shí)，可以在個(gè)別地市物業(yè)相對(duì)規(guī)范的小區(qū)開(kāi)展小范圍試點(diǎn)，財(cái)政予以一定支持，積累經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)意識(shí)，最終構(gòu)建起一套行之有效的激勵(lì)約束機(jī)制，達(dá)到提高繳費(fèi)公平、促進(jìn)垃圾分類和減量化的目的。

4.優(yōu)化財(cái)政支出方向，發(fā)揮政策調(diào)控功能。當(dāng)前污水垃圾處理需求具有較為明顯的階段性和地域差異性。住建部最新數(shù)據(jù)顯示，截至2013年3月，全國(guó)約98.8%的設(shè)市城市和約81%的縣城建有污水處理廠。*韓言銘：《污水處理再迎投資高潮》，載于《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2013年6月24日。這意味著，目前城市的投資建設(shè)需求明顯趨緩，未來(lái)將主要轉(zhuǎn)為運(yùn)營(yíng)需求和綜合解決方案需求。而農(nóng)村將成為下一階段處理設(shè)施建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。面對(duì)形勢(shì)的變化，財(cái)政應(yīng)隨之調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，明確新階段支持的重點(diǎn)，提高政策的有效性。一是在設(shè)施建設(shè)上，加大對(duì)遼寧農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政支持力度，通過(guò)多元化的投資方式加快彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬。對(duì)城市地區(qū)則著力于支持運(yùn)營(yíng)機(jī)制的改革，更多地為企業(yè)創(chuàng)造公平良好的外部環(huán)境和條件，激勵(lì)企業(yè)通過(guò)合理化競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)良好運(yùn)營(yíng)。二是污水垃圾處理業(yè)務(wù)的不同環(huán)節(jié)體現(xiàn)出不同的競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性，根據(jù)其性質(zhì)給予差異性的財(cái)政支持將是合理的選擇。以污水處理為例，財(cái)政應(yīng)實(shí)行“廠網(wǎng)分開(kāi)”，對(duì)配套管網(wǎng)這類市場(chǎng)化潛力比較低、外溢性又比較強(qiáng)的領(lǐng)域，加大建設(shè)的支持力度；對(duì)污水處理廠這類市場(chǎng)化潛力比較高的領(lǐng)域，應(yīng)減少無(wú)原則的財(cái)政補(bǔ)貼，更多通過(guò)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的方式予以解決。三是在垃圾處理方式的選擇上，財(cái)政也要積極發(fā)揮調(diào)控職能。在生態(tài)環(huán)境和土地約束日益凸顯的情況下，要制定各種財(cái)稅優(yōu)惠政策，更多鼓勵(lì)企業(yè)采取焚燒的模式，減少簡(jiǎn)單填埋處理的比例。盡管垃圾焚燒的項(xiàng)目建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本要遠(yuǎn)大于簡(jiǎn)單填埋和堆肥，但從無(wú)害化角度對(duì)生態(tài)環(huán)境更有益處。而且如果市場(chǎng)化運(yùn)作的好，通過(guò)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)生的效益不僅可以彌補(bǔ)成本，甚至還有很可觀的盈利。①參見(jiàn)高魁、武偉男、方曉牧：《遼寧省生活垃圾處理現(xiàn)狀及處理模式探討》，載于《環(huán)境保護(hù)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)》2010年第3期。該文指出：“以一家擬在遼寧投資的國(guó)內(nèi)企業(yè)為例，計(jì)劃投資4.72億元，建一座日處理生活垃圾1200噸的焚燒發(fā)電廠，其處理成本為75～85元/噸，年最大售電量1.06億千瓦時(shí)，上網(wǎng)電價(jià)約為0.666元/千瓦時(shí)，建成后每年焚燒發(fā)電收入將達(dá)到7060萬(wàn)元，去掉處理成本3733.2萬(wàn)元，每年收益可達(dá)3326.4萬(wàn)元。”

5.加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管職能，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。要進(jìn)一步明確污水垃圾處理領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的作用邊界，發(fā)揮財(cái)政職能作用。一是以財(cái)政資金為抓手，建立有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制。改變“一虧就補(bǔ)，越補(bǔ)越虧”的舊模式，強(qiáng)調(diào)財(cái)政補(bǔ)助資金與污水垃圾處理數(shù)量掛鉤，做得多補(bǔ)得多，以此激勵(lì)企業(yè)提高運(yùn)營(yíng)率。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)污水處理廠的外部監(jiān)管和財(cái)政資金內(nèi)部監(jiān)管，遏制各種弄虛作假和違規(guī)行為，確保政策的有效性。二是配合政府相關(guān)部門(mén)，及時(shí)制定和完善相關(guān)政策法規(guī)，使政府制定的政策可以更緊密地結(jié)合新的市場(chǎng)形勢(shì)，也使企業(yè)獲得明確的指引和遵循，有效規(guī)范其行為。三是支持建立有效的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。污水垃圾處理牽涉部門(mén)較多，建設(shè)、環(huán)保、物價(jià)、發(fā)改委、財(cái)政等，增強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)有利于提高管理效率。特別是農(nóng)村地區(qū)作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主戰(zhàn)場(chǎng)，明確職責(zé)尤其迫切?？紤]農(nóng)村地區(qū)當(dāng)前任務(wù)以設(shè)施建設(shè)為主，可以由建設(shè)部門(mén)牽頭負(fù)總責(zé)，其他部門(mén)配合。四是加大對(duì)政府間跨區(qū)域協(xié)調(diào)的支持力度。從對(duì)當(dāng)前一些規(guī)模較大的污水垃圾處理企業(yè)調(diào)查情況看，因行政區(qū)劃限制難以跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)是當(dāng)前企業(yè)的一大痛點(diǎn)。財(cái)政要積極推動(dòng)政府間協(xié)調(diào)，打破行政區(qū)劃限制，促進(jìn)企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模化，更加合理地配置相關(guān)資源，減少不必要的重復(fù)建設(shè)和成本浪費(fèi)。

三、財(cái)政支持遼寧生態(tài)文明建設(shè)的基本政策思路

(一)建立長(zhǎng)效的生態(tài)文明財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制。

如前所述，要想保持乃至改善環(huán)境，環(huán)保投入需要達(dá)到一定強(qiáng)度。2012年遼寧人均GDP雖已達(dá)到9000美元，②世界經(jīng)合組織認(rèn)為大部分發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)人均GDP超過(guò)8000～10 000美元以后開(kāi)始大規(guī)模開(kāi)展污染治理，環(huán)境污染才出現(xiàn)下降的趨勢(shì)。但這一水平是建立在人民幣對(duì)美元匯率迅速提高以及經(jīng)濟(jì)泡沫較大的前提下實(shí)現(xiàn)的，實(shí)際還不具備西方發(fā)達(dá)國(guó)家治理環(huán)境的財(cái)政能力。想一蹴而就實(shí)現(xiàn)理想化的財(cái)政投入增長(zhǎng)目標(biāo)，既不現(xiàn)實(shí)也不可能。作為可行的路徑選擇，財(cái)政環(huán)保投入的增長(zhǎng)應(yīng)該允許有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，但要強(qiáng)調(diào)的是，這個(gè)過(guò)程必須是持續(xù)增長(zhǎng)的。我們可以設(shè)定一個(gè)環(huán)保投入的中長(zhǎng)期目標(biāo)，將環(huán)保支出放到與農(nóng)業(yè)、科技、教育同等重要的位置上，通過(guò)構(gòu)建環(huán)保支出與財(cái)政收入和GDP增長(zhǎng)的雙聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在不斷提高占比的過(guò)程中逐漸接近改善生態(tài)所需的投入強(qiáng)度。并且要將這一指標(biāo)納入行政績(jī)效考核中，以增強(qiáng)地方政府官員重視生態(tài)的行政性動(dòng)力。

(二)強(qiáng)化財(cái)政引導(dǎo)，積極發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。

加大財(cái)政投入的同時(shí)，要特別強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的核心就是價(jià)格杠桿，而生態(tài)也是有價(jià)值的，價(jià)格規(guī)律一樣適用于生態(tài)文明建設(shè)。通過(guò)建立健全資源環(huán)境定價(jià)機(jī)制和稅費(fèi)制度，可以有效改變市場(chǎng)供求關(guān)系和生產(chǎn)生活行為，從根本上解決資源浪費(fèi)性開(kāi)采使用、排污者內(nèi)部成本外部化等問(wèn)題。對(duì)遼寧而言，在不具備稅收決策權(quán)的情況下，一方面積極呼吁中央加快資源稅、環(huán)境稅等稅制改革進(jìn)程，另一方面要加快完善地方收費(fèi)體系，合理確定排污費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、污水垃圾處理費(fèi)等收費(fèi)水平。在理順資源環(huán)境價(jià)格的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)排污權(quán)交易、碳匯交易、水權(quán)交易等試點(diǎn)的財(cái)政支持力度，充分利用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化資源配置效率。同時(shí)，利用市場(chǎng)追逐利潤(rùn)的天性，引導(dǎo)社會(huì)資本投入到生態(tài)文明建設(shè)中來(lái)，形成多元化的投融資機(jī)制和高效的企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。

(三)支持主體功能區(qū)建設(shè)，促進(jìn)國(guó)土空間合理開(kāi)發(fā)。

主體功能區(qū)規(guī)劃是其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的上位“母法”，也是生態(tài)文明建設(shè)科學(xué)推進(jìn)的基本框圖。財(cái)政要大力支持主體功能區(qū)規(guī)劃和重要生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃的盡快完善和正式出臺(tái)，為生態(tài)文明建設(shè)提供基本的遵循。在此基礎(chǔ)上，完善省以下財(cái)政體制，適應(yīng)主體功能區(qū)建設(shè)主要以縣域?yàn)閱卧膶?shí)際，健全縣級(jí)財(cái)力保障機(jī)制，使限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)地方政府在弱化甚至放棄經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)后，仍然能夠獲得滿足運(yùn)轉(zhuǎn)的基本財(cái)力保障，促進(jìn)縣域基本公共服務(wù)的均等化。完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)中生態(tài)因素的權(quán)重，并加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度。對(duì)主體功能區(qū)分類制定財(cái)政引導(dǎo)政策，促進(jìn)生產(chǎn)要素資源在不同主體功能區(qū)之間的合理流動(dòng)，如必要的生態(tài)移民、異地開(kāi)發(fā)的“飛地模式”*考慮到限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，可以允許限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)在臨近的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)生的產(chǎn)值、利稅等歸限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)所有，實(shí)行異地開(kāi)發(fā)。等。清理現(xiàn)有財(cái)稅優(yōu)惠政策，對(duì)不利于限制和禁止功能區(qū)生態(tài)環(huán)保的政策加以取締。完善政績(jī)考核體系，改變GDP為王的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)行特殊的綠色考核辦法，改變對(duì)當(dāng)?shù)匦姓L(zhǎng)官的制度激勵(lì)。

(四)加大對(duì)生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)和薄弱領(lǐng)域的支持力度，促進(jìn)生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展。

財(cái)政資源有限的情況下，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，突出重點(diǎn)，就成為支持生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中財(cái)政的必然選擇。從生態(tài)領(lǐng)域來(lái)看，當(dāng)前財(cái)政要重點(diǎn)加大對(duì)森林、水域和草場(chǎng)的支持力度。從生態(tài)足跡不同組分結(jié)果來(lái)看，草地、水域和碳吸收用地生態(tài)赤字最為嚴(yán)重。盡管林地作為生物資源類用地實(shí)現(xiàn)了生態(tài)盈余，但考慮碳吸收用地赤字情況的話，森林生態(tài)壓力仍然非常巨大，財(cái)政必須加大上述領(lǐng)域的支持力度。從區(qū)域來(lái)看，要加大遼西北和沿海帶生態(tài)支持力度。遼西北是遼寧重要的生態(tài)屏障，也是生態(tài)環(huán)境形勢(shì)最嚴(yán)峻的地區(qū)。沿海經(jīng)濟(jì)帶則由于沿海產(chǎn)業(yè)園區(qū)短期內(nèi)上馬大量重化工業(yè)項(xiàng)目，環(huán)境壓力陡然加大，對(duì)近岸海域生態(tài)形成嚴(yán)重威脅。財(cái)政必須做好環(huán)境污染防治的準(zhǔn)備。從城鄉(xiāng)來(lái)看，要重點(diǎn)加大對(duì)農(nóng)村環(huán)境的支持。在增加農(nóng)村環(huán)境綜合整治財(cái)政投入的同時(shí)，明確財(cái)政重點(diǎn)支持領(lǐng)域，如支持農(nóng)村生產(chǎn)生活污水垃圾處理，推進(jìn)農(nóng)村飲用水工程建設(shè)，綜合利用畜禽糞便、農(nóng)作物秸稈等廢物。繼續(xù)推進(jìn)“以獎(jiǎng)促治”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，支持實(shí)施連片整治，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?yīng)。此外，要特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理的相關(guān)機(jī)制建設(shè)，發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)中介組織作用，形成一個(gè)政府與市場(chǎng)作用相互融合，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政、生態(tài)四維一體的長(zhǎng)效制度框架。

(五)加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)文明制度創(chuàng)新。

要切實(shí)扭轉(zhuǎn)遼寧生態(tài)環(huán)境形勢(shì)不斷惡化的嚴(yán)峻局面，在加大生態(tài)投入的同時(shí)，還必須加快推進(jìn)與之相關(guān)的制度創(chuàng)新，尤其是加快生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)。當(dāng)前，要按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”和“政府主導(dǎo)，市場(chǎng)跟進(jìn)，統(tǒng)籌規(guī)劃，先易后難”的基本原則，加快構(gòu)建遼寧生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架。在機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中，要有效發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)力量的各自作用，建立起包括法律制度、政策體系、組織機(jī)構(gòu)、科技支撐等不同層面的支持系統(tǒng)。進(jìn)一步制定完善遼寧生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的法規(guī)性文件，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源及管理使用等方面內(nèi)容，為生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)提供權(quán)威的依據(jù)和遵循。進(jìn)一步明確受益者和保護(hù)者的權(quán)責(zé)，引導(dǎo)受益的政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等各類主體履行生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)，督促生態(tài)損害者切實(shí)履行治理修復(fù)責(zé)任，同時(shí)督促受償者切實(shí)保證生態(tài)產(chǎn)品的供給和質(zhì)量。積極探索多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式，在積極開(kāi)展不同生態(tài)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)和示范區(qū)建設(shè)的同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)區(qū)域之間在自愿基礎(chǔ)上通過(guò)資金補(bǔ)助、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式實(shí)施橫向生態(tài)補(bǔ)償。此外，要進(jìn)一步健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐涮字贫润w系，包括完善資源環(huán)境的產(chǎn)權(quán)登記制度，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)和建立生態(tài)補(bǔ)償統(tǒng)計(jì)信息發(fā)布制度等。

(六)支持新型工業(yè)化建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，遼寧新增加了一大批重化工業(yè)項(xiàng)目，使原有重化產(chǎn)業(yè)特色更加突出。由于傳統(tǒng)發(fā)展模式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變，資源環(huán)境壓力迅速增大，碳足跡數(shù)據(jù)顯示遼寧生態(tài)承載力已近于極限。從經(jīng)濟(jì)與自然消耗逐漸“脫鉤”的角度來(lái)看，生態(tài)文明建設(shè)迫切需要推進(jìn)生態(tài)導(dǎo)向的新型工業(yè)化的轉(zhuǎn)變。就財(cái)政而言，一方面，要大力推進(jìn)財(cái)稅體制改革，減少現(xiàn)有體制設(shè)計(jì)對(duì)工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的阻礙作用，提高各級(jí)地方政府發(fā)展新型工業(yè)化的積極性，包括提高縣市在增值稅中分成比例，建議中央加大外溢性較強(qiáng)的技術(shù)改造與創(chuàng)新、節(jié)能減排和淘汰落后產(chǎn)能等領(lǐng)域投入力度等；另一方面，要積極支持遼寧循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)的深入開(kāi)展。在小循環(huán)層面，要大力支持企業(yè)優(yōu)化工藝之間物料循環(huán)的設(shè)計(jì)，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)努力實(shí)現(xiàn)少排放乃至“零排放”；在中循環(huán)層面，要支持企業(yè)或產(chǎn)業(yè)之間廢棄物利用與生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，形成共享資源和互換副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)共生組合；在區(qū)域間大循環(huán)層面，支持發(fā)展廢棄物資源化的靜脈產(chǎn)業(yè)，如廢物回收利用、中水廢熱回用等，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)間的物質(zhì)循環(huán)利用。

(七)理性推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，使生態(tài)文明理念貫穿其間。

當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程已成為影響遼寧生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)重要背景或因素。遼寧城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在一些偏差，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)造成很大損害，如過(guò)度追求“土地”的城鎮(zhèn)化，扭曲了“人”的城鎮(zhèn)化的真正內(nèi)涵；過(guò)度追求外延式的擴(kuò)張，不利于土地等資源環(huán)境的集約化利用；過(guò)度盲目招商引資，使一些污染型企業(yè)面臨的生態(tài)門(mén)檻降低，導(dǎo)致環(huán)境壓力增大等。為此，財(cái)政要大力支持傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向生態(tài)導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，財(cái)政要貫徹“以人為本”原則，提高人的“福利門(mén)檻”，積極促進(jìn)農(nóng)民工市民化，提高基本公共服務(wù)保障水平。大力支持緊湊型城市發(fā)展，最大限度地集約化利用相對(duì)有限的土地資源和空間資源，并積極制定對(duì)綠色節(jié)能建筑的相關(guān)財(cái)稅扶持政策。在城鎮(zhèn)化尋求產(chǎn)業(yè)化支撐過(guò)程中，不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)，要提高“生態(tài)門(mén)檻”，寧缺毋濫，完善吸引綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅優(yōu)惠政策。要支持污水垃圾等城市配套設(shè)施建設(shè)，建立健全相關(guān)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，切實(shí)提高城市環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

(八)加強(qiáng)財(cái)政自身管理，提高生態(tài)建設(shè)支出績(jī)效。

F812.7

：A

：2095-3151(2014)45-0037-15