我國(guó)資源性商品出口規(guī)制的困境及其完善

黃建軍(教授) 王宏瑞

在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，我國(guó)在資源性商品國(guó)際貿(mào)易中起著非常的作用，諸如鋁礬土、稀土、錫、鋅等礦產(chǎn)品的出口量多年位居世界前列。然而，我國(guó)資源性商品的出口量?jī)?yōu)勢(shì)并未轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型步伐的不斷加快，我國(guó)陸續(xù)采取調(diào)整出口關(guān)稅、出口配額、出口許可證、最低出口價(jià)格等規(guī)制措施收緊資源性商品的出口。對(duì)此情況，相關(guān)國(guó)家寄希望通過(guò)WTO訴訟的方式令我國(guó)上述措施失去合法性基礎(chǔ)，由此便發(fā)生了中國(guó)原材料案、中國(guó)稀土案。

中國(guó)原材料案、中國(guó)稀土案二者均涉及我國(guó)資源性商品的出口規(guī)制措施，中國(guó)原材料案于2012年1月30日結(jié)案，而中國(guó)稀土案尚處于訴訟之中。在中國(guó)原材料案中，上訴機(jī)構(gòu)最終裁定我國(guó)對(duì)涉案資源性商品所采取的出口關(guān)稅、出口配額措施違規(guī)。這一裁決對(duì)我國(guó)資源性商品領(lǐng)域的出口規(guī)制措施產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的不利影響，我國(guó)從2013年1月份開(kāi)始相繼取消了部分原材料的出口關(guān)稅、出口配額措施。在此情形下，我國(guó)資源性商品出口規(guī)制措施應(yīng)何去何從？是被動(dòng)退出還是繼續(xù)完善？如何完善？這些問(wèn)題亟待我們破解。

一、我國(guó)資源性商品出口規(guī)制措施面臨的困境

我國(guó)資源性商品出口規(guī)制的變化以2004年為分水嶺，在2004年之前對(duì)其出口不加限制，從2004年開(kāi)始則采取調(diào)整出口關(guān)稅、出口配額等措施加以限制，而中國(guó)原材料案、中國(guó)稀土案的相繼發(fā)生給這些措施的繼續(xù)實(shí)施帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。中國(guó)原材料案涉及9種原材料、4類出口規(guī)制措施(詳見(jiàn)表1)，該案經(jīng)專家組、上訴機(jī)構(gòu)審理后，最終裁定我國(guó)出口關(guān)稅、出口配額措施違規(guī)。與中國(guó)原材料案相似，中國(guó)稀土案也涉及上述出口規(guī)制措施，可以說(shuō)，處于風(fēng)口浪尖的資源性商品出口規(guī)制措施面臨著多重的困境。

(一)出口稅費(fèi)措施的適用被極大限制

WTO目前并無(wú)專門的資源性商品貿(mào)易規(guī)則，資源性商品貿(mào)易仍屬一般貨物貿(mào)易而受GATT1994調(diào)整。事實(shí)上，GATT1994并不禁止出口國(guó)以出口關(guān)稅的方式對(duì)資源性商品進(jìn)行調(diào)控，據(jù)《世界貿(mào)易報(bào)告2010》統(tǒng)計(jì)，資源性商品出口稅相當(dāng)于其他部門產(chǎn)品出口稅的2倍，對(duì)資源性商品征收出口稅占全部被征收出口稅商品的1/3。而我國(guó)入世之時(shí)承諾取消適用于出口產(chǎn)品的全部稅費(fèi)，除非入世議定書(shū)附件6中有明確規(guī)定或按照GATT1994第8條的規(guī)定適用。根據(jù)我國(guó)入世議定書(shū)附件6的內(nèi)容，我國(guó)僅可對(duì)84種商品分別課以最高稅率為20%至40%不等的出口關(guān)稅。中國(guó)原材料案中，裁決機(jī)構(gòu)認(rèn)為我國(guó)的上述特殊承諾應(yīng)得到遵守且不得依據(jù)GATT1994一般例外條款得以免除。這一結(jié)果意味著我國(guó)資源性商品的征稅范圍僅限于附件6中列明的84種商品，且僅在發(fā)生例外情況并與受影響成員進(jìn)行磋商的情況下，才可將稅率上浮至最高水平。除上述84種商品外，對(duì)其余商品不得征收出口關(guān)稅，即使具有保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生命健康等正當(dāng)目的。

(二)出口配額措施的設(shè)定須滿足更高條件

由于GATT1994禁止對(duì)出口商品實(shí)施配額措施，故我國(guó)出口配額能否依GATT1994一般例外條款免除上述義務(wù)便成為關(guān)鍵。事實(shí)上，GATT1994一般例外條款的適用條件非?？量?，從WTO的相關(guān)判例來(lái)看，對(duì)措施的主觀目的、客觀行為及主、客觀之間的因果聯(lián)系均有著非常嚴(yán)格的要求。首先，主觀目的必須具有環(huán)保等可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容。其次，客觀行為必須符合非歧視原則。美國(guó)汽油標(biāo)準(zhǔn)案將該原則解釋為國(guó)內(nèi)外措施必須共同實(shí)施，中國(guó)原材料案也采用了該標(biāo)準(zhǔn)。再次，主觀目的與客觀行為之間必須具有因果關(guān)系。經(jīng)過(guò)加拿大鱈魚(yú)和鯡魚(yú)案、美國(guó)汽油標(biāo)準(zhǔn)案、美國(guó)龜蝦案的發(fā)展、細(xì)化，其含義表明目的與所采取的措施之間應(yīng)具有“真實(shí)且緊密”的聯(lián)系。中國(guó)原材料案裁決機(jī)構(gòu)認(rèn)為我國(guó)出口配額在主觀目的、非歧視實(shí)施、因果聯(lián)系等方面不符合例外條款的適用條件，由此我國(guó)以例外條款免除出口配額義務(wù)的目的并未如愿。

(三)出口規(guī)制的管理程序須符合WTO規(guī)則

程序性事項(xiàng)的合法性同樣是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)關(guān)注和審查的重點(diǎn),這些事項(xiàng)包括是否符合公開(kāi)性原則、透明度原則、不區(qū)別對(duì)待原則。中國(guó)原材料案專家組認(rèn)為我國(guó)多項(xiàng)涉訴措施的管理程序不符合WTO規(guī)則及我國(guó)入世承諾，如我國(guó)入世之時(shí)曾承諾對(duì)國(guó)外貿(mào)易者的準(zhǔn)入資格、經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)績(jī)、注冊(cè)資本等方面不作區(qū)別對(duì)待，但在出口配額的獲取上卻設(shè)置了相關(guān)條件等等。雖然上訴機(jī)構(gòu)因程序原因最終撤銷了專家組關(guān)于認(rèn)定我國(guó)出口管理程序不合法的絕大部分裁決內(nèi)容，但我們對(duì)此不應(yīng)保持過(guò)分的樂(lè)觀。首先，上訴機(jī)構(gòu)的撤銷裁決在某些方面并不會(huì)產(chǎn)生積極影響，因?yàn)槲覈?guó)部分涉訴措施在專家組報(bào)告發(fā)布之前已經(jīng)取消了，且今后恢復(fù)實(shí)施的可能性和意義均不大，如我國(guó)在2008年5月26日已經(jīng)正式廢除了價(jià)格協(xié)調(diào)制度，并于2010年取消了出口協(xié)調(diào)制度的所有內(nèi)容。其次，上訴機(jī)構(gòu)基于程序原因確認(rèn)專家組的裁決無(wú)效，并未從實(shí)體上闡述我國(guó)這些政策的合法性。因此，這些措施仍有被其他WTO成員訴至WTO并被WTO確認(rèn)為違法的可能性。

表1 中國(guó)原材料案涉及的資源性商品及出口規(guī)制措施

(四)貿(mào)易行政自由裁量權(quán)的適用受到挑戰(zhàn)

促進(jìn)貿(mào)易自由化是WTO的宗旨之一，這必然要求成員方政府以公開(kāi)、公正、透明、國(guó)民待遇原則對(duì)待其境內(nèi)的貿(mào)易者。中國(guó)原材料案專家組認(rèn)為我國(guó)的措施存在濫用行政自由裁量權(quán)的情形，如認(rèn)為我國(guó)擁有較為寬泛的自由裁量權(quán)去決定是否授予申請(qǐng)人出口許可證；一些兜底條款、關(guān)鍵詞，如“其他文件”、“需批準(zhǔn)的文件”的界定也具有一定模糊性。今后，我國(guó)在出口規(guī)則措施中的行政自由裁量權(quán)因素必存在淡化趨勢(shì)。

二、資源性商品出口規(guī)制的國(guó)際法依據(jù)及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較

(一)資源性商品出口規(guī)制的國(guó)際法依據(jù)

在WTO框架下，成員方所采取的出口規(guī)制措施須受到WTO規(guī)則的制約。如前所述，資源性商品主要受GATT1994規(guī)則的調(diào)整。依據(jù)GATT1994第11.1條的規(guī)定，成員方除可采取出口稅費(fèi)措施外，不得以出口配額、出口許可證等其他行為限制商品的出口，除非依據(jù)GATT1994第11.2條(為應(yīng)對(duì)必需品的嚴(yán)重緊缺而臨時(shí)實(shí)施出口限制)、GATT1994第11.3條(為執(zhí)行國(guó)際貿(mào)易分類規(guī)則而實(shí)施的出口限制)、GATT1994第20條(一般例外條款)、GATT1994第21條(為維護(hù)國(guó)際和平與國(guó)家安全所實(shí)施的出口限制)的規(guī)定得以豁免上述義務(wù)。綜上可知，除出口稅費(fèi)外，WTO原則上禁止成員方實(shí)施出口數(shù)量限制。

(二)資源性商品出口規(guī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較

對(duì)資源性商品出口進(jìn)行數(shù)量規(guī)制是一種較為普遍的現(xiàn)象。據(jù)《世界貿(mào)易報(bào)告2010》統(tǒng)計(jì)，在總7328類自然資源類產(chǎn)品中共有2577類不同程度存在出口規(guī)制的問(wèn)題，這一比例高達(dá)35.2%?？傮w來(lái)看，這些措施或是能夠符合WTO規(guī)則，抑或?qū)儆赪TO規(guī)則法律空白，從而不與WTO規(guī)則產(chǎn)生沖突。

(1)生產(chǎn)環(huán)節(jié)嚴(yán)控產(chǎn)量。WTO原則上并不對(duì)成員方的商品生產(chǎn)行為進(jìn)行強(qiáng)制，故一些成員方以生產(chǎn)禁令、減產(chǎn)的方式對(duì)自然資源產(chǎn)出量加以控制。如美國(guó)本土的稀土儲(chǔ)量雖然并不匱乏，但其主要以開(kāi)采禁令的方式加以封存，轉(zhuǎn)而依靠進(jìn)口的方式來(lái)滿足國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求。OPEC經(jīng)常采取“限產(chǎn)保價(jià)”以保持石油價(jià)格的穩(wěn)定。雖然這一措施頗具爭(zhēng)議，但由于系生產(chǎn)環(huán)節(jié)的行為，即使訴諸WTO也無(wú)法勝訴。

(2)流通、出口環(huán)節(jié)課以稅費(fèi)。對(duì)資源性商品征收出口稅、環(huán)境稅、資源稅的做法并不違反WTO規(guī)則，這不僅可以優(yōu)化資源性商品的價(jià)格構(gòu)成、合理確定出口量，也有利于將其生產(chǎn)外部性內(nèi)部化，從而起到保護(hù)環(huán)境的作用。如澳大利亞于2012年7月1日起施行的《礦產(chǎn)資源租賃稅2011》法案中規(guī)定，對(duì)年利潤(rùn)超過(guò)7500萬(wàn)澳元的鐵礦石企業(yè)征收礦產(chǎn)資源租賃稅，金額為應(yīng)稅利潤(rùn)的30%。歐盟頒布了能源稅指令，該指令在征稅范圍上包括了煤、天然氣等能源產(chǎn)品，并設(shè)置了差別稅率，同時(shí)對(duì)太陽(yáng)能、風(fēng)能、潮汐能、生態(tài)燃料等產(chǎn)品予以免稅，這不僅調(diào)整了能源的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，還有效提高了能源的利用效率。

(3)配置環(huán)節(jié)的壟斷商業(yè)化運(yùn)作。WTO主要是對(duì)成員方的政府行為進(jìn)行規(guī)制，而對(duì)商業(yè)行為一般不加以干涉。一些成員方以超大型企業(yè)為依托，高度集中開(kāi)采量、出口量的決策權(quán)，由此掌握了大宗資源性商品的配置權(quán)、定價(jià)權(quán)。如鐵礦石世界貿(mào)易市場(chǎng)具有典型的賣方市場(chǎng)特征，而力拓(英澳合資)、必和必拓(澳大利亞)、淡水河谷(巴西)三大巨頭作為該市場(chǎng)的最主要的供應(yīng)商，壟斷了該市場(chǎng)鐵礦石的供應(yīng)量以及定價(jià)權(quán)。在這些企業(yè)中，國(guó)家利益寓于企業(yè)利益中，企業(yè)通過(guò)商業(yè)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)利益最大化的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了國(guó)家利益的最大化。

(4)儲(chǔ)備環(huán)節(jié)下足功夫。戰(zhàn)略儲(chǔ)備是國(guó)家出口管理的重要保障和內(nèi)容。美國(guó)是世界上最早建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的國(guó)家。日本則建立了非常完備的官民相結(jié)合的礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度，大力鼓勵(lì)礦產(chǎn)品的流入而不鼓勵(lì)初級(jí)產(chǎn)品的出口，實(shí)行資源重商主義。

(5)規(guī)則制定的積極參與。一些成員方對(duì)構(gòu)建貿(mào)易規(guī)則的主導(dǎo)意識(shí)非常強(qiáng)烈，并不失時(shí)機(jī)地利用各種爭(zhēng)端解決機(jī)制全力維護(hù)國(guó)家利益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)、歐盟等是參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制最多的當(dāng)事方，在多起案件中，美、歐充分利用其熟悉規(guī)則贏得了訴訟，也贏得了先機(jī)，中國(guó)原材料案便是明證。

三、我國(guó)資源性商品出口規(guī)制措施的完善

(一)當(dāng)前出口關(guān)稅、出口配額、出口許可證等措施的完善

(1)出口關(guān)稅。在WTO框架下，我國(guó)適用出口關(guān)稅的產(chǎn)品范圍已極為狹窄，今后我國(guó)應(yīng)廣泛尋求對(duì)出口關(guān)稅調(diào)整有相似利益訴求的盟友，積極推動(dòng)資源性商品出口關(guān)稅納入關(guān)稅減讓表的進(jìn)程，爭(zhēng)取在出口關(guān)稅承諾減讓表四中增加資源性商品的內(nèi)容或單獨(dú)增設(shè)資源性商品出口關(guān)稅承諾減讓表。

(2)出口配額、出口許可證。因GATT1994對(duì)出口配額、出口許可證持否定態(tài)度，故二者的努力方向是符合例外規(guī)則的條件。為此：在主觀目的上，要體現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)或可持續(xù)發(fā)展的目的；在客觀行為上，所實(shí)施的規(guī)制措施不作區(qū)別對(duì)待，對(duì)內(nèi)、外貿(mào)易者同時(shí)實(shí)施，在程度上也不偏不倚;對(duì)相關(guān)法規(guī)兜底條款、關(guān)鍵詞的內(nèi)涵、外延進(jìn)行準(zhǔn)確界定，并增加政策的透明度，及時(shí)按WTO的要求予以公布。

(二)資源性商品定價(jià)機(jī)制的優(yōu)化

(1)合理確定資源稅、環(huán)境稅的征收范圍及稅率，以國(guó)內(nèi)稅的方式替代出口稅。對(duì)屬于新能源、生物能源、生態(tài)能源的行業(yè)、產(chǎn)品實(shí)行減稅或免稅政策，鼓勵(lì)出口。對(duì)屬于“兩高一資”類資源性商品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)納入到征稅范圍之中，使其價(jià)格能有效體現(xiàn)資源性商品的稀缺性、生產(chǎn)的外部性。雖然征稅可能會(huì)增加下游行業(yè)的成本，但從保護(hù)資源環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)視角而言是具有非常重要意義的。澳大利亞2012年資源稅的主要征收對(duì)象是具有正利潤(rùn)的鐵礦企業(yè)，由于其鐵礦石主要是“需求在外”，這樣就盡可能地避免稅收成本傳導(dǎo)至國(guó)內(nèi)下游行業(yè)。由此對(duì)我國(guó)的啟發(fā)是，對(duì)于國(guó)外需求量大的資源性商品，可采取增加合理國(guó)內(nèi)稅費(fèi)的方式對(duì)其進(jìn)出口進(jìn)行調(diào)控。

(2)組建大型企業(yè)，提高對(duì)外議價(jià)能力。目前，我國(guó)的資源性商品生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量龐大、分布分散、規(guī)模較小，惡性競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格戰(zhàn)時(shí)有發(fā)生。據(jù)《江西稀土通訊》統(tǒng)計(jì)，我國(guó)稀土等礦山雖已經(jīng)從400個(gè)整合為116個(gè)，但相互壓價(jià)出口的狀況卻未能有效改觀。今后，我國(guó)可仿效澳大利亞、巴西等國(guó)家的做法，在資源性行業(yè)“全國(guó)一盤棋”理念的指導(dǎo)下，對(duì)一些小型、技術(shù)落后的企業(yè)進(jìn)行資源整合，并在此基礎(chǔ)上組建一至兩家大型企業(yè)。這些企業(yè)可集中行使開(kāi)采量、出口量、對(duì)外商業(yè)談判決策權(quán)。在這些企業(yè)中，國(guó)家以持股的方式實(shí)現(xiàn)股東權(quán)利。

(三)對(duì)資源性商品生產(chǎn)量的合理處理

雖然我國(guó)已建立了部分資源性商品的收儲(chǔ)制度，但在范圍、職能等方面有待進(jìn)一步完善。

圖1 貿(mào)易政策“三步兩分法”審查框架

(1)擴(kuò)展國(guó)家收儲(chǔ)的范圍，對(duì)當(dāng)前或未來(lái)在軍事、科技上有重要意義的礦產(chǎn)品納入國(guó)家收儲(chǔ)的范圍。

(2)消化吸收資源性商品的過(guò)剩產(chǎn)量。資源性商品國(guó)家儲(chǔ)備應(yīng)像國(guó)家收儲(chǔ)商品糧一樣，對(duì)如稀土等稀缺資源性商品由國(guó)家向國(guó)內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)收儲(chǔ)，在價(jià)格上劃定不低于出口價(jià)格的最低收購(gòu)價(jià)，使資源生產(chǎn)量轉(zhuǎn)為資源儲(chǔ)備量。

(四)積極參與貿(mào)易規(guī)則制定并嫻熟利用國(guó)際訴訟維護(hù)自身利益

1.構(gòu)建貿(mào)易政策合法性審查框架

WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的審查對(duì)象是成員方的政府行為，但具體載體為成員方政府在管理貿(mào)易過(guò)程中出臺(tái)的各項(xiàng)規(guī)范性文件。中國(guó)原材料案、中國(guó)稀土案中涉及我國(guó)多項(xiàng)出口管理政策。我國(guó)今后在出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件時(shí)應(yīng)注意與WTO規(guī)則特別是例外條款的符合性。結(jié)合WTO相關(guān)判例形成的觀點(diǎn)，特設(shè)計(jì)了“三步兩分法”的基本審查框架(詳見(jiàn)圖1)。所謂“三步”是指由前至后的三個(gè)審查步驟，“兩分”是指每一步驟均分為“是”、“ 否”兩個(gè)方面?？傊?，對(duì)貿(mào)易政策的審查應(yīng)堅(jiān)持主客觀相一致的原則，偏廢某一方面都是不可取的。

2.積極參與國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的制定，克服恐懼心理主動(dòng)運(yùn)用爭(zhēng)端解決工具

如前所述，WTO尚無(wú)專門的資源性商品國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，“多哈回合”雖數(shù)次涉及這一領(lǐng)域的議題，但多是無(wú)果而終。我國(guó)今后應(yīng)密切關(guān)注這一領(lǐng)域的最新動(dòng)向，大力開(kāi)展國(guó)際合作，積極參與相關(guān)議題的談判并在此過(guò)程中將我國(guó)的關(guān)切融入其中。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)摒棄恐懼、厭訴的心理，充分利用國(guó)際訴訟來(lái)維護(hù)自身利益。另外，企業(yè)作為資源性商品的生產(chǎn)、出口承擔(dān)者，應(yīng)積極參與到WTO的訴訟之中，在訴訟中學(xué)習(xí)，在訴訟中積累經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)應(yīng)訴活動(dòng)提供必要的輔助。