從世行貸款看國際金融組織促進(jìn)中國的制度創(chuàng)新

謝世清(副教授) 李麗霖

在過去30多年里，世行作為全球最大的國際金融組織之一，利用其雄厚的資金和知識(shí)優(yōu)勢(shì)，為中國提供了約550億美元的350個(gè)項(xiàng)目貸款，覆蓋交通、農(nóng)業(yè)、能源、城建、環(huán)境、教育和衛(wèi)生等領(lǐng)域。這些貸款項(xiàng)目一方面在物質(zhì)建設(shè)上促進(jìn)了中國各重點(diǎn)行業(yè)的迅速發(fā)展；另一方面，還向中國傳授了大量國際先進(jìn)的新理念、新知識(shí)、新制度和新方法。除在微觀的公共投資項(xiàng)目層面上引入了現(xiàn)代化的項(xiàng)目管理方法外，世行項(xiàng)目還在宏觀的經(jīng)濟(jì)管理與體制改革、扶貧與農(nóng)村發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、人類發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)五大發(fā)展主題層面上進(jìn)行了大膽的政策改革和制度創(chuàng)新，推動(dòng)了這些重點(diǎn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國的綜合國力和國際地位顯著增強(qiáng)。然而，中國在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中仍然面臨著種種結(jié)構(gòu)性矛盾，如擴(kuò)大內(nèi)需、優(yōu)化對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，避免中等收入陷阱，保障和改善民生以及環(huán)境問題。要解決這些問題，中國需要與包括世行在內(nèi)的國際金融組織繼續(xù)開展知識(shí)合作，擴(kuò)大利用國際金融組織的智力資源，學(xué)習(xí)國際社會(huì)的優(yōu)秀成果和管理經(jīng)驗(yàn)，不斷克服自身的發(fā)展問題與瓶頸，促使中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)從出口拉動(dòng)向內(nèi)需拉動(dòng)轉(zhuǎn)變，從單純注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向注重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)向低碳綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。世行針對(duì)中國最新的《國別伙伴戰(zhàn)略》(2013—2016年)已在內(nèi)容上做出了相應(yīng)調(diào)整，更多地將重點(diǎn)放在知識(shí)、創(chuàng)新與環(huán)保方面。

目前，中國的經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)明顯的放緩，這需要通過制度改革帶動(dòng)新一輪的經(jīng)濟(jì)增長。因此，在資金缺口已不再突出的新的歷史時(shí)期，如何有效利用國際金融組織的知識(shí)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和發(fā)展理念創(chuàng)新，有針對(duì)性地解決結(jié)構(gòu)性矛盾，是中國所面臨的重要課題。本文通過疏理世行貸款項(xiàng)目在中國上述五大主題上的制度創(chuàng)新，針對(duì)新時(shí)期下中國面臨的結(jié)構(gòu)性問題提出具體政策建議，以期對(duì)中國更好地與國際金融組織開展合作提供有益的借鑒。

一、經(jīng)濟(jì)管理與體制改革

20年代90年代初期，雖然中國在宏觀經(jīng)濟(jì)管理與體制改革領(lǐng)域取得了穩(wěn)步進(jìn)展，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長期形成的在稅收結(jié)構(gòu)、財(cái)政預(yù)算以及金融部門領(lǐng)域仍遺留諸多問題。為此，世行一直以來都將宏觀經(jīng)濟(jì)管理與體制改革作為對(duì)華援助戰(zhàn)略的重點(diǎn)，開展了一系列技術(shù)合作信貸項(xiàng)目、財(cái)稅金融項(xiàng)目以及國有企業(yè)改革項(xiàng)目，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革，加強(qiáng)宏觀管理。這些項(xiàng)目所推行的新理念、新方法和新制度有效地解決了財(cái)政稅收、銀行金融以及國企改革上的種種難題，并對(duì)90年代末的宏觀經(jīng)濟(jì)管理與體制改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

(一)實(shí)行稅制改革

稅制方案的改革和完善是調(diào)整政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，持續(xù)增加財(cái)政收入的重要手段。在財(cái)稅技術(shù)援助項(xiàng)目(1995)的支持下，國家稅務(wù)總局制定了一系列的稅制改革政策，包括公司稅、個(gè)人所得稅、地方稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅以及農(nóng)業(yè)稅等，使得政府財(cái)政收入得到了很大提高，收入結(jié)構(gòu)也不斷趨于合理。此外，該項(xiàng)目還幫助中國開發(fā)了稅收征管信息系統(tǒng)(CTAIS)，實(shí)施了金稅工程(GTP)，使得征稅工作有章可循，有效防止了腐敗的發(fā)生。這些稅收政策的改革與創(chuàng)新為公共財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

(二)建立銀行業(yè)審慎監(jiān)管體制

隨著90年代金融部門逐步自由化，中國銀行業(yè)在國際上的發(fā)展和其資產(chǎn)規(guī)模增長的速度都非?？臁Ｈ欢?，由于沒有建立相應(yīng)的審慎監(jiān)管框架，銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)積累逐漸增加。為此，金融技術(shù)援助項(xiàng)目(1992)幫助中國在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，借鑒國際銀行業(yè)監(jiān)管慣例和《銀行業(yè)有效監(jiān)管核心原則》，確立了銀行業(yè)審慎監(jiān)管的理念，支持中國建立一個(gè)現(xiàn)代的、審慎的監(jiān)管體制，主要內(nèi)容包括開展現(xiàn)場(chǎng)檢查試點(diǎn)并制作現(xiàn)場(chǎng)檢查手冊(cè)以及起草審慎監(jiān)管規(guī)則等。

(三)推行會(huì)計(jì)制度的國際化改革

90年代后期，隨著經(jīng)濟(jì)與金融全球化的迅速發(fā)展，中國參與國際貿(mào)易和國際投資也越來越活躍，對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則國際趨同的要求也就越來越迫切。鑒于此，世行設(shè)立了會(huì)計(jì)制度改革與發(fā)展項(xiàng)目(1999)，根據(jù)國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，開發(fā)了更適合中國國情的國家會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。世行幫助中國制定并發(fā)布了17條會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)待立項(xiàng)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則開展了相應(yīng)的研究、起草、討論和培訓(xùn)等活動(dòng)。這些新準(zhǔn)則的制定與研究幫助中國逐步擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以政府預(yù)算為中心的會(huì)計(jì)制度，推動(dòng)了其與國際標(biāo)準(zhǔn)的接軌。

(四)打破電信行業(yè)壟斷，引入競(jìng)爭

為提高電信部門的服務(wù)能力與效率，世行設(shè)立了電信項(xiàng)目(1993)，幫助中國采取了打破電信行業(yè)壟斷，引入競(jìng)爭，加強(qiáng)監(jiān)管等一系列改革措施。該項(xiàng)目首先對(duì)當(dāng)時(shí)的郵電部進(jìn)行改革重組，剝離了郵政業(yè)務(wù)，成立了新的信息產(chǎn)業(yè)部，使之專注于電信業(yè)的監(jiān)管和政策的制定。其次，世行還幫助電信業(yè)新成立了中國聯(lián)通、中國電信，打破了中國電信一家獨(dú)大的局面。此外，世行還將電信業(yè)務(wù)拆分和轉(zhuǎn)移，形成中國電信、中國移動(dòng)、中國聯(lián)通、中國通信廣播衛(wèi)星四家獨(dú)立的運(yùn)營公司，對(duì)電信業(yè)務(wù)進(jìn)行有效的市場(chǎng)競(jìng)爭。

二、扶貧與農(nóng)村發(fā)展

隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的“三農(nóng)問題”日益凸顯出來。為此，世行將援助重點(diǎn)放在綜合扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和農(nóng)村改水三大領(lǐng)域，相繼開展一系列扶貧項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)灌溉項(xiàng)目和農(nóng)村供水與環(huán)境衛(wèi)生項(xiàng)目，以減少貧困，推動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

(一)引入綜合扶貧開發(fā)理念

早期的單一扶貧模式既不能充分利用貧困地區(qū)的自身優(yōu)勢(shì)，也無法改善造成貧困的多種制約因素，導(dǎo)致扶貧效率低下。西南扶貧項(xiàng)目(1995)第一次試驗(yàn)一種全新的跨地區(qū)、跨行業(yè)、綜合性的扶貧開發(fā)模式。綜合性扶貧開發(fā)模式試圖在一個(gè)社區(qū)里，通過組合不同扶貧活動(dòng)，進(jìn)行整體性的一攬子投入，從貧困成因的多個(gè)角度來解決不同層次的貧困問題，同時(shí)利用多種活動(dòng)內(nèi)部間的協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)單一扶貧模式難以取得的放大效果。綜合開發(fā)模式培養(yǎng)了農(nóng)戶的自我發(fā)展能力，為社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)推行“用者付費(fèi)”理念

為解決水資源使用權(quán)不明晰問題，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉一期項(xiàng)目(1991)引入了“用者付費(fèi)”理念，即由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民與政府共同承擔(dān)項(xiàng)目的融資。首先，該理念充分調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的積極性，將農(nóng)民的利益與項(xiàng)目成敗緊緊聯(lián)系在一起，從而提高了項(xiàng)目實(shí)施的成功率。其次，由受益者參與項(xiàng)目的融資還可以為項(xiàng)目提供充分的配套資金，極大地降低了由于缺乏配套資金導(dǎo)致工程延誤的可能性。再次，“用者付費(fèi)”還強(qiáng)調(diào)“誰投資，誰擁有”的產(chǎn)權(quán)界定制度，為日后設(shè)施和水資源的運(yùn)營管理及日常維護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(三)開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)模式

為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和效益，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)灌溉二期項(xiàng)目(1998)幫助中國試點(diǎn)開展農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)模式。該模式堅(jiān)持以水利設(shè)施建設(shè)和中低產(chǎn)田改造為重點(diǎn)；堅(jiān)持以科技為先導(dǎo)，不斷提高農(nóng)業(yè)開發(fā)的科技含量；堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向和優(yōu)勢(shì)資源為基礎(chǔ)，扶持龍頭企業(yè)，形成“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的模式；堅(jiān)持建立農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織，形成“農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織+基地+農(nóng)戶”的模式。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)模式將資金、技術(shù)和生產(chǎn)資料按農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律和市場(chǎng)需求進(jìn)行整合，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了有效渠道。

(四)實(shí)施“三位一體”同步改水

農(nóng)村的用水問題不僅在于供水量不足和供水范圍狹窄，還包括用水質(zhì)量不符合健康標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村居民普遍存在用水陋習(xí)，以及衛(wèi)生設(shè)施條件惡劣等問題。為此，世行設(shè)立了農(nóng)村供水與環(huán)境衛(wèi)生二期項(xiàng)目(1992)，幫助中國引入改水、改廁和健康教育相結(jié)合的“三位一體”新方法。“三位一體”首先是滿足農(nóng)村居民的日常生活和生產(chǎn)活動(dòng)用水需求；其次是改善當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生設(shè)施；再次進(jìn)行衛(wèi)生健康教育來促進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。該方法有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民群眾的廣泛參與，普及了用水衛(wèi)生知識(shí)，提高了衛(wèi)生保健意識(shí)。

三、基礎(chǔ)設(shè)施

20世紀(jì)90年代初，中國的基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱，再加上技術(shù)落后、運(yùn)輸效率低下、建設(shè)資金不足等問題，嚴(yán)重制約著中國經(jīng)濟(jì)的快速增長。為此，世行將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)列為對(duì)華援助最優(yōu)先領(lǐng)域，相關(guān)項(xiàng)目貸款約占世行總貸款一半以上，其援助以水利水電和高速公路為主，此外還涉及城市交通、鐵路、港口和內(nèi)河航運(yùn)等基礎(chǔ)設(shè)施。世行將這些貸款項(xiàng)目與部門研究相結(jié)合，極大地推動(dòng)了這些領(lǐng)域的改革與創(chuàng)新。世行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的援助重點(diǎn)也從早期的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、管理和實(shí)施方法的引進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)為導(dǎo)向的制度改革。

(一)實(shí)行工程建設(shè)項(xiàng)目管理的“四制”

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目采用傳統(tǒng)的自營式體制。該體制下的最大弊端是業(yè)主缺位，從而導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)效率低下，建設(shè)周期漫長，資產(chǎn)浪費(fèi)嚴(yán)重和移民難以安置等諸多問題。為此，世行魯布革水電項(xiàng)目(1984)、水口水電項(xiàng)目(1987)和二灘水電項(xiàng)目(1991)將改革傳統(tǒng)水電工程建設(shè)項(xiàng)目管理體制作為主要目標(biāo)，建立了項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)承包制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制(簡稱“四制”)的現(xiàn)代項(xiàng)目管理體制，為水利水電的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

(二)開展電力定價(jià)體制改革

電力價(jià)格是電力市場(chǎng)的調(diào)節(jié)器，影響著水利水電項(xiàng)目投資的可行性、未來經(jīng)濟(jì)收入以及電力企業(yè)的可持續(xù)運(yùn)營。世行水利水電項(xiàng)目將推動(dòng)電價(jià)改革列為目標(biāo)之一，并為此付出了不懈努力。最早，魯布革水電項(xiàng)目(1984)就建議提高電價(jià)，并據(jù)此來審批項(xiàng)目的財(cái)務(wù)計(jì)劃。隨后，水口水電項(xiàng)目(1987)也將電力價(jià)格體制改革作為項(xiàng)目的一大目標(biāo)，致力于廢除電力多層次定價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)電價(jià)需求管理。在世行的大力支持下，中國政府將電價(jià)制度改革作為電力部門改革的主要目標(biāo)之一，并將統(tǒng)一電價(jià)原則寫入《電力法》。

(三)制定創(chuàng)新性的融資方法和合理的收費(fèi)機(jī)制

建立有效的融資和收費(fèi)機(jī)制能為高速公路的建設(shè)、管理、運(yùn)營和養(yǎng)護(hù)提供可靠的資金來源，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。為此，京津塘高速公路項(xiàng)目(1987)和國家高速公路二期項(xiàng)目(1994)開展了大量的項(xiàng)目融資研究，提出了BOT、發(fā)行有價(jià)證券、公私合作等多種創(chuàng)新性融資方法。此外，山東高速公路項(xiàng)目(1990)還幫助中國完善道路收費(fèi)機(jī)制，對(duì)費(fèi)率制定和計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行調(diào)整。該項(xiàng)目不僅設(shè)計(jì)了由所有收費(fèi)站聯(lián)網(wǎng)組成的全封閉收費(fèi)系統(tǒng)，還將通行車輛的型號(hào)與通行距離作為計(jì)費(fèi)基準(zhǔn)，更加符合公平原則。

(四)推行“公交優(yōu)先”理念

大力發(fā)展公共交通符合中國當(dāng)前的城市發(fā)展水平和城市交通的長期發(fā)展戰(zhàn)略。為此，世行設(shè)立了上海城市交通項(xiàng)目(1991)、廣州城市交通項(xiàng)目(1998)和武漢城市交通項(xiàng)目(2003)，大力推行“公交優(yōu)先”理念，即通過建立城市的快速公交系統(tǒng)來提高公交的運(yùn)營效率，以此來促進(jìn)公交系統(tǒng)的改革與發(fā)展。世行主要從以下兩方面著手推行這一理念：其一，興建公交基礎(chǔ)設(shè)施，包括公交車專用道、公交中轉(zhuǎn)站和公交終點(diǎn)站；其二，建立公交管理系統(tǒng)，包括計(jì)算機(jī)管理信息系統(tǒng)和 GPS智能調(diào)度技術(shù)。

四、人類發(fā)展

改革開放初期，基礎(chǔ)教育的落后以及醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的不足嚴(yán)重制約了中國農(nóng)村貧困地區(qū)的教育和衛(wèi)生發(fā)展。為此，世行在教育和衛(wèi)生部門開展了一系列基礎(chǔ)教育項(xiàng)目和醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目。

(一)引入“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的教育管理模式

為改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育的辦學(xué)條件落后和管理水平低下狀況，貧困省教育發(fā)展項(xiàng)目(1991)堅(jiān)持“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的原則，試點(diǎn)推行“政府統(tǒng)籌、地方負(fù)責(zé)、分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的教育管理模式。該管理模式的實(shí)質(zhì)是“誰投資、誰辦學(xué)、誰管理”，即實(shí)現(xiàn)投資者、辦學(xué)者與管理者的有機(jī)統(tǒng)一。這種教育管理模式一方面加強(qiáng)了地方學(xué)校辦學(xué)的自主權(quán)；另一方面還有效發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在普及基礎(chǔ)教育中的作用，在籌措教育經(jīng)費(fèi)、推進(jìn)“普九”進(jìn)程、改善辦學(xué)條件、提高教師工資待遇等方面均取得了顯著成效。

(二)建立政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

資金是推動(dòng)基礎(chǔ)教育發(fā)展的根本，尤其是解決貧困及少數(shù)民族地區(qū)教育問題的關(guān)鍵。建立公平合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)教育資源的最優(yōu)配置對(duì)基礎(chǔ)教育的改革發(fā)展至關(guān)重要。為此，世行開展了一系列基礎(chǔ)教育項(xiàng)目，協(xié)助教育部和財(cái)政部制定了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。在中央層面，政府新設(shè)立了教育專項(xiàng)基金，將資金直接瞄準(zhǔn)最貧困縣，使其能真正落到實(shí)處。在地方層面，世行不僅通過住戶調(diào)查，為學(xué)生資助工作的開展提供了切實(shí)依據(jù)，還通過引導(dǎo)地方配套資金的流向，幫助實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)教育資金的優(yōu)化配置。

(三)實(shí)行區(qū)域和縣級(jí)衛(wèi)生規(guī)劃

為改善弱勢(shì)群體和農(nóng)村人口的醫(yī)療衛(wèi)生狀況，世行醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)提高醫(yī)療衛(wèi)生的資源配置效率和服務(wù)水平。綜合性區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃項(xiàng)目(1990)和基本衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目(1998)引入了區(qū)域和縣級(jí)衛(wèi)生規(guī)劃模式。該模式通過對(duì)存量衛(wèi)生資源在空間、層次、布局等方面進(jìn)行調(diào)整，使得衛(wèi)生資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。同時(shí)，該模式使衛(wèi)生管理模式實(shí)現(xiàn)了兩大轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的計(jì)劃模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃模式，由以機(jī)構(gòu)為中心、追求規(guī)模的外延型發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀巳航】禐槟繕?biāo)，講求公平、效率和質(zhì)量的內(nèi)涵式發(fā)展。

(四)引進(jìn)了先進(jìn)的衛(wèi)生服務(wù)模式

為滿足貧困落后地區(qū)居民的基本衛(wèi)生服務(wù)需求，提高醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，基本衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目(1998)致力于逐步改善這些領(lǐng)域的衛(wèi)生服務(wù)模式，引進(jìn)已被國際上認(rèn)可的更為有效、科學(xué)的衛(wèi)生服務(wù)模式。例如，急救醫(yī)療由原來的院內(nèi)急救轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅卦呵凹本?，建立急救無線電通訊，減少了病人的院前死亡。再如，康復(fù)醫(yī)療由原來的院內(nèi)康復(fù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘岢鐓^(qū)康復(fù)，并為此建設(shè)了新的社區(qū)康復(fù)試點(diǎn)，逐步在社區(qū)范圍內(nèi)滿足居民基本醫(yī)療服務(wù)需求。這些新的做法對(duì)中國衛(wèi)生服務(wù)模式的改善產(chǎn)生了重大影響。

五、環(huán)境保護(hù)

20世紀(jì)90年代，在城市化和工業(yè)化高速發(fā)展，環(huán)保機(jī)構(gòu)的環(huán)境管理和政策制定能力極度薄弱的背景下，中國政府在環(huán)境的監(jiān)測(cè)、管理和治理方面均面臨著巨大挑戰(zhàn)。隨著國際社會(huì)對(duì)環(huán)境問題的日益重視，世行不斷加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投資和制度創(chuàng)新力度，主要是在工業(yè)污染控制、城市污水處理等領(lǐng)域引入并開展制度創(chuàng)新，以強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

(一)建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)體系

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)、跟蹤和監(jiān)測(cè)，提出預(yù)防或減少環(huán)境影響措施的一種制度和方法。為科學(xué)合理地評(píng)估項(xiàng)目所產(chǎn)生的環(huán)境影響，環(huán)境技術(shù)援助項(xiàng)目(1993)通過開展廣泛的環(huán)境研究，制定環(huán)評(píng)導(dǎo)則等，為《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的出臺(tái)以及項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作的開展奠定了基礎(chǔ)。此外，由于傳統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)只能反映單個(gè)項(xiàng)目所帶來的影響，忽略了多個(gè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的區(qū)域累積或間接效應(yīng)，世行還將戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)引入中國，促進(jìn)了中國環(huán)境評(píng)價(jià)體系的不斷完善。

(二)完善污水處理收費(fèi)機(jī)制

過去，中國環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由地方財(cái)政支持，城市污水、固體垃圾處理等公共服務(wù)也由政府免費(fèi)提供。這增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了市政公用事業(yè)的運(yùn)營效率和財(cái)務(wù)獨(dú)立性，不利于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。為此，上海污水處理一期項(xiàng)目(1987)率先將“污染者付費(fèi)”理念帶到中國，開創(chuàng)了中國征收污水、固體垃圾處理費(fèi)的先河。該理念的引入一方面從制度上直接約束了企業(yè)和市民的用水行為，有效地避免了水資源浪費(fèi)；另一方面，還較好地解決了污水處理服務(wù)的資金問題，有利于污水處理企業(yè)的財(cái)務(wù)可持續(xù)。

(三)建立城市用水服務(wù)的創(chuàng)新模式

改革開放初期，城市水業(yè)企業(yè)過分依賴政府的財(cái)政支持，且運(yùn)營效率低下。為此，世行城市水業(yè)項(xiàng)目為實(shí)現(xiàn)城市污水處理行業(yè)投資主體的多元化、經(jīng)營模式的市場(chǎng)化以及運(yùn)營主體的公司化采取了多種創(chuàng)新性的公私伙伴合作方式。為吸引私人部門的投資，上海污水處理二期項(xiàng)目(1996)引入管理/租賃合同、BOT和TOT合同、全方位服務(wù)的特許經(jīng)營、私有民營化、公私合資等多種創(chuàng)新性服務(wù)方式。這些新型服務(wù)模式通過市場(chǎng)競(jìng)爭引入多渠道資金，極大地改善了城市水行業(yè)的服務(wù)水平和效率，促進(jìn)了其可持續(xù)發(fā)展。

(四)實(shí)施城市水業(yè)的創(chuàng)新性投融資舉措

投融資體制的創(chuàng)新是城市水業(yè)發(fā)展所面臨的主要挑戰(zhàn)之一。為此，上海城市環(huán)境項(xiàng)目(2003)首次在中國發(fā)行環(huán)境市政債券，并建立了旨在為城郊中小型環(huán)境項(xiàng)目進(jìn)行融資的區(qū)縣融資平臺(tái)。環(huán)境市政債券以政府強(qiáng)大的財(cái)力做隱性擔(dān)保，能夠以較小風(fēng)險(xiǎn)籌集到大量資金，減輕了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，緩解了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施融資難問題。而區(qū)縣融資平臺(tái)通過將期限長、成本低的世行貸款引入?yún)^(qū)縣政府及其項(xiàng)目公司，不僅滿足了區(qū)縣中小型環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，還通過項(xiàng)目資金的組合管理，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

六、政策建議

通過梳理世行貸款在中國五大發(fā)展主題上所取得的制度創(chuàng)新，本文的研究發(fā)現(xiàn)，世行注重引入國際先進(jìn)的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)嘗試創(chuàng)新性的制度安排，著重推行以市場(chǎng)為導(dǎo)向的行業(yè)改革政策。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中推進(jìn)實(shí)踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，首次將“制度創(chuàng)新”與“實(shí)踐創(chuàng)新”和“理論創(chuàng)新”相提并論。在當(dāng)前繼續(xù)推進(jìn)改革開放的大背景下，中國需進(jìn)一步深化與包括世行在內(nèi)國際金融組織的伙伴關(guān)系，積極開展知識(shí)合作，推動(dòng)制度創(chuàng)新，以解決其從中等收入向高收入轉(zhuǎn)型階段在經(jīng)濟(jì)、民生以及環(huán)境等方面所面臨的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。具體政策建議如下：

(一)引入國際先進(jìn)的發(fā)展理念，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性改革

長期以來，世行注重引入大量國際先進(jìn)的發(fā)展理念，以理念創(chuàng)新帶動(dòng)發(fā)展模式創(chuàng)新，以改變中國政府的傳統(tǒng)觀念與做法。目前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正面臨著從依賴出口和政府投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)向更多地依靠內(nèi)需和消費(fèi)拉動(dòng)的轉(zhuǎn)變，這需要繼續(xù)推進(jìn)改革開放和體制機(jī)制創(chuàng)新。為此，中國在與國際金融組織的合作中，需要繼續(xù)引入國際先進(jìn)的發(fā)展理念，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，優(yōu)化對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)快速發(fā)展。這方面的改革建議包括：重新界定政府和國有企業(yè)的職能；大力發(fā)展民營部門，促進(jìn)競(jìng)爭和創(chuàng)新；深化土地、勞動(dòng)力與金融市場(chǎng)改革等，以推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，鞏固市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(二)建設(shè)創(chuàng)新型基本公共服務(wù)體系，保障和改善民生

世行一直以來都致力于幫助中國建設(shè)基本公共服務(wù)體系，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。雖然目前中國人民生活已經(jīng)總體上達(dá)到小康水平，但由于長期存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡問題，解決好就學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)及社會(huì)保障等民生問題是中國現(xiàn)階段面臨的重要挑戰(zhàn)。為此，中國在與國際金融組織的制度創(chuàng)新合作中，應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域。這方面的改革建議包括：加強(qiáng)公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)；構(gòu)建社會(huì)保障安全網(wǎng)；推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等住房保障建設(shè)；深化收入分配制度改革，使人民群眾切實(shí)分享到改革發(fā)展的實(shí)際成果。

(三)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)綠色增長

在環(huán)境保護(hù)方面，世行歷來注重推行以市場(chǎng)為導(dǎo)向的行業(yè)改革政策，通過投資主體的多元化、經(jīng)營模式的市場(chǎng)化以及運(yùn)營主體的公司化等改革舉措，以提高國有環(huán)保企業(yè)的運(yùn)營效率和服務(wù)水平。近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速增長，中國政府越來越重視能源和環(huán)境保護(hù)問題。尤其是北京持續(xù)出現(xiàn)的霧霾天氣更是給中國的環(huán)境治理敲響了警鐘。為此，中國在與國際金融組織的制度創(chuàng)新合作中，應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向節(jié)能、環(huán)保、新能源等領(lǐng)域。這方面的改革建議包括，通過市場(chǎng)激勵(lì)、監(jiān)管、公共投資、產(chǎn)業(yè)政策和制度建設(shè)等措施，鼓勵(lì)一系列低污染、高能源利用效率部門的投資，實(shí)現(xiàn)綠色增長。