發(fā)展觀影響下的國際教育援助及其發(fā)展特點

趙 玉 池

(北京師范大學 農(nóng)村教育與農(nóng)村發(fā)展研究院，北京 100875)

一、發(fā)展觀的演變及其對國際教育援助的影響

國際發(fā)展援助的戰(zhàn)略隨著歷史的發(fā)展而不斷演變，其變化歸根結底是發(fā)展理論或發(fā)展觀的變化。發(fā)展觀是人們對于發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展道路的理論思考。迄今為止，發(fā)展觀的演變經(jīng)歷了經(jīng)濟增長觀、社會發(fā)展觀、綜合發(fā)展觀和以人為中心的發(fā)展觀幾個階段。在不同發(fā)展觀的影響下，國際教育援助也經(jīng)歷了幾次重要的轉變。

(一)經(jīng)濟發(fā)展觀影響下的國際教育援助

二戰(zhàn)后，“馬歇爾計劃”的成功讓追求經(jīng)濟增長與現(xiàn)代化成為發(fā)展援助最基本的目標，經(jīng)濟發(fā)展觀成為當時發(fā)展援助的重要理念。經(jīng)濟發(fā)展觀認為，國際援助能幫助發(fā)展中國家擺脫貧困，實現(xiàn)經(jīng)濟增長。這一時期的援助主要采取資本投資形式，其重點是支持借貸國發(fā)展那些需要大量投資、借貸國本身財力不足以承擔的基礎設施及農(nóng)業(yè)和進口替代型工業(yè)項目[1]?！皬?948年到1961年，世界銀行給發(fā)展中國家共貸款29億美元，其中24億美元用于電力和交通項目，占總借貸的83%，其余用在農(nóng)業(yè)和灌溉上?！盵2]這一時期還產(chǎn)生了對發(fā)展援助有重要影響的現(xiàn)代化理論。現(xiàn)代化理論是一種基于工業(yè)化和經(jīng)濟增長的發(fā)展觀，在其影響下，西方學者開始關注發(fā)展中國家的教育現(xiàn)代化問題。拉斯韋爾和布雷克在對教育現(xiàn)代化的研究中，形成了有名的現(xiàn)代化分析模型，即“發(fā)達國家-教育問題-教育援助-發(fā)展中國家教育與經(jīng)濟發(fā)展-發(fā)展中國家的發(fā)展與現(xiàn)代化”[3]。

對五六十年代國際教育援助影響較大的還有以舒爾茨為代表的人力資本理論。該理論認為，全面的資本概念應該包括人力資本和物力資本，人力資本又包括量和質兩方面，“前者是指社會中從事有用工作的人數(shù)及百分比、勞動時間等，它代表社會人力資本的多少；后者是指人的技藝、知識、熟練程度以及其他可以影響人從事生產(chǎn)性工作能力的東西，即凝聚在勞動者身上的知識、技能以及所表現(xiàn)出來的能力，這種能力往往是通過正規(guī)教育、成人教育、在職培訓、健康與營養(yǎng)的增進等使人的素質得以改善而獲得的”[4]89。根據(jù)這一理論，教育可以通過如下幾個方面改善人們的生活和減少貧困[5]5：一是教育作為一種人力資本投資，授予人們知識和技能，從而提高其勞動生產(chǎn)率和收入；二是改善人們的營養(yǎng)和健康狀況；三是通過提高智力和改變道德觀念，增強人們享受生活和豐富生活的能力；四是教育可以使人們獲得更多的發(fā)展機會，增強社會的公平性和凝聚力，促進社會發(fā)展。

在以追求經(jīng)濟增長為目標的現(xiàn)代化理論和人力資本理論的影響下，許多發(fā)展中國家制定了擴大教育規(guī)模的計劃，大幅度增加教育投入，主要的援助方也紛紛加大對教育的援助。在經(jīng)濟發(fā)展觀的影響下，教育被看作發(fā)展中國家實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的工具，主要被當作為實現(xiàn)現(xiàn)代化提供人力資源的途徑和手段，因此，國際教育援助也以與經(jīng)濟發(fā)展關系密切的職業(yè)技術教育、中等教育和高等教育等為主，對大眾的初等教育則沒有引起重視。在援助方式上，也比較重視能見到直接效果的硬件援助，如校舍建設、提供設施設備等。

(二)社會發(fā)展觀影響下的國際教育援助

鑒于五六十年代的經(jīng)濟發(fā)展觀沒有產(chǎn)生預期的影響，1970年代，人們提出了社會發(fā)展觀。社會發(fā)展觀強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的均衡，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，要擴大和改善教育、衛(wèi)生、營養(yǎng)、住房及社會福利設施，保護環(huán)境，并明確“提出人在發(fā)展中的地位問題，認為社會發(fā)展必須以人為中心，發(fā)展的目標不在于物，而在于人”[6]。這時的發(fā)展觀關注貧困群體，關注就業(yè)、社會公平、再分配以及醫(yī)療衛(wèi)生、營養(yǎng)、教育等人類的基本需求。英國在1971年提交給議會的關于發(fā)展中國家教育的白皮書中指出，應該優(yōu)先關注最貧困的國家及這些國家中最貧困的人群，以改善農(nóng)村地區(qū)的生活條件[7]77。

20世紀70年代中期，美國國際開發(fā)署提出了滿足“人類基本需求”(Basic Human Needs)的戰(zhàn)略，開始把對社會部門(糧食、營養(yǎng)、人口計劃、保健、衛(wèi)生、基礎教育等)和農(nóng)業(yè)部門的援助列為援助的優(yōu)先領域，并把貧困階層和少數(shù)民族作為援助的重點對象。此后，“國際勞工組織(ILO)、世界銀行(WB)以及發(fā)展援助委員會(DAC)也正式把滿足人類的基本需求作為世界發(fā)展的一個重要目標”[4]115。而在所有基本需求中，教育本身就是人類的基本需求之一，同時還是滿足其他基本需求的基礎，也是整個發(fā)展可持續(xù)和加速的保證[8]。而“在發(fā)展中國家，基礎教育的缺失阻礙了生產(chǎn)力的提高和技術進步，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、健康、計劃生育(family planning)等方面的改善，從而導致嚴重的失業(yè)并影響經(jīng)濟的發(fā)展”[9]。滿足人類基本需求戰(zhàn)略強調(diào)社會發(fā)展，是社會發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

受以人類基本需求為核心的社會發(fā)展觀的影響，從70年代起，國際教育援助的政策重點開始從歷來的高等教育和職業(yè)教育，轉向提高成人識字率、普及基礎教育以及與發(fā)展息息相關的技術培訓領域。但付諸實踐的卻非常有限。直到1990年世界全民教育大會召開以后，援助方才開始真正把基礎教育列入教育援助的戰(zhàn)略重點，并付諸實施。

(三)綜合發(fā)展觀影響下的國際教育援助

進入20世紀80年代，發(fā)展學家們認識到，“發(fā)展應該是一個全面的范疇，不僅包括經(jīng)濟增長，還包括社會、政治、文化、科技、生態(tài)和人自身等多方面的發(fā)展，不僅包括人們生活的物質方面和精神方面，還包括民主政治參與、社會參與、社會公平、社會保障、衛(wèi)生保健和生態(tài)環(huán)境等多個方面”[10]7，于是形成了綜合發(fā)展觀。綜合發(fā)展觀主張社會多方面、多目標、多因素綜合發(fā)展，拓展了人們對發(fā)展內(nèi)涵的理解，實現(xiàn)了由狹隘的“增長第一”的發(fā)展觀向廣義的綜合發(fā)展觀的轉換，體現(xiàn)了人們對發(fā)展問題更深入的研究和認識。

在綜合發(fā)展觀的影響下，80年代國際發(fā)展援助界最重要的變化就是越來越多的援助放棄單獨的項目援助(Project aid)，而采取綜合干預的部門援助(Sector aid)或計劃援助(Programme aid)。在具體的發(fā)展領域，人們開始關注人力資源的開發(fā)，并認為應從教育、健康、營養(yǎng)和生育方面進行開發(fā)。1980年，世界銀行發(fā)展報告提出“人力開發(fā)在消除貧困，特別是絕對貧困的過程中，有著極其重要的作用”[11]。在教育方面，提出要普及基礎教育，特別是學校的大門要對女童和婦女敞開。同時，世界銀行等機構大力鼓勵私人部門的發(fā)展，這是80年代非官方機構大量參與援助的重要原因之一。

80年代被稱為“失去的十年”，特別是在非洲和拉美地區(qū)，經(jīng)濟危機進一步加深。相對而言，東亞地區(qū)則發(fā)展繁榮，出現(xiàn)了所謂的“東亞奇跡”，其“重要原因之一就是這些地區(qū)差不多都普及了初等教育，這更促使世界銀行等國際組織進一步重視基礎教育對發(fā)展的重要意義”[4]22。

(四)以人為中心的發(fā)展觀影響下的國際教育援助

經(jīng)過20世紀80年代的反思，發(fā)展理論更加全面，更加考慮發(fā)展中國家的實際情況，也更加人性化。在對發(fā)展道路的探索上，20世紀80年代末90年代初提出了以人為中心的發(fā)展觀。以人為中心的發(fā)展觀強調(diào)“人”是發(fā)展理論的制定與完善者，人既是發(fā)展的動力，又是發(fā)展的目的，一切發(fā)展都要圍繞“人”這個中心來進行[10]8-9。聯(lián)合國機構在70年代以滿足人類基本需求為宗旨的發(fā)展觀的基礎上，提出了“人的可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展目標。聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)首先隨之調(diào)整了援助戰(zhàn)略，從傳統(tǒng)的技術援助，轉向消除貧困、增加就業(yè)、婦女參與發(fā)展和環(huán)境保護等領域[12]156。其次則是通過各種“軟工具”影響發(fā)展觀念[12]159。此外，聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布了《人類發(fā)展報告》，把教育列為人類發(fā)展的一個重要指標。而1990年召開的世界全民教育大會更是促使包括初等教育、婦女教育、成人識字教育等在內(nèi)的基礎教育成為國際教育援助的重要領域。

在以人為中心的發(fā)展觀的影響下，90年代西方發(fā)展援助的總框架是“由競爭的市場經(jīng)濟、好的治理以及健康的公民社會有機地組成三位一體”[13]。而世界銀行則將1990年代的總目標定為：減輕貧困，實現(xiàn)持續(xù)、穩(wěn)定、公正、不破壞環(huán)境的增長。其業(yè)務政策重點包括：減少貧困、支持改革和私人部門的發(fā)展、保護環(huán)境、人力資源開發(fā)、減輕發(fā)展中國家的債務負擔和促進直接投資。同時，在援助的方式上，強調(diào)受助群體的參與，包括加強發(fā)展中國家人民尤其是婦女對經(jīng)濟和社會生活的參與，減少社會不平等，以及采取環(huán)境可持續(xù)措施等。

從追求一時的經(jīng)濟繁榮到綜合的社會發(fā)展，再到以人為中心的發(fā)展，發(fā)展觀和發(fā)展思想的演變基本趨勢表現(xiàn)為三個重心的轉移：一是從經(jīng)濟增長轉移到人的價值觀念、基本需求，接著又轉向人的全面發(fā)展；二是從國內(nèi)發(fā)展轉向國際發(fā)展，即僅僅從內(nèi)部尋找一國的發(fā)展根源轉向從國際關系上探討一國的發(fā)展；三是從經(jīng)濟轉向社會，再轉向人，最后轉向經(jīng)濟、社會、自然和人四者的相互關系上[10]10。而體現(xiàn)在教育援助上的趨勢是：教育援助從只支持跟經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)直接掛鉤的職業(yè)技術教育和高等教育，轉向對基礎教育的支持；從關注“硬件”投入，轉向以技術援助為核心的“軟件”援助。

二、發(fā)展觀影響下國際教育援助發(fā)展的主要特點

在60多年的發(fā)展歷程中，在各種發(fā)展理念的影響下，國際教育援助獲得了巨大的發(fā)展，并實現(xiàn)了援助重點、援助方式等方面的全面轉型。其發(fā)展體現(xiàn)了以下四大特點：

(一)國際教育援助從關注經(jīng)濟增長轉向滿足人類基本需求

很長一段時間，發(fā)展等同于經(jīng)濟增長。這樣的發(fā)展觀把教育當作為經(jīng)濟發(fā)展提供人力資源的手段，因而教育援助的重點領域是與經(jīng)濟發(fā)展直接相關的中、高等教育及職業(yè)技術教育，初等教育則很少受到關注。“這樣的援助加劇了城市與農(nóng)村人口之間的差距?！盵14]385到1964年夏天，世界銀行已在教育領域批準了三個貸款項目，主要關注的是普通和職業(yè)中等教育、教師培訓、高等教育、農(nóng)業(yè)教育和技術教育。而泛美銀行(Inter-American Bank)則把所有的貸款投向高等教育，特別是科學領域和高技術人員的培訓[15]116。70年代，國際援助的重點開始從一味關注經(jīng)濟增長轉向滿足人的“基本需求”，更加關注“社會發(fā)展”。進入90年代，“人的發(fā)展”開始成為發(fā)展戰(zhàn)略的核心。受此影響，特別是隨著世界全民教育大會的召開，教育特別是基礎教育被當作人的“基本需求”和“基本權利”，而且基礎教育還是滿足人的其他基本需求的重要手段和基礎。正是基于這樣的認識，基礎教育成為教育援助的重點領域?！?990年代，援助資金的一大部分流向了初等教育。”[16]“而現(xiàn)在則已經(jīng)很難獲得非基礎教育的援助項目了，因為基礎教育已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)的全球總目標?！盵17]

國際教育援助重點的轉移也得到了經(jīng)濟學家們關于教育投資回報率的相關研究結果的支持。有研究顯示，基礎教育的收益率高于高等教育，發(fā)展中國家的教育收益率高于發(fā)達國家。于是，經(jīng)濟學家們得出這樣的結論：在人力資本投入不足、受過教育的人員奇缺、教育體系不甚完善的地區(qū)和國家，教育對經(jīng)濟的發(fā)展更加重要；與高等教育相比，小學教育對貧困落后地區(qū)經(jīng)濟增長的作用更加突出?；A教育能提高勞動者的整體素質，從而提高生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟發(fā)展。其原因在于：(1)基礎教育使農(nóng)民獲得了提高勞動生產(chǎn)率的技能；(2)掌握了一定文化的農(nóng)民具備了獲取信息的手段，能夠較為充分地了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場信息，及時做出能夠取得更大效益的生產(chǎn)決策；(3)接受過教育的農(nóng)民具有較強的資源配置能力，能夠更快地掌握最新技術，更有效地配置和利用資源；(4)學校教育使農(nóng)民增強了人際和社會交往能力，能更清晰地表達自己的意愿和更準確地理解別人，從而更好地處理與工廠、銀行、農(nóng)產(chǎn)品市場等方面的關系，并更具有“團隊”合作精神；(5)基礎教育使人獲得接受再培訓的能力[18]。隨著農(nóng)業(yè)技術的不斷發(fā)展和更新，如何學習和掌握新技術，成為增強農(nóng)業(yè)競爭力的關鍵。當學校教育使人具備了基本的讀、寫、算能力后，也就為其打下了進一步接受培訓的基礎。而且，當人們具有一定的文化基礎后，也更愿意向接受進一步的教育進行投資，從而加大了讓農(nóng)民接受“再培訓”的可能性。

(二)國際教育援助實現(xiàn)了從“硬件支持”到“軟件建設”的轉型

國際教育援助發(fā)展初期，廣大發(fā)展中國家剛剛獲得獨立，經(jīng)濟基礎薄弱，教育基礎設施落后，滿足大多數(shù)人上學的需求是工作的重點，因此，當時的援助重點為校舍、實驗室及相關教育儀器設備等基礎設施的建設。表1是福特基金會20世紀60年代援助印度一所管理學院的資金安排[14]255。從表中我們可以看出，除了用于支付專家及研究員職位費用的技術援助資金外，其余資金無一例外地流向了建筑、圖書館和設備等硬件建設。隨著發(fā)展中國家國力不斷提高，政府逐步解決了大多數(shù)人“能上學”的問題，教育質量的問題開始凸顯；同時，隨著發(fā)展觀的發(fā)展，援助方也開始認識到硬件建設的可持續(xù)性不足，于是，大量的援助項目開始支持軟件建設，主要是提供培訓(如培訓教育管理人員、中小學校長、教師等)，加強人員能力建設，加強機構能力建設和制度建設等，以更好地發(fā)揮“硬件”的作用。90年代以來，各援助組織的關注重點大都放在軟件建設上，更多地關注課程改革、教學方式的變革、教師培訓、能力建設、教育質量以及制度建設、教育規(guī)劃和教育政策的變革等，同時關注社會發(fā)展和性別公平等問題。

表1 福特基金會援助印度艾哈邁達巴德(Ahmedabad)管理學院情況

以世界銀行為例，最初，其援助重點主要是校舍建設并為校舍提供相應的設備。隨著對發(fā)展援助的不斷反思以及發(fā)展中國家不斷變化的需求，世界銀行改變了教育援助的重點，最大的變化就是將投資重點從“硬件”轉移到“軟件”上來。“世界銀行用于土建工程(civil works)和設備的經(jīng)費比例從60年代的100%降到了1995-

1998年的45%，而用于培訓和技術援助的費用則大幅度提高。”[5]36世界銀行的“軟件”項目主要包括[5]25：(1)課程改革，如通過整合課程發(fā)展和評價的制度框架及更新1至9年級各科目的課程，提高摩爾多瓦(Moldova)學習的質量和適切性；(2)技術創(chuàng)新(technological innovation)，如世界發(fā)展聯(lián)合計劃(World Links for Development)旨在到2000年，在世界范圍內(nèi)為1 500所學校的學生和教師建立在線教育社區(qū)；(3)教學語言，如使用第二語言教學方法向老撾的少數(shù)民族學生教授老撾官方語言；(4)教師勞動改革(teacher labor reform)，如在突尼斯立法中，增加大學教師的類別，為高等教育勞動市場帶來靈活性；(5)管理權下放，如在巴西，將財務、行政及教學自主權下放給學校，以提高教與學的質量。從“硬件”轉向“軟件”，意味著世界銀行認識到僅僅通過硬件擴張(physical expansion)不能給教育帶來可持續(xù)的、好的結果，同時也意識到提高教育質量的重要性。

(三)國際教育援助的方式從項目援助轉向部門援助和計劃援助

在國際教育援助發(fā)展初期，援助的方式主要為基于解決某一具體問題的項目援助(Project Aid)，很少考慮各種問題之間的關聯(lián)性，從而在一定程度上影響了援助的有效性。正如一位來自非洲國家的官員所述：“援助方支持建設一所學校，但是不考慮修建到學校的道路。他們會資助一個診所，但不支持診所用電所需的發(fā)電廠?！盵19]事實上，很多非教育領域的因素對教育的發(fā)展非常重要。在農(nóng)村地區(qū)，有時改善道路比修建更多的學校更能提高入學率。

根據(jù)結構主義的觀點，只有系統(tǒng)的每一個組成部分都能有效運行，整個系統(tǒng)才能發(fā)揮作用。教育就是一個系統(tǒng)，要提高小學入學率，不僅要為學生提供助學金，還要考慮提高教學質量、加強教育公平等，讓學生能真正留在學校并學有所成。同樣，基礎教育的發(fā)展意味著需要擴大中、高等教育，否則將無法滿足不斷擴大的受過基礎教育的人群接受進一步教育的需求?；谶@樣的認識以及對發(fā)展實踐的不斷反思，發(fā)展援助方在進入80年代以后，開始嘗試并隨后大規(guī)模支持以整個部門為目標的部門援助(Sector Aid)，以及以政策變革、制度建設、教育規(guī)劃為核心的計劃援助(Program Aid)。美國國際開發(fā)署在70年代初就開始采取與項目援助不同的部門援助方式，目的是全面消除變革所面臨的財政和物質障礙。該署認為，整合和綜合的部門計劃必將比只針對教育系統(tǒng)的一些局部進行的干預更加有效[7]72。英國政府在1997年發(fā)布的白皮書中也明確宣布，將“把用于支持單個項目的資源轉向更加具有戰(zhàn)略意義的全部門計劃(sector-wide programmes)”[20]。而發(fā)展中國家也更歡迎部門援助的方式，因為這樣的援助方式“讓他們在政治和文化方面享有更多的自由，進而最大限度地保證援助的使用與宏大的國家目標保持一致”[15]15。比起項目援助，部門援助和計劃援助規(guī)模更大、范圍更廣，其影響更加深遠，而且援助更具有可持續(xù)性。

在各種發(fā)展理念的影響下，在援助各方的積極努力下，國際教育援助獲得了巨大的發(fā)展，并實現(xiàn)了援助重點、援助方式等的全面轉型。在20世紀90年代以來的以人為中心的發(fā)展觀的影響下，國際教育援助體現(xiàn)了以下發(fā)展趨勢：更加關注援助的有效性；更加注重援助的協(xié)調(diào)性；更多采取部門援助和計劃援助方式；更加重視第三方機構的參與[21]。

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