合議庭改革的邏輯與現(xiàn)實(shí)

冼一帆

在得知以后自己可能要“貶為”審判長(zhǎng)的時(shí)候，張庭長(zhǎng)看著桌面上庭里法官呈批的案卷，顯得有點(diǎn)惘然。

張庭長(zhǎng)是珠三角某市一個(gè)基層法院的民二庭庭長(zhǎng)，庭里的十幾個(gè)法官每年人均結(jié)案250件左右，各自每天忙個(gè)不停，一般不需要向他請(qǐng)示匯報(bào)。但重大、疑難、復(fù)雜以及標(biāo)的超過(guò)500萬(wàn)的案件還是要經(jīng)過(guò)張庭長(zhǎng)審批，有些還得呈主管民二庭的副院長(zhǎng)審批。張庭長(zhǎng)一年下來(lái)，雖然自己不辦案，也得審批300多件案。

十八屆三中全會(huì)后，傳聞?wù)f自己所在的法院準(zhǔn)備進(jìn)行合議庭改革，庭長(zhǎng)要“降格”為民二庭若干合議庭中的一個(gè)審判長(zhǎng)，直接參與案件審理，不再審批其他合議庭的案件。這庭長(zhǎng)還算是庭長(zhǎng)嗎？這種合議庭改革能在基層法院推行下去嗎？

對(duì)于新一輪司法改革，十八屆三中全會(huì)“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制”、 “讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的提法，帶來(lái)了許多猜想，許多期盼，許多新動(dòng)作。幾年前在個(gè)別地方出現(xiàn)過(guò)的基層法院合議庭改革，一下子重新成為理論與實(shí)踐的熱點(diǎn)，成為基層法院在即將到來(lái)的新一輪司法改革的焦點(diǎn)。關(guān)于合議庭改革的請(qǐng)示與報(bào)告，如雨后春筍般冒到區(qū)、縣黨委領(lǐng)導(dǎo)的辦公桌上。這些請(qǐng)示和報(bào)告的訴求最后卻都落腳到：合議庭經(jīng)費(fèi)、審判長(zhǎng)編制、審判長(zhǎng)職級(jí)。

合議庭改革這副藥方可以解決什么問(wèn)題？以合議庭責(zé)任制為方向的合議庭改革是否符合基層法院的特點(diǎn)，從而解決基層法院面對(duì)的現(xiàn)實(shí)難題？基層法院推進(jìn)合議庭改革的動(dòng)力是什么？基層法院在進(jìn)行合議庭改革時(shí)存在哪些變形（variation）？這些問(wèn)題的探討，可以解釋合議庭改革到底是技術(shù)微調(diào)，還是制度變遷。而基層法院審判權(quán)分配方式的演變譜系，提供了解答這些問(wèn)題的線(xiàn)索。

按照先后順序，我國(guó)最先出現(xiàn)的審判權(quán)分配模式是案件審批制度。這種審判權(quán)分配模式與法院內(nèi)部的司法管理體系基本相同。也就是說(shuō)，法院遵循行政機(jī)關(guān)的管理模式，構(gòu)建一套法官、庭長(zhǎng)（包括副庭長(zhǎng)）、院長(zhǎng)（包括副院長(zhǎng)）金字塔形的行政管理體制。院長(zhǎng)管庭長(zhǎng)，庭長(zhǎng)管法官。同樣的，在審判權(quán)運(yùn)行上也遵循這樣的金字塔形結(jié)構(gòu)，法官向庭長(zhǎng)報(bào)告并呈批案件，庭長(zhǎng)向院長(zhǎng)報(bào)告并呈批案件。

在實(shí)踐中，案件審批制度也存在著多種形態(tài)。比如，在呈批層級(jí)方面，有些法院要求案件逐級(jí)呈批，法官將案件呈報(bào)給庭長(zhǎng)，庭長(zhǎng)批示后呈報(bào)給院長(zhǎng)，院長(zhǎng)批示后返回法官；而有些法院僅要求一級(jí)呈批，即法官把案件呈報(bào)給庭長(zhǎng)批示，庭長(zhǎng)把自己辦的案件呈報(bào)給院長(zhǎng)批示。在呈批案件范圍方面，有些法院要求所有案件一律呈批，有些法院要求滿(mǎn)足一定條件（比如訴訟標(biāo)的、案由、疑難程度）的案件才呈批。在呈批材料方面，有些法院要求呈批審理報(bào)告，有些法院要求呈批判決書(shū)。僅從案件審批制度的多種面相，都可以窺見(jiàn)我國(guó)審判權(quán)分配制度的問(wèn)題所在。

在理論上，把法官分成“三六九等”的案件審批制度遭受理論界持續(xù)多年的一致抨擊，被認(rèn)為嚴(yán)重違背現(xiàn)代審判規(guī)律中的親歷性原則，導(dǎo)致“審者不判，判者不審”，甚至是冤假錯(cuò)案、司法權(quán)力尋租的罪魁禍?zhǔn)住Ｔ缭谏蟼€(gè)世紀(jì)80年代初，司法界就對(duì)取消院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)案件審批制度掀起過(guò)一場(chǎng)大討論。討論歸討論，時(shí)至今日，案件審批制度依舊存在于幾乎所有法院，在個(gè)別法院還占主導(dǎo)地位。

究其原因，歸根到底還是司法管理體制行政化。但是，講了那么多年的“司法行政化”真的可以因合議庭改革就破除了嗎？情況遠(yuǎn)沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。

我國(guó)的所有國(guó)家機(jī)關(guān)，都是按照同一套行政體系構(gòu)建起來(lái)的。雖然法院審判部門(mén)沒(méi)有了廳長(zhǎng)、處長(zhǎng)、科長(zhǎng)（非審判部門(mén)依然存在這些官銜），卻有著相同行政級(jí)別的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)與之相對(duì)應(yīng)。這已經(jīng)不是“官本位”可以一言概之，還涉及工資福利待遇、與法院外黨政機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系時(shí)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。工作中，一個(gè)科級(jí)審判員去和政府部門(mén)的處長(zhǎng)局長(zhǎng)對(duì)話(huà)通常是不可能有好結(jié)果的，還得換同級(jí)別的庭長(zhǎng)或院長(zhǎng)來(lái)，對(duì)方才把你當(dāng)回事。也就是說(shuō)，在現(xiàn)有體制下，院長(zhǎng)與庭長(zhǎng)對(duì)法官辦案的直接支持（其反面就是干擾）不但必要，而且必須?，F(xiàn)實(shí)中，法官遇到疑難問(wèn)題求助于庭長(zhǎng)也是常有的事。如果合議庭改革不允許法官向庭長(zhǎng)院長(zhǎng)呈批案件，這一方面架空了庭長(zhǎng)院長(zhǎng)的權(quán)力；另一方面，合議庭、法官辦案失去了本可依賴(lài)的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

值得注意的是，案件審批制度占主導(dǎo)地位的法院往往地處偏遠(yuǎn)地區(qū)。一個(gè)粵西法院的庭長(zhǎng)為此辯護(hù)說(shuō)：“我們法院的法官素質(zhì)參差不齊，案件逐級(jí)審批，主要是為了保證案件質(zhì)量。”雖然有為自己利益發(fā)聲之嫌，但也道出了偏遠(yuǎn)地區(qū)法院的難言之隱。尤其現(xiàn)在按照最高人民法院的要求，所有生效裁判文書(shū)必須放到中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)上，任何一個(gè)微小的文字錯(cuò)誤都可能被無(wú)限放大，更不用說(shuō)具爭(zhēng)議性的法律適用問(wèn)題。對(duì)法官不放心，正是案件審批制度誕生、存在的直接誘因。

然而，如果經(jīng)辦法官真的這么讓人不放心，又怎么有資格成為法官呢？省級(jí)以下法院人財(cái)物統(tǒng)一管理也許可以成為解決偏遠(yuǎn)地區(qū)法官數(shù)量與素質(zhì)問(wèn)題的契機(jī)。

對(duì)于案件審批制度占主導(dǎo)的法院，合議庭改革的一個(gè)思路是讓審批者變?yōu)楹献h庭成員，讓庭長(zhǎng)擔(dān)任審判長(zhǎng)，減少乃至杜絕庭長(zhǎng)再向院長(zhǎng)呈批的情形。這對(duì)于案件數(shù)量少的法院不失為一個(gè)可行的技術(shù)調(diào)整，但對(duì)于人均結(jié)案200～300件甚至更多的東部發(fā)達(dá)城市的基層法院就行不通了。設(shè)想，一個(gè)合議庭3個(gè)法官，自己經(jīng)辦的加上合議庭其他成員的案件，一年下來(lái)庭長(zhǎng)至少也得看六七百件案，這實(shí)在超出常人所能承受的工作負(fù)荷。

日益增加的案件數(shù)量，誘發(fā)了另外一個(gè)審判權(quán)分配模式—經(jīng)辦法官負(fù)責(zé)制。

“經(jīng)辦法官”，也叫“承辦法官”、“經(jīng)辦人”，這個(gè)稱(chēng)謂與功能，既存在于案件審批制，也存在于經(jīng)辦法官負(fù)責(zé)制。道理很簡(jiǎn)單，一個(gè)案件總得有個(gè)法官由頭到尾跟進(jìn)，整理證據(jù)，開(kāi)庭審理，起草判決書(shū)，在判決書(shū)上打上自己的名字。而經(jīng)辦法官負(fù)責(zé)制，則是相對(duì)于案件審批制而言，指原則上經(jīng)辦法官無(wú)需將案件呈批庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)，自己有權(quán)直接簽發(fā)裁判文書(shū)，也相應(yīng)地對(duì)案件質(zhì)量承擔(dān)所有責(zé)任（當(dāng)然，經(jīng)過(guò)庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)審批的案件也不一定庭長(zhǎng)院長(zhǎng)會(huì)分擔(dān)責(zé)任）。

法院內(nèi)部對(duì)基層法院經(jīng)辦法官制最大的詬病是，即使組成合議庭以普通程序?qū)徖戆讣?，合議庭也是“合而不議”流于形式，基本還是由經(jīng)辦法官大包大攬，其他合議庭成員只是陪坐走過(guò)場(chǎng)，在合議時(shí)附和經(jīng)辦法官意見(jiàn)或者最多提出問(wèn)題供經(jīng)辦法官斟酌，最后還是以經(jīng)辦法官的意見(jiàn)為準(zhǔn)形成一致意見(jiàn)。但這種批評(píng)卻是無(wú)的放矢，因?yàn)榻?jīng)辦法官負(fù)責(zé)制恰恰是為了規(guī)避或克服合議庭的低效率。

為什么會(huì)在案件審批制的基礎(chǔ)上誕生了經(jīng)辦法官負(fù)責(zé)制呢？用一些法官的話(huà)來(lái)說(shuō)，就是“案件驅(qū)動(dòng)”。一個(gè)審判庭幾個(gè)法官，每人幾十件案，庭長(zhǎng)一年審批一兩百件案，院長(zhǎng)審批兩三百件案，也許領(lǐng)導(dǎo)們吃得消。當(dāng)案件數(shù)量增加，一個(gè)審判庭七八個(gè)法官，每人一兩百件案的時(shí)候，庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)就扛不住了。怎么辦？各家自?huà)唛T(mén)前雪！原則上由經(jīng)辦法官自己簽發(fā)案件，個(gè)別的案件往上呈批。這也解釋了，為什么經(jīng)辦法官負(fù)責(zé)制為主導(dǎo)的法院，主要分布在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、案件數(shù)量高企不下的地區(qū)。

有趣的是，當(dāng)理論界還在爭(zhēng)論“法院獨(dú)立審判還是法官獨(dú)立審判”的時(shí)候，在自審自批的案件中，我們的法官已經(jīng)享有了高度的獨(dú)立審判權(quán)。這也許并非這個(gè)制度創(chuàng)制者的原意，但其結(jié)果卻讓“法官獨(dú)立審判”理念在許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院根深蒂固，至少法院內(nèi)部已經(jīng)不再明目張膽地干預(yù)經(jīng)辦法官。這是一種意外后果（unintended consequence）。

如果要對(duì)經(jīng)辦法官負(fù)責(zé)制進(jìn)行合議庭改革，是否可欲呢？如果基層法院合議庭改革的方向是無(wú)論簡(jiǎn)易程序案件還是普通程序案件，審判長(zhǎng)都必須審閱過(guò)目，那其實(shí)又回到了老路，即無(wú)法解決經(jīng)辦法官負(fù)責(zé)制本來(lái)可以部分解決的問(wèn)題：過(guò)重的工作量。

另外一種方案也許可行，簡(jiǎn)易程序案件仍舊由經(jīng)辦法官自己簽發(fā)，普通程序案件由審判長(zhǎng)把關(guān)。但有基層法院的法官質(zhì)疑這種方案的價(jià)值：“基層法院80%的案件適用簡(jiǎn)易程序。在適用普通程序的案件中，又接近80%是因?yàn)楫?dāng)事人下落不明需要公告等程序性原因從簡(jiǎn)易程序轉(zhuǎn)入普通程序。專(zhuān)門(mén)讓審判長(zhǎng)去看這些普通程序案件，意義不大?！币灿蟹ü僦苯亓水?dāng)?shù)刭|(zhì)疑普通程序?qū)τ诨鶎臃ㄔ旱倪m用性：“我認(rèn)為基層法院的案件應(yīng)該一律適用簡(jiǎn)易程序，基層法院處理案件應(yīng)該著重于效率。經(jīng)過(guò)基層法院一審過(guò)濾后的疑難復(fù)雜案件，應(yīng)該留給中院二審去處理?！?/p>

值得注意的是，無(wú)論是案件審批制還是經(jīng)辦法官負(fù)責(zé)制，都不是國(guó)家法律（包括司法解釋?zhuān)┧?guī)定的審判權(quán)運(yùn)行制度。

如果以是否具備法律依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，在全國(guó)各基層法院盛行的案件審批制、經(jīng)辦法官負(fù)責(zé)制都屬于非正式制度（informal institution）。但正是這些非正式制度，因其符合實(shí)際的需要，在某些方面一定程度上緩解了實(shí)踐中的問(wèn)題，而法律所規(guī)定的正式制度被束之高閣。

現(xiàn)在提出要進(jìn)行合議庭改革，實(shí)際就是要把被架空的正式制度貫徹落實(shí)。但實(shí)踐的邏輯是非常強(qiáng)大的，解決不了實(shí)際問(wèn)題的正式制度最終會(huì)被漠視、規(guī)避。例如，如果合議庭改革不能首先解決珠三角地區(qū)基層法院案多人少的局面，實(shí)踐的力量會(huì)拒絕改革。

有意思的是，不少基層法院都對(duì)合議庭改革興趣盎然，紛紛準(zhǔn)備出臺(tái)改革措施。

步子邁得小點(diǎn)的法院，把每個(gè)審判庭的法官分成若干個(gè)合議庭，審理所屬審判庭的案件。步子邁得大點(diǎn)的法院，要求把法院全體法官組成合議庭，案件不分刑事、民事、行政，一律隨機(jī)分給各個(gè)合議庭，這意味著所有合議庭都要審理這三大類(lèi)訴訟案件。

法院改革的動(dòng)力來(lái)自何處呢？難以一言蔽之。但一個(gè)很大的動(dòng)力是法院可以借著合議庭改革這股從中央吹向地方的春風(fēng)，向同級(jí)黨委要經(jīng)費(fèi)、要級(jí)別。要經(jīng)費(fèi)，一種流行的模式是在每個(gè)審判庭的基礎(chǔ)上，再成立若干合議庭，向黨委、財(cái)政爭(zhēng)取每個(gè)合議庭掌握一定的經(jīng)費(fèi)，由各個(gè)合議庭進(jìn)行分配。要級(jí)別，比如向黨委、組織部爭(zhēng)取提高每個(gè)合議庭審判長(zhǎng)的行政級(jí)別。前者相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)，后者則困難不少。

乍一看，法院為法官謀利益的做法有部門(mén)本位之嫌，對(duì)于微小的技術(shù)調(diào)整，體制的內(nèi)部人與外部人因立場(chǎng)、視角不同，其關(guān)注的重點(diǎn)也迥然不同；前者關(guān)注的是切身利益是否被觸動(dòng)，后者關(guān)注的是技術(shù)調(diào)整是否導(dǎo)致制度變遷。

但是，基層法官們的士氣的確需要提振。以南方某省的法院為例，2008～2012年的5年間，在全省辭職或調(diào)離法官人數(shù)中，基層法官均占70%以上。與區(qū)、縣其他公務(wù)員相比，基層法官工作壓力大、負(fù)擔(dān)重，同時(shí)晉升慢、空間窄。司法改革的目標(biāo)，是向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的產(chǎn)品—通過(guò)法院解決糾紛，但如果這個(gè)產(chǎn)品的生產(chǎn)者都提不起精神或消極怠工，怎么能期望消費(fèi)者對(duì)這個(gè)產(chǎn)品滿(mǎn)意？如果一場(chǎng)改革不能讓沖鋒在前線(xiàn)的人員獲益，這場(chǎng)改革就注定是失敗的。

對(duì)于合議庭改革，雖然我們不能期望可以從根本上改變基層法院審判權(quán)運(yùn)行的現(xiàn)狀，但如果這次改革可以提高基層法官的待遇，重振基層法官的士氣，讓基層法官成為法律從業(yè)人員優(yōu)先選擇的工作，這或許也是一種“意外后果”。