考核官員要增加自下而上的力量

葉竹盛

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為決定官員升遷的最重要指標(biāo)，即所謂“以GDP論英雄”。這一點(diǎn)常常被認(rèn)為既是中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)的重要原因，也是目前中國(guó)社保、環(huán)境、醫(yī)療等領(lǐng)域出現(xiàn)諸多困境的根源。

2014年全國(guó)“兩會(huì)”上，和十八屆三中全會(huì)一脈相承，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中同樣提出要“完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系，切實(shí)把各方面積極性引導(dǎo)到加快轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展上來(lái)”。在新的改革形勢(shì)下，有可能發(fā)展出一個(gè)新的考核體系嗎？其他諸如民生、環(huán)保方面的指標(biāo)會(huì)像經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣有效影響官員行動(dòng)嗎？

《南風(fēng)窗》記者就此話題專訪了北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授周黎安。在《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》一書(shū)中，他曾提出用晉升錦標(biāo)賽的模式來(lái)分析中國(guó)官員的行動(dòng)邏輯，解釋政府行為和地方政府間競(jìng)爭(zhēng)所表現(xiàn)出來(lái)的種種現(xiàn)象。

《南風(fēng)窗》：目前中國(guó)官員正式的考核體系中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不是唯一指標(biāo)，對(duì)官員的要求實(shí)際上是多方面的，但為何在實(shí)踐中，GDP卻成了最重要的考核指標(biāo)？

周黎安：經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不是考核官員最重要的指標(biāo)，在學(xué)術(shù)上還存在爭(zhēng)議。但以我的研究，包括領(lǐng)導(dǎo)人講話都反映出來(lái)，在執(zhí)行過(guò)程中，考核官員的確比較側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)。為什么其他指標(biāo)被弱化了？這主要有兩方面的原因。首先是作為一個(gè)人口大國(guó)，要改善人民生活，解決方方面面的問(wèn)題，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力非常大，到現(xiàn)在都存在，只是說(shuō)在不同階段，壓力大小可能不一樣。

另一方面，雖然在考核干部時(shí)可能會(huì)提出各種指標(biāo)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)指標(biāo)相對(duì)比較客觀，比較容易測(cè)度，容易讓大家看得見(jiàn)，產(chǎn)生的結(jié)果也相對(duì)比較公平。如果按照一個(gè)人的品德、口碑等軟性指標(biāo)，可能比較主觀，缺少公平性。比如說(shuō)，晉升時(shí)經(jīng)常在年齡問(wèn)題上一刀切，就是為了擺脫不必要的非議，使結(jié)果相對(duì)公平。使用GDP作為主要考核指標(biāo)應(yīng)該也有這個(gè)考慮。

《南風(fēng)窗》：地方首長(zhǎng)為了達(dá)到考核目標(biāo)，必然會(huì)調(diào)動(dòng)整個(gè)政府機(jī)器，因此怎樣考核官員實(shí)際上決定了地方政府會(huì)進(jìn)行怎樣的競(jìng)爭(zhēng)。地方政府競(jìng)爭(zhēng)可能促進(jìn)制度創(chuàng)新，但也可能帶來(lái)災(zāi)難性后果。大躍進(jìn)時(shí)代各地大放衛(wèi)星也是地方政府競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，那么競(jìng)爭(zhēng)GDP的方式呢？

周黎安：我最近也在做“大躍進(jìn)”和大饑荒時(shí)期的一些研究，非常關(guān)注當(dāng)年政府競(jìng)爭(zhēng)和當(dāng)下的區(qū)別與聯(lián)系。兩個(gè)時(shí)期的官員競(jìng)爭(zhēng)至少存在4個(gè)方面的區(qū)別。

首先是競(jìng)爭(zhēng)的參與形式。改革開(kāi)放之初，黨內(nèi)已經(jīng)形成共識(shí)，不再以階級(jí)斗爭(zhēng)和路線斗爭(zhēng)來(lái)處置績(jī)效不好的官員。過(guò)去階級(jí)斗爭(zhēng)和路線斗爭(zhēng)像緊箍咒一樣，官員沒(méi)有退出權(quán)，如果表現(xiàn)不好，就可能被打成反革命或者右傾機(jī)會(huì)主義，不僅被撤職，還要面臨人身傷害。導(dǎo)致官員只能跟進(jìn)上面的政策，而且是以極端的扭曲人格的方式進(jìn)行。鄧小平時(shí)代更加溫和，官員有了體面退出的機(jī)會(huì)。表現(xiàn)不好的官員，可以提前退休，也可以調(diào)整崗位，這就改變了競(jìng)爭(zhēng)的激烈性質(zhì)。

第二點(diǎn)，現(xiàn)在不再像毛澤東時(shí)代一樣，存在一個(gè)絕對(duì)的權(quán)威。如果有一個(gè)絕對(duì)的權(quán)威，所有人都會(huì)不惜一切投其所好，出現(xiàn)大家搶著放糧食衛(wèi)星，最后導(dǎo)致饑荒的極端結(jié)果。改革開(kāi)放后鄧小平雖然是改革的總設(shè)計(jì)師，但是允許黨內(nèi)有不同觀點(diǎn)的爭(zhēng)論，比如改革派與保守派之爭(zhēng)，為持不同觀點(diǎn)的官員提供了不同選擇。改革派和保守派之間還會(huì)相互制衡，避免整個(gè)改革進(jìn)程走向極端。因此在現(xiàn)在的錦標(biāo)賽模式下，地方官員面臨更多的選擇，競(jìng)爭(zhēng)變得更加溫和與多樣化。

第三點(diǎn)就是，毛澤東時(shí)代的錦標(biāo)賽是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行的，比如說(shuō)基建投資，因?yàn)闆](méi)有市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，根本沒(méi)辦法保證效率和投資效益。而最近30多年是在不斷市場(chǎng)化情況下進(jìn)行的，官員之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)畢竟還是要依托市場(chǎng)，效率高低必須要經(jīng)過(guò)市場(chǎng)檢驗(yàn)，最后競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果也會(huì)通過(guò)一系列信號(hào)（如人均收入、地方債務(wù)、財(cái)政赤字、企業(yè)倒閉）表現(xiàn)出來(lái)。

最后是競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象發(fā)生了變化，大躍進(jìn)時(shí)期地方競(jìng)爭(zhēng)圍繞著糧食和鋼鐵，為了非常狹隘的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)犧牲其他所有指標(biāo)，導(dǎo)致資源配置的扭曲非常大。GDP至少是具有綜合性的一個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，雖然也會(huì)帶來(lái)環(huán)境、教育、醫(yī)療等民生方面的問(wèn)題，但是相對(duì)糧食、鋼鐵等單一具體的指標(biāo)而言，還是比較全面，扭曲作用也小很多。

《南風(fēng)窗》：雖然說(shuō)現(xiàn)在政府間競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)溫和了，但有些領(lǐng)域還是會(huì)出現(xiàn)投資過(guò)熱等不理性的經(jīng)濟(jì)行為。

周黎安：這就是所謂的“上有所好，下必甚焉”。我有一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，過(guò)去30多年，從中央到地方，各級(jí)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)存在層層加碼的情況。這是因?yàn)樽陨隙驴己说母拘再|(zhì)沒(méi)有改變，多層級(jí)錦標(biāo)賽競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)構(gòu)沒(méi)有改變，大家都想在上級(jí)面前表現(xiàn)得好一些，就會(huì)產(chǎn)生過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。

此外，相對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更具有零和性質(zhì)。兩個(gè)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，比較能夠找到雙贏的合作空間，只要合作利潤(rùn)大于零，就總是可以找到利潤(rùn)分配的方式。但是兩個(gè)官員難以合作，倘晉升機(jī)會(huì)只有一個(gè)，就沒(méi)有多少合作的空間，是一種零和博弈。零和博弈容易出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，比如拆臺(tái)式競(jìng)爭(zhēng)，包括不計(jì)代價(jià)地進(jìn)入某個(gè)行業(yè)，產(chǎn)能過(guò)剩，基建投資急速增長(zhǎng)，地方保護(hù)主義等等。官員競(jìng)爭(zhēng)取決于績(jī)效的相對(duì)位次，就算都虧，只要我的虧得少，我也贏了，這使得官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有財(cái)務(wù)盈虧的底線。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)一定是有底線的，不能有虧損，至少不能有長(zhǎng)期虧損。

《南風(fēng)窗》：目前中國(guó)許多地方都在推動(dòng)地區(qū)間合作。經(jīng)濟(jì)綜合體比較成熟的長(zhǎng)三角和珠三角都是不同地區(qū)融合的結(jié)果，如果官員之間競(jìng)爭(zhēng)容易變成零和性質(zhì)，是不是說(shuō)地區(qū)間融合也會(huì)有更多困難？

周黎安：是有這個(gè)問(wèn)題。不是說(shuō)官員不合作，而是合作的空間相比企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)要狹窄。比如區(qū)域合作，為什么長(zhǎng)三角和珠三角能夠做得更好？有市場(chǎng)化程度的因素，但是政治合作也是一個(gè)重要的解釋因素，這是我提出來(lái)的一個(gè)觀點(diǎn)。因?yàn)樵陂L(zhǎng)三角，上海是龍頭，和其他省份不在一個(gè)級(jí)別上競(jìng)爭(zhēng)，雖然浙江和江蘇之間還在競(jìng)爭(zhēng)，但是都愿意和上海接軌，增強(qiáng)自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。正因?yàn)楣賳T可能有各自的政治計(jì)算在里面，所以地方合作的效果怎樣，常取決于政治競(jìng)爭(zhēng)的格局，比如安徽的桐城，就會(huì)很愿意加入長(zhǎng)三角，以便于和安徽其他地級(jí)市競(jìng)爭(zhēng)。珠三角也是一個(gè)道理。相比之下，京津冀的合作情況就不一樣了，最近媒體報(bào)道習(xí)總書(shū)記親自出面讓三方坐下來(lái)談合作，打破“一畝三分地”，這在我印象中很少見(jiàn)。

《南風(fēng)窗》：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的官員激勵(lì)和政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來(lái)很多不良后果，最嚴(yán)重的方面表現(xiàn)在哪里？

周黎安：主要有兩個(gè)層面，首先是“多任務(wù)”下的激勵(lì)會(huì)發(fā)生扭曲。政府的職責(zé)，按性質(zhì)來(lái)講，應(yīng)該多任務(wù)的，不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還有民生、環(huán)保、教育、醫(yī)療等等。因?yàn)樵趯?shí)際考核過(guò)程中，存在“GDP崇拜”，因此一定會(huì)犧牲其他方面的公共職責(zé)，盡可能單方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣的發(fā)展一定是高成本的。

第二個(gè)層面是中國(guó)市場(chǎng)化的過(guò)程，包括地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，會(huì)帶上官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的烙印，產(chǎn)生一系列不良影響。比如上面說(shuō)的地區(qū)之間的不合作，還有地方的保護(hù)主義都是對(duì)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響。有很多地區(qū)間的合作本來(lái)可以實(shí)現(xiàn)，但是官員出于GDP競(jìng)爭(zhēng)的計(jì)算，會(huì)干擾合作的實(shí)現(xiàn)。

我最近的研究發(fā)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象，地級(jí)市的市委書(shū)記前后兩任接任的年份，GDP增速會(huì)出現(xiàn)明顯的下降。全國(guó)300多個(gè)地級(jí)市，平均是0.5%左右，也就是每換一任市委書(shū)記，差不多每個(gè)地級(jí)市的GDP數(shù)據(jù)平均下降10億左右。一年平均有70多個(gè)市委書(shū)記發(fā)生換任，也就是相當(dāng)于GDP下降了700億。

GDP下降，有一部分是后任擠水分的結(jié)果，前任走了，當(dāng)年的GDP由后任來(lái)報(bào)，他有動(dòng)力把賬壓低一點(diǎn)來(lái)報(bào)，來(lái)年的增長(zhǎng)自然就會(huì)高一些。大家都說(shuō)我們的GDP數(shù)據(jù)有水分，其實(shí)在換任的時(shí)候水分每次都要被擠掉一些，如果前面有虛報(bào)，后任可能就把這些水分?jǐn)D掉，甚至還有可能認(rèn)為壓低真實(shí)的GDP。還有一部分下降是因?yàn)榍叭蔚墓こ?，后任可能?huì)另起爐灶，荒廢不管；或者是前任知道自己快要走了，不好好干了，只考慮怎樣平穩(wěn)過(guò)渡，不去考慮對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展有益的東西。

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，一個(gè)地區(qū)的官員交替應(yīng)該不對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生大的影響，但在中國(guó)會(huì)帶來(lái)顯著的影響，就是因?yàn)樵诠賳T任期交接處，產(chǎn)生了激勵(lì)扭曲。

《南風(fēng)窗》：現(xiàn)在有很多官員下海，也有一些官員寧可不升遷。官員激勵(lì)的出發(fā)點(diǎn)是官員有晉升的愿望，那么對(duì)于沒(méi)有晉升追求，或者說(shuō)明知沒(méi)有晉升前景的官員來(lái)說(shuō)，應(yīng)該怎樣激勵(lì)他們？

周黎安：在有些地方，做官的尋租空間特別大，以至于有官員不愿意升上去，因?yàn)槁毼辉礁?，?jìng)爭(zhēng)越激烈，監(jiān)督也越嚴(yán)厲。從這點(diǎn)來(lái)看，反腐的力度一定要加強(qiáng)。中國(guó)為什么有內(nèi)生的要求年輕化的力量？誰(shuí)都知道，過(guò)度強(qiáng)調(diào)年輕化是有問(wèn)題的。中央也三令五申說(shuō)不能按照年齡來(lái)劃線，但在具體執(zhí)行過(guò)程中，年輕化卻是很多地方考慮的因素。很多官員不僅有退休的年齡，還有退居二線的年齡。因?yàn)閺纳霞?jí)來(lái)講，當(dāng)然希望下面的人更為年輕，晉升激勵(lì)比較強(qiáng)，他的晉升考核的指揮棒就起作用了。

但是晉升激勵(lì)總是有限的，只能對(duì)有機(jī)會(huì)的人產(chǎn)生強(qiáng)大的動(dòng)力，對(duì)沒(méi)有機(jī)會(huì)的人，就失效了。因此單靠晉升激勵(lì)是有限的，要考慮把官員區(qū)分出事務(wù)官和政務(wù)官。有些官員不需要晉升到一個(gè)更高的行政職務(wù)，但是可能有更高的技術(shù)等級(jí)，匹配更高的工資收入。一些人專注于職業(yè)化和技術(shù)性的服務(wù)，做好了仍然有晉升的空間，而不一定要去追求更高的行政級(jí)別。

《南風(fēng)窗》：以GDP為核心的政府競(jìng)爭(zhēng)和官員激勵(lì)的一個(gè)制度基礎(chǔ)是政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中扮演積極角色，且控制要素市場(chǎng)，新一輪改革的目標(biāo)是要約束“看得見(jiàn)的手”，要素流通進(jìn)一步市場(chǎng)化，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)改革目標(biāo)，是否意味著也要變革原有的激勵(lì)機(jī)制？

周黎安：目前這種官員考核的機(jī)制，實(shí)際上也強(qiáng)化了政府這只“看得見(jiàn)的手”對(duì)市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”的干預(yù)。晉升錦標(biāo)賽就是以結(jié)果論英雄，對(duì)過(guò)程和程序的要求比較弱。官員在這種激勵(lì)之下，就會(huì)竭盡所能，常常用突破規(guī)則、破壞市場(chǎng)的方式，甚至非法或者黑箱操作的方式實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)的目標(biāo)。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)要依法辦事，簡(jiǎn)政放權(quán)，都在重塑政府的能力。官員考核機(jī)制的轉(zhuǎn)型要和政府職能的轉(zhuǎn)型同步，如果說(shuō)GDP還是核心的話，那么政府職能改革就是虛的，不能持久。

《南風(fēng)窗》：現(xiàn)在提出的要用更加綜合的指標(biāo)來(lái)考核官員，能產(chǎn)生預(yù)期效果嗎？

周黎安：我認(rèn)為，僅靠完善指標(biāo)體系，走不了很遠(yuǎn)，一定要靠另外一種體制來(lái)彌補(bǔ)。

如果淡化GDP指標(biāo)，綜合考核更多指標(biāo)，可能會(huì)讓官員的行為變得無(wú)所適從，因?yàn)樵谝粋€(gè)比較復(fù)雜的體系之下，官員的某個(gè)具體行為對(duì)最后考核分?jǐn)?shù)的影響會(huì)變得非常模糊。在具體執(zhí)行過(guò)程中，給官員太多指標(biāo)，也可能會(huì)使考核過(guò)程變得更加模糊和主觀，可能會(huì)引發(fā)跑官賣(mài)官的隱憂。

并且，在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，政府更多的是提供服務(wù)，因此對(duì)官員考核更多應(yīng)該在服務(wù)指標(biāo)上。但是服務(wù)怎么評(píng)價(jià)，不是讓上面的人來(lái)評(píng)價(jià)，而是讓公共服務(wù)的受眾來(lái)評(píng)價(jià)。比如官員在環(huán)保、醫(yī)療、教育等方面的表現(xiàn)，大家都可以看到，不需要量化，就可以通過(guò)人大、政協(xié)等體制內(nèi)已有的力量，對(duì)官員進(jìn)行評(píng)估和投票，這個(gè)力量就可以矯正量化考核機(jī)制的缺陷。因此自下而上的考核和監(jiān)督機(jī)制變得很重要。具體而言，可以設(shè)計(jì)幾個(gè)簡(jiǎn)單的指標(biāo)進(jìn)行考核，但是更多的得靠外部監(jiān)督手段，反映社會(huì)更多人群對(duì)官員績(jī)效的評(píng)估。上面一票，下面一票，兩個(gè)分?jǐn)?shù)放在一起在考核官員，這可能是一個(gè)探索方向。現(xiàn)在官員考核完全由組織系統(tǒng)或者上級(jí)決定，容易產(chǎn)生一些模糊的東西，得靠新增加的一票去克服。

要開(kāi)辟一個(gè)新的官員評(píng)價(jià)渠道，這對(duì)中國(guó)是一個(gè)挑戰(zhàn)，在世界上都還沒(méi)有，需要我們積極探索。