房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策體系運行機制研究

田碩　張丙祥　周雪

摘要：為引導(dǎo)房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展，我國政府先后出臺了一系列包括行政政策、經(jīng)濟政策和引導(dǎo)政策在內(nèi)的房地產(chǎn)調(diào)控政策，這些政策已經(jīng)形成了一個較為全面的房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策體系。在宏觀經(jīng)濟環(huán)境、調(diào)控目標(biāo)、政策設(shè)計、地方政府執(zhí)行力等諸多因素的影響下，這一政策體系通過經(jīng)濟手段和經(jīng)濟政策兩條實施路徑來發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)；調(diào)控政策體系；運行機制

一、 引言

為引導(dǎo)房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展，消除房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展對國民經(jīng)濟的負(fù)面影響，中央政府出臺了一系列調(diào)控政策，由此構(gòu)成了一個較為全面的房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策體系。這一政策體系運行的有效性關(guān)系到調(diào)控政策目標(biāo)能夠順利實現(xiàn)，因此，對房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策體系運行規(guī)律進行剖析，有助于更為準(zhǔn)確地判斷房地產(chǎn)政策的執(zhí)行效果，以便為房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策的有效制定和實施提供一定的決策參考。

二、 房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策體系的構(gòu)成

房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策體系由行政政策、經(jīng)濟政策和引導(dǎo)政策三個部分所組成。

1. 行政政策。

（1）行政管理政策。行政管理是指行政組織和機構(gòu)運用國家權(quán)力對社會公共事務(wù)進行管理的活動，主要包括常規(guī)性和非常規(guī)性兩種政策。房地產(chǎn)行業(yè)常規(guī)性行政管理是指通過對房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍的管理來參與調(diào)控，規(guī)范房地產(chǎn)市場交易秩序，保障房地產(chǎn)交易相關(guān)各方的合法權(quán)益。土地管理部門和房地產(chǎn)行政管理部門要認(rèn)真審查企業(yè)資質(zhì)、投資審批程序等，完善行政監(jiān)管制度。房地產(chǎn)非常規(guī)性行政主要是指在某些特定時刻對房地產(chǎn)市場的價格、主體行為或發(fā)展環(huán)境進行直接干預(yù)，如限價政策就是對房地產(chǎn)價格要素的直接干預(yù)。

（2）總體規(guī)劃。從嚴(yán)格意義上說，宏觀管理部門所編制的行業(yè)總體發(fā)展規(guī)劃并不屬于行政政策，但由于這些規(guī)劃往往體現(xiàn)了相關(guān)部門的發(fā)展意圖，具有政策導(dǎo)向的作用，因此具有行政政策的效果?？傮w規(guī)劃主要是通過中長期規(guī)劃和年度計劃兩種方式參與房地產(chǎn)調(diào)控。政府根據(jù)房地產(chǎn)行業(yè)的特點、發(fā)展前景和重要性等特征制定房地產(chǎn)行業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，中期規(guī)劃是長期規(guī)劃的子規(guī)劃，屬于階段性規(guī)劃。年度計劃主要是政府根據(jù)上年的房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展情況和對本年度的預(yù)測制定年度信貸計劃和年度建設(shè)用地計劃，間接影響房地產(chǎn)開發(fā)的結(jié)構(gòu)和規(guī)模。計劃手段缺乏靈活性，需要配合其他手段共同使用。

（3）專項規(guī)劃。專項規(guī)劃主要是指地方政府制定的國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃等用以解決特定問題的專門性規(guī)劃。這些規(guī)劃的出臺確定了城市健康發(fā)展的方向和總體框架，地方政府也會按照這些專項規(guī)劃的要求，根據(jù)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場的供求情況對房地產(chǎn)開發(fā)項目進行審批。因此，房地產(chǎn)行業(yè)的專項規(guī)劃對于政府確定房地產(chǎn)市場相關(guān)要素供給量具有非常重要的作用，因此也是房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策體系中的重要組成部分。

2. 經(jīng)濟政策。

（1）財政政策。財政政策是政府通過稅收和財政支出調(diào)節(jié)總需求。我國房地產(chǎn)行業(yè)現(xiàn)行稅種主要包括土地增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、營業(yè)稅、契稅、企業(yè)所得稅、城市維護建設(shè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和附加稅。房地產(chǎn)稅收政策通過調(diào)整房地產(chǎn)企業(yè)和住房消費者雙方收益水平，影響企業(yè)供給和消費者需求的決策行為，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系，進而影響房價。房地產(chǎn)稅收政策主要在開發(fā)階段、持有階段和流通轉(zhuǎn)讓三個階段影響房價。在開發(fā)階段，當(dāng)稅負(fù)增加時，房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)成本增加，房屋供給降低。反之，當(dāng)稅負(fù)減少時，房屋供給增多。在持有階段，稅收政策通過調(diào)整稅負(fù)影響房地產(chǎn)收益，進而影響房地產(chǎn)需求。當(dāng)稅負(fù)增加時，房產(chǎn)收益率減少，抑制房地產(chǎn)投資熱情，居民購房需求降低。在流通轉(zhuǎn)讓階段，稅收政策主要是調(diào)節(jié)稅負(fù)抑制房地產(chǎn)投機活動，通過打擊過度炒房和房地產(chǎn)投機活動影響房價。

（2）貨幣政策。貨幣政策是指政府或者中央銀行利用利率政策、信貸政策和外匯政策等政策工具來影響經(jīng)濟活動的各項措施。貨幣政策通過控制貨幣發(fā)行量、控制房地產(chǎn)行業(yè)投資規(guī)模和控制房地產(chǎn)信貸總規(guī)模來影響房地產(chǎn)市場。

貨幣政策對房地產(chǎn)市場進行影響主要取決于房地產(chǎn)開發(fā)商和住房消費者對銀行貸款的依賴程度。貨幣政策主要是通過利率、銀行信貸兩種渠道調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場。我國房地產(chǎn)企業(yè)50%以上的經(jīng)營資金來源于銀行信貸，大多數(shù)消費者的購房資金也主要來自于銀行的住房抵押貸款，所以房地產(chǎn)企業(yè)和居民對銀行貸款依賴程度比較高。當(dāng)銀行銀根松弛、利率較低時，企業(yè)資金成本降低，房地產(chǎn)企業(yè)投資力度會加大，房地產(chǎn)供給會相對增加；另一方面，利率較低時也會刺激居民購房，房地產(chǎn)需求也會擴大。相反，當(dāng)銀根緊縮、利率較高時，企業(yè)資金成本提高、所獲利潤降低，房地產(chǎn)企業(yè)的投資就會相應(yīng)減少；另一方面，居民會把資金存入銀行，獲得利息收入，并且利率高時購房會增加居民還貸壓力，因此，利率提高會抑制居民購房欲望，房地產(chǎn)需求下降。因此，貨幣政策主要通過調(diào)整房地產(chǎn)市場供求關(guān)系影響房地產(chǎn)價格的。

（3）土地政策。土地政策主要包括如下三個方面的內(nèi)容：

①控制土地供應(yīng)數(shù)量。政府通過掌控土地一級市場和二級市場上土地增量和存量的供應(yīng)權(quán)，將土地投入市場，以此控制房地產(chǎn)開發(fā)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，即通過控制土地的總供給量參與調(diào)控。政府出讓城市土地按方式可以分為劃撥、協(xié)議、掛牌、招標(biāo)和拍賣，其中招拍掛方式是地方政府土地出讓的主要方式。

②確定土地價格。土地是房屋建設(shè)的基礎(chǔ)，土地成本在房地產(chǎn)產(chǎn)品建設(shè)總成本中占有極大比重。從成本角度看，建筑材料費、人工費和機械費等費用上漲會短期造成住宅價格上升，但隨著人們收入水平提高和其他生產(chǎn)要素供給增加，且材料費、人工費和機械費等費用不會超出社會物價漲幅太多，因此土地價格的持續(xù)增長才是住宅價格上漲的關(guān)鍵因素。同時，土地的價格也會在很大程度上影響到地方政府的財政收入。

③優(yōu)化土地供給結(jié)構(gòu)。政府運用土地政策調(diào)控房地產(chǎn)行業(yè)的途徑已經(jīng)從重點控制土地供應(yīng)數(shù)量、土地價格漸漸地轉(zhuǎn)到重點合理控制土地供給結(jié)構(gòu)。目前，我國部分地區(qū)普通住宅需求旺盛，甚至達(dá)到供不應(yīng)求的程度，但是別墅、高檔商品房和寫字樓的空置率卻非常高。針對這一情況，國家已經(jīng)出臺政策要求優(yōu)化房地產(chǎn)行業(yè)開發(fā)用地的供給結(jié)構(gòu)，即在出讓土地時對于土地的使用用途進行甄別，調(diào)整不同用途土地的供應(yīng)比例，對于用以解決群眾基本需求的土地開放項目予以鼓勵，優(yōu)先滿足普通商品住宅的用地供應(yīng)，限制別墅、高檔商品房和寫字樓的建設(shè)用地供給數(shù)量。

3. 引導(dǎo)政策。一般來說，房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控的引導(dǎo)政策主要包括信息引導(dǎo)、輿論引導(dǎo)以及對相關(guān)主體的行為引導(dǎo)三種。

（1）信息引導(dǎo)。信息對房地產(chǎn)市場主體的決策具有前導(dǎo)性作用。信息引導(dǎo)主要是通過公開房地產(chǎn)市場相關(guān)信息，如房地產(chǎn)成交價格，土地出讓的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和價格、住房信息登記等。通過這些信息的公開，盡量縮小政府、企業(yè)和消費者三者之間信息不對稱，從而對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控。

（2）輿論引導(dǎo)。房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控中的輿論引導(dǎo)主要包括兩個方面。政府通過媒體，傳播房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控方向的相關(guān)信息，通過形成輿論壓力，一方面影響房地產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營活動，另一方面也引導(dǎo)房地產(chǎn)行業(yè)的需求者形成理性的住房消費觀念。

（3）行為引導(dǎo)。政府通過對房地產(chǎn)市場主體（如房地產(chǎn)開發(fā)商、消費者、材料供應(yīng)商和各級房地產(chǎn)主管部門等）的不規(guī)范行為進行警告、教育，使房地產(chǎn)市場能夠健康、有序發(fā)展。

三、 房地產(chǎn)調(diào)控政策體系運行的影響因素

1. 宏觀經(jīng)濟環(huán)境。政策是依托環(huán)境為載體運行的，政策不能脫離環(huán)境而單獨作用，政策工具的執(zhí)行效果在很大程度上取決于政策應(yīng)用的具體環(huán)境。政策與環(huán)境之間相互作用、相互影響，分析房地產(chǎn)調(diào)控政策的有效性離不開我國的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。由于我國經(jīng)濟發(fā)展速度較快但市場化程度較低，市場經(jīng)濟體制尚未完全健全，宏觀經(jīng)濟環(huán)境與發(fā)達(dá)國家相比具有很多獨特之處。宏觀經(jīng)濟的運行環(huán)境和制度環(huán)境能夠在很大程度上決定房地產(chǎn)調(diào)控政策體系運行的有效性。當(dāng)調(diào)控政策不能適應(yīng)宏觀經(jīng)濟環(huán)境變化時，政策有效性就會大大降低。因此，在設(shè)計房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策時，應(yīng)當(dāng)對宏觀經(jīng)濟環(huán)境予以考慮，以便降低由于外部環(huán)境的制約而對政策執(zhí)行造成的影響。

2. 調(diào)控目標(biāo)。調(diào)控目標(biāo)是調(diào)控主體通過運用調(diào)控工具所要達(dá)到的效果。政府對房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控的目標(biāo)是多重的，根本目標(biāo)是滿足人們的“居者有其屋”的住房愿望，并且在引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的同時也要促進經(jīng)濟的發(fā)展、維持社會穩(wěn)定、保護生態(tài)環(huán)境。近年來我國房地產(chǎn)調(diào)控目標(biāo)一直圍繞這四項內(nèi)容展開，但是對目標(biāo)的優(yōu)先排序和重視程度稍有不同。在多重調(diào)控目標(biāo)的指引下，政府出臺的房地產(chǎn)調(diào)控政策具有階段性和目標(biāo)多元化的特點。也就是說，在不同階段，政府制定房地產(chǎn)調(diào)控政策目標(biāo)不同、目標(biāo)多元化程度也不同。

我國房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控的長期目標(biāo)是實現(xiàn)“居者有其屋”，即房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展與國民經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)；短期目標(biāo)則是維持房地產(chǎn)市場產(chǎn)品價格穩(wěn)定、控制房地產(chǎn)泡沫?，F(xiàn)實目標(biāo)是促進房地產(chǎn)市場產(chǎn)品供求總量均衡和房地產(chǎn)市場產(chǎn)品結(jié)構(gòu)平衡。由于調(diào)控目標(biāo)所具有的的多元性，而不同目標(biāo)的實現(xiàn)有需要不同的政策工具的支持，因此房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策體系在運行時就需要考慮多種目標(biāo)以及所需要的政策工具。由于調(diào)控工具不同、政策自身內(nèi)容各異，房地產(chǎn)調(diào)控政策實施的效果也不盡相同，因而就會對政策體系的有效運行產(chǎn)生影響。

3. 政策設(shè)計。房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策體系的運行，還要受到體系內(nèi)政策的科學(xué)性與合理性以及不同政策之間協(xié)調(diào)程度的影響。

（1）政策設(shè)計的科學(xué)性與合理性。政府在制定房地產(chǎn)調(diào)控政策時，往往會對政策的科學(xué)性與合理性進行考慮，避免一項政策過度頻繁、反復(fù)地使用，尤其是行政命令類型的政策工具。因為行政命令型政策工具雖然能快速、有效的達(dá)到政策預(yù)期效果，但是過度使用會帶來市場失靈的風(fēng)險。政策具有時效性和滯后性，從政策的制定、實施到發(fā)揮效用都需要一定的時間。如果各級政府在制定調(diào)控政策時沒有注意到政策執(zhí)行過程中的時滯性，就有可能影響到政策體系的運行效果。

（2）調(diào)控政策之間的協(xié)調(diào)程度。調(diào)控政策之間的協(xié)調(diào)主要是指不同政策之間是否存在沖突、執(zhí)行過程中是否存在矛盾的地方。政府在制定調(diào)控政策時，需要考慮到政策工具之間的沖突性和摩擦性。當(dāng)選用的政策工具之間的沖突性和牽制性，不僅會增加政策運行成本，也會削弱政策的實施效果。

政策的有效性與政策的科學(xué)性、合理性密切相關(guān)，與政策工具之間的協(xié)調(diào)性緊密相連，實行科學(xué)的、合理的、靈活的調(diào)控政策有助于提高政策有效性。政府部門應(yīng)該制定科學(xué)、合理并兼?zhèn)湟?guī)則和靈活性的調(diào)控政策，以解決政策可信性和滯后性問題。

4. 地方政府的政策執(zhí)行程度。在制定和實施房地產(chǎn)調(diào)控政策過程中，中央政府和地方政府分別扮演不同角色。中央政府制定統(tǒng)一的房地產(chǎn)調(diào)控政策，對全國范圍內(nèi)的房地產(chǎn)市場進行整治、規(guī)劃。地方政府主要是執(zhí)行中央政府制定的各項房地產(chǎn)調(diào)控政策，并負(fù)責(zé)本地區(qū)房地產(chǎn)市場的調(diào)控。地方政府是調(diào)控政策的執(zhí)行者，在房地產(chǎn)調(diào)控中發(fā)揮著重要作用。地方政府執(zhí)行房地產(chǎn)調(diào)控政策的力度和態(tài)度，直接影響政策實施的有效性。當(dāng)?shù)胤秸扇》e極的態(tài)度、高度執(zhí)行政策與采取回避、不積極的態(tài)度、消極的執(zhí)行調(diào)控政策時，會取得明顯不同的效果。另外，由于中央政府出臺的許多房地產(chǎn)調(diào)控政策是應(yīng)急性質(zhì)的，具有一定的時效性，需要地方政府及時、有效的落實這些政策，過度拖延的話會致使調(diào)控政策喪失效力，影響調(diào)控政策的運行效率和有效性。地方政府作為本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟和城鄉(xiāng)事業(yè)的管理者，如果其態(tài)度不正確，會嚴(yán)重影響房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策的效果甚至產(chǎn)生干擾作用。

四、 房地產(chǎn)調(diào)控政策實施路徑

1. 行政手段實施路徑。在我國房地產(chǎn)需求市場上主要把消費者的住房需求分為投資需求和剛性需求。投資需求的消費者所購買的房屋不是用來自住，而是炒房投資的一種方式。剛性需求的消費者購房是用來自住的。我國政府在運用行政手段時經(jīng)常以行政權(quán)力為依靠，通過限制房產(chǎn)價格影響，影響房地產(chǎn)開發(fā)商的房屋供給量和購房者的房屋需求量，然后通過房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系調(diào)節(jié)房地產(chǎn)開發(fā)商的開發(fā)行為和消費者的購房行為，進而達(dá)到調(diào)控房地產(chǎn)市場的目的。

限制房價政策出臺后，開發(fā)商和購房者會根據(jù)確定的房產(chǎn)價格進行決策。限價政策雖然打擊了房地產(chǎn)開發(fā)企投資的積極性，進而減少房地產(chǎn)行業(yè)的供給，但由于剛性需求的存在和投資需求的旺盛，限價政策反而進一步放大房地產(chǎn)市場的供需缺口。對于投機購房者，由于房屋價格的確定，購房后并將其轉(zhuǎn)賣所獲得的利潤就會減少許多，因此，投機購房者的購房需求會大量減少，而自住購房者的購房需求會相對增加。

2. 經(jīng)濟政策實施路徑。政府在房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控中所使用的稅收、貨幣以及土地政策，都屬于誘導(dǎo)性政策工具。誘導(dǎo)性工具的特點在于它是通過利益引導(dǎo)消費者使其行為達(dá)到政策目標(biāo)，而不是通過強制性的規(guī)定或者限制消費者的行為。經(jīng)濟政策直接影響房地產(chǎn)開發(fā)商和購房者，影響他們的心理活動。當(dāng)經(jīng)濟政策出臺時，房地產(chǎn)商和購房者都會根據(jù)已掌握的信息、經(jīng)濟政策、和相互的心理活動進行綜合判斷，通過綜合判斷形成對未來房地產(chǎn)形勢的預(yù)測，進而影響他們的行為決策。根據(jù)預(yù)測結(jié)果，開發(fā)商擬定投資計劃、調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，購房者實施購房計劃。開發(fā)商的投資傾向和購房者的購房意愿，形成了由房地產(chǎn)市場上的供給和需求共同決定的供求關(guān)系。而這種供求關(guān)系是影響房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的重要因素，房價隨著供求關(guān)系上下波動（如圖3）。

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基金項目：吉林省軟科學(xué)研究項目“吉林省中心城市房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控政策研究”（項目號：20100644）。

作者簡介：田碩，吉林大學(xué)管理學(xué)院博士/在站博士后，吉林大學(xué)管理學(xué)院副教授；張丙祥，吉林大學(xué)管理學(xué)院碩士生；周雪，吉林大學(xué)管理學(xué)院碩士生。

收稿日期：2014-06-08。