社區(qū)黨組織的功能定位與實現(xiàn)途徑*

吳梅芳

*基金項目：國家社會科學基金青年項目《欠發(fā)達地區(qū)優(yōu)秀村黨支部書記成長實證研究》（12CDJ011）。

摘要：社區(qū)黨組織是黨的基層組織的重要組成部分。當前社區(qū)黨的建設(shè)工作存在的諸多問題，歸根結(jié)底與社區(qū)黨組織功能定位不準以及未能找到合適的功能實現(xiàn)途徑有著直接或間接的聯(lián)系。社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)和管理中應該承擔以下幾個方面的基本功能：一是領(lǐng)導核心功能，二是服務群眾功能，三是整合社區(qū)共同利益功能，四是維護社區(qū)穩(wěn)定功能。要實現(xiàn)這些基本功能，必須加強社區(qū)黨組織的自身建設(shè)，強化服務意識，完善各項制度機制。

關(guān)鍵詞：社區(qū)黨組織；功能定位；功能實現(xiàn)途徑

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751(2014)07-0032-04

隨著社會轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化進程的加快，作為黨的基層組織重要組成部分的社區(qū)（本文特指城市社區(qū)）黨組織在社區(qū)建設(shè)與管理中扮演的角色越來越重要。然而，由于對社區(qū)黨組織的功能定位不準、未能找準功能實現(xiàn)途徑等方面的原因，當前社區(qū)黨組織建設(shè)工作還存在一些困難和問題。本文試圖從一個新的視角即功能視角探討社區(qū)黨組織的功能定位與實現(xiàn)途徑，從理論上解決社區(qū)黨組織在城市社區(qū)建設(shè)和管理中應該“干什么”與“如何干”的問題。

一、社區(qū)黨組織功能定位的現(xiàn)實意義

1.對社區(qū)黨組織功能進行準確定位是社區(qū)黨建研究的根本性問題

自1996年上海率先提出社區(qū)黨建工作以來，特別是十六大黨章第一次規(guī)定了社區(qū)黨建的內(nèi)容以來，加強社區(qū)黨組織建設(shè)問題日益引起社會各界的關(guān)注。然而，“社區(qū)黨組織的基本功能”這個根本性問題卻并沒有引起學界足夠的重視?！肮δ堋迸c“作用”意義雖相近，但兩者并不完全等同。嚴格來說，“功能”主要側(cè)重于事物的內(nèi)在屬性，是維持事物、組織生存的主要依據(jù)，屬于“應該是什么”（即“應然”），而“作用”側(cè)重于事物的外在表現(xiàn)，是事物、組織內(nèi)在功能發(fā)揮出來后的效果或影響，屬于“實際是什么或?qū)嶋H狀況”（即“實然”），是社區(qū)黨組織的行動效果?！皯弧迸c“實然”之間往往存在一定的差距。在實地調(diào)研和個別訪談中，我們發(fā)現(xiàn)，有的地方，社區(qū)黨組織承擔的任務多達140項，許多本應由政府職能部門承擔的任務，都“下放”到社區(qū)，如計劃生育、社會治安綜合治理、安全生產(chǎn)、拆除違章建筑等工作都交給了社區(qū)黨組織，致使社區(qū)黨組織很難集中精力去完成自己應該承擔的功能。顯然，“應然”與“實然”之間就出現(xiàn)了很大的差距。要減小“應然”與“實然”之間的差距，前提是對社區(qū)黨組織的功能進行準確定位，明白其“應然”狀態(tài)，不能讓現(xiàn)實狀態(tài)即“實然”掩蓋了“應然”。因此，研究社區(qū)黨組織的功能定位是社區(qū)黨建研究的根本性問題，也是社區(qū)黨建工作一個亟待解決的重要課題。

2.對社區(qū)黨組織功能進行準確定位是加強社區(qū)黨組織建設(shè)的前提

黨的第十八大報告指出：“黨的基層組織是團結(jié)帶領(lǐng)群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰(zhàn)斗堡壘。要落實黨建工作責任制，強化農(nóng)村、城市社區(qū)黨組織建設(shè)?！雹購娀鞘猩鐓^(qū)黨組織建設(shè)的前提是對社區(qū)黨組織的功能進行準確定位。只有明確社區(qū)黨組織的基本功能，才能科學規(guī)范社區(qū)黨組織的行為，才能在實踐工作中更好地發(fā)揮社區(qū)黨組織的各項作用。社區(qū)黨組織的功能定位問題，說到底是要解決其存在的價值與價值的實現(xiàn)形式問題，解決其在城市社區(qū)建設(shè)和管理中應該“干什么”的問題。若社區(qū)黨組織功能定位不準，將會出現(xiàn)“種了別人的田，荒了自己的地”現(xiàn)象。也就是說，只有明確了“干什么”，才能知道“如何干”，在實際工作中才能找準自己的位置，才不會“越位”“缺位”或“錯位”。然而，在實際工作中，無論是上級主管部門還是社區(qū)黨組織班子成員，對社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)和管理中應該承擔什么樣的功能這一問題并沒有足夠清醒的認識。筆者在對“安徽省社區(qū)黨組織書記示范班”的100名社區(qū)黨組織書記的問卷調(diào)查中，當問到“您知道社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)和管理中應該承擔什么功能嗎？”這個問題時，有26.3%回答“不知道”，有37.9%回答“知道一點，不是很清楚”，僅有35.9%人回答“知道”。由此可見，加強對社區(qū)黨建工作者的教育，使其準確認識和掌握社區(qū)黨組織的功能定位應成為加強和改進社區(qū)黨建工作的首要任務與前提。

二、社區(qū)黨組織的基本功能

依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》《中共中央組織部關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》等對社區(qū)黨組織的相關(guān)規(guī)定，社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)和管理中應具有以下幾個方面的基本功能。

1.領(lǐng)導核心功能

“街道黨（工）委和社區(qū)黨支部（總支、黨委）是黨在街道、社區(qū)全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是街道、社區(qū)各種組織和各項工作的領(lǐng)導核心?！雹凇吨袊伯a(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定：“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！雹墼谏鐓^(qū)建設(shè)和管理中，社區(qū)黨組織的領(lǐng)導核心功能主要體現(xiàn)為以下三個方面：一是思想上的引領(lǐng)作用?！靶麄魅罕?、教育群眾”是社區(qū)黨組織的重要職責之一。這就要求社區(qū)黨組織在社區(qū)建設(shè)和管理中應首先把社區(qū)黨的思想建設(shè)以及精神文明建設(shè)放在突出位置，充分發(fā)揮其思想上的引導作用。具體來說，要豐富居民群眾的文化生活，通過思想文化引導，倡導科學而又健康的生活方式，培養(yǎng)社區(qū)成員的責任意識、參與意識、奉獻意識與公益意識。二是政治上的指導作用。社區(qū)黨組織作為黨在社區(qū)工作中的基層組織，應確保黨的路線方針政策在社區(qū)的貫徹落實，從社區(qū)居民的共同利益出發(fā)，維護社區(qū)居民的參與權(quán)。引導社區(qū)居民積極參加社區(qū)各項民主選舉活動，保證和監(jiān)督社區(qū)自治組織開展自治活動，逐步加強社區(qū)民主政治建設(shè)。三是發(fā)展上的引領(lǐng)作用。社區(qū)黨組織要依據(jù)社區(qū)自身的實際情況，確定發(fā)展目標方向，理清發(fā)展思路，領(lǐng)導制定發(fā)展規(guī)劃，對社區(qū)建設(shè)與管理中的一些重要問題，加以科學分析并做出理性決策。

2.服務群眾功能

社區(qū)黨組織是黨的基層組織的重要組成部分，服務群眾是社區(qū)黨組織的一項重要任務。為此，社區(qū)黨組織“要堅持黨的群眾路線，牢固樹立群眾觀點，不斷增強服務意識，堅持把服務群眾作為社區(qū)黨建工作的重要標準，把群眾滿意不滿意作為檢驗社區(qū)黨建工作的重要標準，把工作重點從注重創(chuàng)收進一步轉(zhuǎn)移到搞好社區(qū)管理和服務上來”④。由此可見，服務群眾是社區(qū)黨組織應發(fā)揮的重要功能之一。對社區(qū)黨組織而言，既要發(fā)揮好自身服務群眾的功能，還要推動社區(qū)服務的開展，始終把為民服務作為社區(qū)黨組織工作的出發(fā)點和落腳點。具體來說，一要拓展服務內(nèi)容。以滿足社區(qū)居民多層次、多元化的需求，在抓扶貧幫困、便民利民、社會保障等工作的同時，著力抓好豐富居民文化生活、維護居民群眾合法權(quán)益、幫助群眾解決就業(yè)、提高居民素質(zhì)等工作。二要整合社區(qū)服務資源。加強與轄區(qū)內(nèi)各類基層組織及單位的協(xié)作與溝通，逐步建立健全無償服務與低償服務相結(jié)合、社區(qū)黨組織同轄區(qū)單位相結(jié)合、社會化與產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合的社區(qū)服務體系。盡力實現(xiàn)社區(qū)服務的全覆蓋。三要創(chuàng)新服務方式。在當前“一站式”服務的基礎(chǔ)上，注重運用現(xiàn)代信息技術(shù)來提高服務群眾的質(zhì)量與水平。

3.整合社區(qū)共同利益功能

作為區(qū)域性的社區(qū)黨組織，更要注重整合社區(qū)內(nèi)各個主體的利益需求。當前，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變成“社會人”，企事業(yè)單位的退休人員轉(zhuǎn)入社區(qū)，下崗與失業(yè)人員回歸社區(qū)，社區(qū)人口日益增加。生活在社區(qū)的居民，高、中等收入群體與困難、弱勢群體并存，不同群體有著不同的生活方式和利益需求。也就是說，社區(qū)是個異質(zhì)化、多元化的社會單元，是一個區(qū)域中的利益共同體，社區(qū)內(nèi)各個主體的利益和需求，在這里匯集。這就要求代表社區(qū)最廣大居民利益的社區(qū)黨組織應該把整合社區(qū)共同利益作為各項工作的出發(fā)點和根本路徑。以社區(qū)共同利益為價值趨向，妥善處理好社區(qū)內(nèi)各個方面的利益關(guān)系以及利益矛盾，運用政治、經(jīng)濟、文化等手段，使各個利益群體的利益訴求得到有效、合理的表達，從而最大限度將不同利益主體的利益整合在社區(qū)共同利益之中。社區(qū)黨組織可以建立健全定期走訪、黨員分片包戶等聯(lián)系群眾制度，積極推動社區(qū)建立黨代表工作室，便于聽取各利益主體的利益訴求?？梢越⒔∪鐓^(qū)事務決策聽證等制度，拓寬居民參與社區(qū)事務的渠道，讓廣大居民的利益與需求能更全面、更直接、更準確地得到表達。

4.維護社區(qū)穩(wěn)定功能

“把服務群眾、凝聚人心、優(yōu)化管理、維護穩(wěn)定貫穿街道社區(qū)黨組織的活動始終，發(fā)揮黨組織在建設(shè)文明和諧社區(qū)中的領(lǐng)導核心作用?！雹菸覀円ㄔO(shè)的社區(qū)應該是關(guān)系協(xié)調(diào)、團結(jié)向上、居民安居樂業(yè)的和諧社區(qū)。社區(qū)黨組織處于社區(qū)社會活動的前臺，更要注重發(fā)揮維護社區(qū)穩(wěn)定功能。維護社區(qū)穩(wěn)定是社區(qū)黨組織的基本功能之一，更是社區(qū)黨組織工作的一項硬任務。社區(qū)黨組織作為活躍在城市社區(qū)的黨的基層組織，可以通過意識形態(tài)領(lǐng)域的滲透與廣泛的社會動員，來維護社區(qū)的穩(wěn)定。首先，要加強對社區(qū)意識形態(tài)的引導。比如，可以對社區(qū)黨員進行主流意識形態(tài)、先進文化的教育，更好發(fā)揮社區(qū)黨員的作用，潛移默化地去影響社區(qū)居民，從而凝聚人心?？梢詫ι鐓^(qū)居民進行法制與安全教育，引導社區(qū)居民能自覺依法辦事，合理表達利益訴求，這是促進社區(qū)和諧穩(wěn)定的重要舉措。其次，要做到守土有責。建立健全定期排查與走訪制度，及時掌握本轄區(qū)內(nèi)各方面情況，對影響社區(qū)穩(wěn)定的隱患要及早發(fā)現(xiàn)、及時排除，對暴露出來的矛盾與問題要爭取早化解、早消除。平時，要加強與政法、公安等部門的聯(lián)系，建立健全社區(qū)“維穩(wěn)”工作與突發(fā)事件應急處置機制，讓社區(qū)黨組織成為保社區(qū)平安、促社區(qū)和諧穩(wěn)定的戰(zhàn)斗堡壘。

三、實現(xiàn)社區(qū)黨組織基本功能的主要途徑

1.在加強自身建設(shè)中實現(xiàn)社區(qū)黨組織功能

在城市社區(qū)建設(shè)和管理中，一些社區(qū)黨組織之所以不能充分地實現(xiàn)內(nèi)在功能，與其自身建設(shè)的狀況，尤其是與社區(qū)黨組織結(jié)構(gòu)不夠完善休戚相關(guān)。要完善社區(qū)黨組織結(jié)構(gòu)，首先，要注重整合社區(qū)資源，提高適應性，優(yōu)化社區(qū)黨組織設(shè)置形式。一方面要注重融合社區(qū)內(nèi)的黨員資源與組織資源，提倡社區(qū)建黨委，形成以社區(qū)黨委為主體、小區(qū)黨支部為依托、樓群黨小組為基礎(chǔ)的縱向組織體系；另一方面，要在居民聚集區(qū)組建黨支部或黨小組，因地制宜建立“樓宇黨支部”“市場黨支部”“公寓黨支部”等居民黨組織，以增強居民黨員的組織歸屬感。其次，要突出領(lǐng)導班子建設(shè)，提高社區(qū)黨組織干部隊伍整體素質(zhì)與能力。社區(qū)黨組織功能實現(xiàn)程度如何，社區(qū)黨組織干部隊伍尤其是社區(qū)領(lǐng)導班子素質(zhì)能力是主要影響因素。要實現(xiàn)社區(qū)黨組織功能，應把解決“有人辦事，有能力辦事”作為社區(qū)黨建工作的重要環(huán)節(jié)。要多渠道選拔社區(qū)黨組織干部，特別注意選好社區(qū)黨組織書記，建設(shè)一支素質(zhì)高能力強的社區(qū)黨組織干部隊伍；要更加注重對社區(qū)黨組織干部隊伍的教育培訓，提高社區(qū)黨組織干部隊伍的整體素質(zhì)以及做群眾工作的能力與社區(qū)管理的本領(lǐng)；要健全考評機制，加強對社區(qū)黨組織干部監(jiān)管；要完善激勵機制，激發(fā)社區(qū)黨組織干部工作積極性與主動性，這樣才能保持社區(qū)干部隊伍的穩(wěn)定性。再次，要創(chuàng)新社區(qū)黨員的管理方式，不斷健全黨員分類管理機制，更好發(fā)揮社區(qū)黨員的作用。黨員是社區(qū)黨組織開展工作的首要資源，在社區(qū)黨員數(shù)量越來越多、成分越來越多樣化、流動越來越頻繁的新形勢下，創(chuàng)新社區(qū)黨員管理方式、健全黨員分類管理機制顯得尤為必要。針對社區(qū)“直管”黨員的不同特點，管理的側(cè)重點也應有所不同。如對社區(qū)黨支部的“直屬”黨員可實行“星級管理”，對下崗失業(yè)黨員可實行“扶助”管理，對離退休黨員可實行“服務管理”等。針對在職黨員宜實施“雙重管理”模式。在職黨員的黨組織關(guān)系一般隸屬所在單位，隨著在職黨員由“單位人”向“社會人”的轉(zhuǎn)化，在職黨員的作用發(fā)揮也應向社區(qū)延伸，并實行“以條為主，以塊為輔，條塊結(jié)合”的“雙重管理”模式。針對流動黨員應實施“跟蹤”管理模式。即在摸清社區(qū)范圍內(nèi)流動黨員的基本情況的基礎(chǔ)上，按照“城鄉(xiāng)一體”“流入地與流出地黨組織共同管理”等原則，建立流動黨員組織關(guān)系接轉(zhuǎn)與登記制度，實現(xiàn)對流動黨員的規(guī)范化管理。

2.在服務、整合中實現(xiàn)社區(qū)黨組織功能

社區(qū)黨組織功能實現(xiàn)同其運作方式是相輔相成的，適當?shù)倪\作方式會有力地促進社區(qū)黨組織的功能實現(xiàn)，反之，則阻礙其功能的實現(xiàn)。社區(qū)黨組織要實現(xiàn)自身的內(nèi)在功能，應堅持以服務居民為重點，搭建服務載體，拓寬服務途徑，為社區(qū)居民群眾提供各種具體的服務，通過服務來凝聚居民群眾。一要努力搭建載體，為社區(qū)各類黨員發(fā)揮作用提供平臺。社區(qū)黨員是社區(qū)黨組織的細胞，只有發(fā)揮好社區(qū)各類黨員的作用，作為整體的社區(qū)黨組織功能才能得以更好實現(xiàn)。為了發(fā)揮社區(qū)黨員的作用，應努力搭建載體，積極組建社區(qū)黨員志愿服務隊，實行黨員承諾、設(shè)崗定責等制度。二要盡量拓寬社區(qū)黨組織服務群眾途徑。一方面要根據(jù)社區(qū)的具體情況，找到合適的服務途徑切切實實解決居民的實際困難；另一方面，要拓寬社情民情反映渠道，廣泛收集社情民意，搭建社區(qū)黨組織同居民群眾溝通的橋梁和紐帶。為此，要整合社區(qū)各種資源，積極開展結(jié)對共建活動。社區(qū)黨組織應堅持“條塊結(jié)合、資源共享、優(yōu)勢互補、共駐共建”的原則，進一步健全由社區(qū)黨組織牽頭、駐區(qū)單位黨組織參與的社區(qū)黨建工作協(xié)調(diào)議事機構(gòu)。結(jié)對共建活動要本著“共建互惠、共同提高”的原則，突出“優(yōu)勢特色互補，推動城鄉(xiāng)黨建資源共享”，努力形成“基礎(chǔ)設(shè)施共用、組織網(wǎng)絡(luò)共建、黨員隊伍共管、黨員教育共促、思想教育共抓、志愿服務共有”的工作機制。結(jié)對共建既可以有效發(fā)揮不同類型基層黨組織的各自優(yōu)勢，也可以讓結(jié)對共建單位對基礎(chǔ)相對薄弱的社區(qū)黨組織給予支持和幫扶，促使結(jié)對共建單位積極參與社區(qū)建設(shè)，幫助社區(qū)黨組織切實解決問題，為社區(qū)黨組織更好實現(xiàn)各項功能奠定堅實基礎(chǔ)。

3.在完善機制中實現(xiàn)社區(qū)黨組織功能

首先，完善社區(qū)黨組織的物質(zhì)保障機制。要提高社區(qū)黨組織干部等社區(qū)工作者的福利待遇。應將社區(qū)黨組織書記和居委會主任的工資、生活補貼納入地方財政預算，將其養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等納入社會保障體系，以保證社區(qū)工作者能退有所養(yǎng)。另外，社區(qū)黨組織書記與居委會主任的工資、生活補貼應達到本區(qū)、縣城鎮(zhèn)居民的年人均純收入水平，同時，要隨著區(qū)、縣經(jīng)濟的增長同步提高。要為社區(qū)黨組織開展工作提供足夠的經(jīng)費保障與硬件設(shè)施。社區(qū)黨建工作經(jīng)費應納入政府財政預算，形成以政府投入為主、駐區(qū)單位支持、社會廣泛參與為輔的多元投入機制。針對硬件設(shè)施問題，在發(fā)揮財政投入主渠道作用的基礎(chǔ)上，采取社區(qū)自籌一點、黨費補助一點、轄區(qū)單位贊助一點的辦法，來集中解決社區(qū)黨組織辦公場所和活動場所的問題。其次，完善社區(qū)黨建工作協(xié)調(diào)機制。在縣（區(qū)）層面要成立街道社區(qū)黨建工作指導委員會。主要任務是強化對街道、社區(qū)黨建工作的指導，定期研究、解決街道、社區(qū)黨建工作中的困難與問題。在街道層面應該建立社區(qū)黨建工作協(xié)調(diào)委員會。定期與所駐社區(qū)的單位黨組織溝通，進一步疏通和拓寬所駐社區(qū)單位的黨組織參與社區(qū)建設(shè)和管理的渠道。在社區(qū)層面應該建立黨建工作聯(lián)席會議。定時召開聯(lián)席會議，征求駐社區(qū)單位黨組織和在職黨員的意見與建議。對社區(qū)黨組織自身來說，要有為駐社區(qū)單位的服務意識，在工作中多加強同所駐社區(qū)單位黨組織的橫向聯(lián)系和合作，從而形成以社區(qū)黨組織牽頭、所駐社區(qū)單位黨組織參與的區(qū)域化黨組織建設(shè)工作的新格局。對所駐社區(qū)單位黨組織來講，既要有參與社區(qū)共建的責任意識，也要能接受所駐地社區(qū)黨組織的指導。

注釋

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告（2012年11月8日）》，人民出版社，2012年，第54頁。②④東方治：《街道社區(qū)黨建工作手冊》，國家行政學院出版社，2011年，第261、262頁。③《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社，2012年，第46頁。⑤《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，人民出版社，2009年，第26頁。

責任編輯：浩淼南武