*基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金西部項(xiàng)目《社會法基本范疇研究》（12XFX027）；甘肅省社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《甘肅農(nóng)村社會管理改進(jìn)和創(chuàng)新研究——基于農(nóng)村社會保障程序構(gòu)建視角》。

摘要：城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是破解我國社會治理二元體制障礙的關(guān)鍵。如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化，是一道現(xiàn)實(shí)難題。依據(jù)我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會條件，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化只能是保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi)的有限統(tǒng)籌一體化，是城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌模式、體系結(jié)構(gòu)、功能、區(qū)域和發(fā)展的一體化，而不應(yīng)是所有社會保障項(xiàng)目條件一體化、“?；尽睒?biāo)準(zhǔn)一體化，更不是平均化。要進(jìn)一步明確我國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略，確保社會公平正義制度的有效落實(shí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民在社會保障分配上的基本平衡。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化；有限統(tǒng)籌一體化；戰(zhàn)略目標(biāo)定位

中圖分類號：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751(2014)07-0072-06

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展和社會體制改革的深入進(jìn)行，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)社會保障二元體制也面臨巨大的挑戰(zhàn)。從城鄉(xiāng)社會保障水平差距大所帶來的一系列問題和城鄉(xiāng)社會保障可持續(xù)發(fā)展的背景來看，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)十分必要。但問題是，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是否就意味著“保基本”的底線城鄉(xiāng)均等？是否就意味著不應(yīng)再按城鄉(xiāng)分治的思維來立法？均等的、一元的社會保障，能否有效解決“最薄弱的環(huán)節(jié)仍然是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后”“城鄉(xiāng)二元體制障礙”“誰來種地”“城鄉(xiāng)要素如何平等交換”“公共資源如何均衡配置”等問題？因此，要辨析城鄉(xiāng)社會保障一元化論，確保社會公平正義制度的有效落實(shí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民在社會保障分配上的基本平衡。

一、城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實(shí)踐與爭議：

破解社會治理二元體制障礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是指統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是指城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)要普遍、統(tǒng)一，不搞城鄉(xiāng)分割，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化，促進(jìn)社會公平公正。有學(xué)者把“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”看做是城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化，即“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、劃一，而是整體的保障體系，不同的保障水平，靈活的保障方式，多樣化的保障模式”①。上述理解雖有不同，但目的是明確的，即如何破解社會治理二元體制障礙，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的可持續(xù)、全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的背景與意義

我國的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”和“城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化”是在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景下提出的。新中國成立后，我國是在“一窮二白”的農(nóng)業(yè)社會底子上搞現(xiàn)代化建設(shè)的，當(dāng)時(shí)國家為了保證城鎮(zhèn)居民的糧食供應(yīng)，嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動，實(shí)行農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的戶籍管理制度，并以此為基礎(chǔ)，實(shí)施農(nóng)村、城鎮(zhèn)兩套經(jīng)濟(jì)社會政策，從而促成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會二元結(jié)構(gòu)體制的壯大。②由此，我國社會保障制度也是以“城鄉(xiāng)分割”為基礎(chǔ)，重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)社會保障，早期采取“國家—單位保障模式”，后期采取“社會統(tǒng)籌模式”，建立了較全面的城鎮(zhèn)社會保障體系。與城鎮(zhèn)社會保障相比，農(nóng)村社會保障建設(shè)滯后，最初依托土地、家庭和集體保障，除自然災(zāi)害及災(zāi)荒年份的國家生活救濟(jì)外，基本上依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村合作醫(yī)療與五保供養(yǎng)制度。2003年，我國開始全面建設(shè)農(nóng)村社會保障，取得了顯著成績，但與城鎮(zhèn)社會保障相比，農(nóng)村社會保障仍存在發(fā)展不平衡、社會保障水平差距大③、底線不公平、整個系統(tǒng)運(yùn)行效率低、銜接性差等問題。當(dāng)前，這種城鄉(xiāng)分割的二元社會保障體制已不能適應(yīng)現(xiàn)代工商社會的需求。如果這種現(xiàn)狀不能徹底打破，農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民收入增長緩慢、城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大的趨勢就不能從根本上得到解決，勢必成為社會生產(chǎn)力發(fā)展的嚴(yán)重障礙。

因此，實(shí)行城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)。從長遠(yuǎn)看，實(shí)行城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化就是通過體制創(chuàng)新，建立與現(xiàn)代工商社會相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會秩序，解決制約“三農(nóng)”問題的體制性與結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)城與鄉(xiāng)、工與農(nóng)共同進(jìn)步和協(xié)調(diào)發(fā)展，提高社會治理水平。具體來說，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化有助于解決我國社會保障事業(yè)發(fā)展過程中所面臨的重要問題：一是制度公平問題，即社會保障制度普遍、統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民“同命同價(jià)”“同命同利”；二是公共資源均衡配置問題，縮小城鄉(xiāng)差距，促使城鄉(xiāng)公共資源投入基本均衡；三是解決“誰來種地”問題，彌補(bǔ)初次分配的不平衡，實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)就業(yè)均“勞有所值”“勞有所?！薄俺青l(xiāng)相當(dāng)”的職業(yè)生態(tài)環(huán)境；四是恢復(fù)或突出社會保障互助互濟(jì)、功能相互銜接的本質(zhì)。

2.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實(shí)踐與爭議

近年來，我國各地都在積極進(jìn)行城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的探索并積累了一些經(jīng)驗(yàn)，較為典型的有重慶、昆山、寶雞、東莞等地的實(shí)踐。學(xué)界對此也展開討論。這些實(shí)踐和學(xué)理討論，對如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化具有十分重要的借鑒意義。

重慶市提出分兩步走的發(fā)展目標(biāo)。第一階段以彌補(bǔ)政策空白為重點(diǎn)，以農(nóng)民工社會保險(xiǎn)為重要突破口，探索建立被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會保險(xiǎn)制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，著力解決各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度之間的銜接配套和轉(zhuǎn)移接續(xù)等問題；第二階段根據(jù)城鄉(xiāng)居民不同的社會保障需求和經(jīng)濟(jì)承受能力，建立廣覆蓋、多層次、便參保、易轉(zhuǎn)移的城鄉(xiāng)社會保障體系，擴(kuò)大社會保障覆蓋面，逐步縮小各地同類保障水平的差距，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村居民棄土離鄉(xiāng)，向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)化。④

昆山市率先在全國推行農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)，將農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)社會保障并軌，逐步吸納征地農(nóng)民和靈活就業(yè)人員進(jìn)入城鎮(zhèn)社會保障；實(shí)行農(nóng)村居民醫(yī)療保險(xiǎn)改革，凡是昆山城鄉(xiāng)居民，都可以加入居民醫(yī)療保險(xiǎn)，并且大病報(bào)銷比例也與城鎮(zhèn)并軌；建立城鄉(xiāng)可銜接的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)接軌互換制度和城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度；通過政策引導(dǎo)農(nóng)保轉(zhuǎn)城保，實(shí)行被征地農(nóng)民“即征即?！?，并在統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)社保關(guān)系的無障礙轉(zhuǎn)移接續(xù)。⑤

寶雞市規(guī)定，城鎮(zhèn)居民穩(wěn)定就業(yè)后可參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，職工失業(yè)后可參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，參保居民在享受城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇后個人負(fù)擔(dān)較重的，還可享受醫(yī)療救助政策，參加商業(yè)保險(xiǎn)的，還可按商業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)規(guī)定，繼續(xù)報(bào)銷；被征地居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的勞動人員，可以將保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)；新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)相互轉(zhuǎn)移時(shí)，只需將個人賬戶積累總額轉(zhuǎn)入新的保險(xiǎn)關(guān)系，折算繳費(fèi)年限。⑥

東莞市采取循序漸進(jìn)辦法推動城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化進(jìn)程。一是整合機(jī)構(gòu)和人員，將農(nóng)村社會保障管理職能統(tǒng)一劃歸市社會保障職能部門；二是實(shí)現(xiàn)管理的規(guī)范化和信息化，將農(nóng)村社保納入“數(shù)字社保”信息化建設(shè)的框架，統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)；三是為減輕農(nóng)村社?；饓毫?，逐步將農(nóng)村社會保障并入職工社會保障體系中，實(shí)行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”方式，做實(shí)個人賬戶；四是建立城鄉(xiāng)社會保障可相互轉(zhuǎn)接的機(jī)制等。⑦

基于上述地方性實(shí)踐，我國學(xué)界對城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化展開研究，目前主要存在五個方面的爭論：第一，建設(shè)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的條件是否具備。當(dāng)前的主流觀點(diǎn)認(rèn)為條件已經(jīng)具備，如鄭功成、景天魁等學(xué)者認(rèn)為我國目前政治取向已經(jīng)清晰，社會保障發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)明確，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)日益雄厚，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的基本條件已經(jīng)具備。樊小鋼、米紅則認(rèn)為，我國現(xiàn)階段尚不完全具備建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的條件，因此目前只能依據(jù)國情和客觀條件有差別地分步發(fā)展。陳平認(rèn)為，在我國這樣一個地區(qū)發(fā)展很不平衡的大國、窮國，不能企圖建立統(tǒng)一的社會保障體制。第二，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)到底是“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”，還是“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”。鄭秉文認(rèn)為，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系面臨著一系列問題，要完成2020年基本建立“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的戰(zhàn)略任務(wù)，就必須注意克服擴(kuò)大覆蓋面進(jìn)程的盲目性，考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的約束性和社會保障制度的包容性等問題。林閩鋼認(rèn)為，把人人享有基本生活保障作為優(yōu)先目標(biāo)，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化條件下，通過制度并軌和管理整合，實(shí)施“四位一體”的配套改革。第三，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)如何推進(jìn)。學(xué)界普遍認(rèn)為應(yīng)分階段、逐步漸進(jìn)，但對漸進(jìn)過程中是否要分地域、分城鄉(xiāng)、分行業(yè)存有較大爭議。楊翠迎認(rèn)為，目前建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度存在可能性，但是要分地、分步進(jìn)行，實(shí)行城鄉(xiāng)有別的策略。第四，社會保障立法制度建設(shè)到底是采取一元化立法模式，還是采取城鄉(xiāng)分治的二元立法模式。目前一元化立法模式是主流，鄭功成指出：“我不贊成為農(nóng)民單獨(dú)就某一方面利益進(jìn)行立法，比如為農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保單獨(dú)立法。我們不應(yīng)再按城鄉(xiāng)二元分割的思維來立法，而是應(yīng)按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、制度一體化的思維立法?！雹喙P者則認(rèn)為，只要我國農(nóng)村的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)資源配置關(guān)系不變、農(nóng)村人口比例在35%以上，那么總的布局上依然是城鄉(xiāng)社保的二元體系安排。⑨第五，城鄉(xiāng)社會保障各個項(xiàng)目的統(tǒng)籌一體化如何進(jìn)行。

二、城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化可行性分析：

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會條件分析城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是現(xiàn)代國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。從國際社會保障早期歷史來看，沒有哪一個國家從一開始就把城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化作為全民福祉的建設(shè)目標(biāo)。西方社會保障的兩個鼻祖國家——英國和德國，最初也只是在社會救助（濟(jì)貧）和社會保險(xiǎn)方面逐步發(fā)展起來的。究其原因，是由當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會條件和政治觀念所決定的。由于一、二產(chǎn)業(yè)所提供的物質(zhì)尚不充分，人們生存維護(hù)的方式尚處于生存的特殊關(guān)系內(nèi)部維護(hù)與外部維護(hù)的萌芽時(shí)期⑩。到了社會保障的發(fā)展階段（二戰(zhàn)前后），西方主要資本主義國家才開始逐漸把對人的生存的社會維護(hù)作為政府的一項(xiàng)責(zé)任并法制化，將城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化作為其公共福利改革的目標(biāo)之一，由此形成兩個路徑：一是以英國、瑞典等為代表的一些國家，做出了同時(shí)覆蓋城鄉(xiāng)居民的國民福利制度安排；二是以法國、德國為代表的多數(shù)國家，先選擇發(fā)展城鎮(zhèn)社會保障，然后再逐步覆蓋到農(nóng)村。如1930年法國正式頒布《社會保障法》，但到1960年以后才逐漸實(shí)現(xiàn)社會保障體系一體化。德國1883年就開始建立社會保險(xiǎn)制度，但直到1957年社會保障才開始覆蓋農(nóng)村。

從國外現(xiàn)代化進(jìn)程來看，農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)型、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是必然的過程。在這個過程中，大量的農(nóng)民進(jìn)入城市，轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人，帶來社會結(jié)構(gòu)的變化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，與此相適應(yīng)的社會治理體制建設(shè)也加快了進(jìn)程。一般來看，西方國家大力發(fā)展城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化是處在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型或者已經(jīng)完成轉(zhuǎn)型的階段，處于工業(yè)化中后期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平均較高。根據(jù)錢納里等人的研究，二、三產(chǎn)業(yè)的職工占總勞動力的80%以上，城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)人口比重）達(dá)到60%以上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重低于15.1%，工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重達(dá)到39.4%，為工業(yè)化中期，而一二三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為14.0∶50.9∶35.1時(shí)為工業(yè)化成熟期，一二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分別低于14.0%、低于50.0%、高于36.0%則進(jìn)入工業(yè)化后期。若一個國家在工業(yè)社會中期階段，其中產(chǎn)階層占總?cè)丝诘谋壤_(dá)到40%以上，則視為該國經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)基本合理匹配，社會穩(wěn)定。以德國為例，1957年德國社會保障城鄉(xiāng)覆蓋時(shí)，農(nóng)村人口比重為30.2%，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重為16.3%，工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為49.6%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為13.7%，處于工業(yè)化的成熟期。

從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，目前我國總體達(dá)到工業(yè)化中期階段的水平，基本具備實(shí)施城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的條件。以2012年為例，一二三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為10.1∶45.3∶44.6，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已達(dá)到工業(yè)化后期水平；城鎮(zhèn)人口比重為52.6%，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重為38.9%，城鎮(zhèn)化接近工業(yè)化中期水平；2008年我國的中產(chǎn)階層只占23%，社會結(jié)構(gòu)處于工業(yè)化初期水平。上述數(shù)據(jù)一方面顯示出我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就，我國的經(jīng)濟(jì)水平在某種程度上已經(jīng)步入了現(xiàn)代化；另一方面也說明我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)人口比重大、城鎮(zhèn)化率不高、社會結(jié)構(gòu)還處于工業(yè)化初期水平，面臨著收入分配差距大、社會矛盾比較突出和社會建設(shè)難度大、社會統(tǒng)籌任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)困難，通過城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的道路還比較漫長。此外，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村人口基數(shù)大，人均GDP較低，農(nóng)村社會保障建設(shè)歷史欠賬多，對農(nóng)村社會保障補(bǔ)差財(cái)政壓力大，城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)間經(jīng)濟(jì)社會水平差異大，均使我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)停留在一個錯綜復(fù)雜且相對較低的水平上。

黨的十八屆三中全會明確指出：“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進(jìn)共同富裕，推進(jìn)社會領(lǐng)域制度創(chuàng)新，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制。”“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。要推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制?！薄凹涌焐鐣聵I(yè)改革，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，更好滿足人民需求。建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。”應(yīng)該說，當(dāng)前城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)的目標(biāo)已經(jīng)明確，但如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化，卻是現(xiàn)實(shí)中的一道難題。

三、反思與對策：城鄉(xiāng)社會保障有限統(tǒng)籌一體化建構(gòu)

1.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實(shí)踐中存在問題

第一，注重被征地農(nóng)民以及農(nóng)民工的社會保障政策調(diào)整，而對農(nóng)村社會保障調(diào)整有限。重慶、昆山、寶雞等地的實(shí)踐均存在為城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)急之嫌，以城鎮(zhèn)社會保障來吸納失地農(nóng)民和農(nóng)民工，雖具有一定現(xiàn)實(shí)意義，但最終還是一種城鄉(xiāng)分割的做法，達(dá)不到城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的要求。

第二，注重社會保障覆蓋面的擴(kuò)大，而對城鄉(xiāng)社會保障模式結(jié)構(gòu)調(diào)整有限。以居民養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)為例，城鎮(zhèn)采取的是統(tǒng)賬結(jié)合模式，農(nóng)村則采取政府保障模式，財(cái)政輸入是其資金的主要來源，城鄉(xiāng)居民權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一，轉(zhuǎn)移銜接障礙依然存在。

第三，各地考慮到了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的差異性，但對“推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”認(rèn)識不足。基本公共服務(wù)是什么？應(yīng)包括哪些？均等化是平均化，還是公平化？應(yīng)該說，各地對這些問題的認(rèn)識還是模糊不清的。目前各地僅在義務(wù)教育、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助方面達(dá)成一定共識，而對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、最低生活保障、社會福利、住房等方面實(shí)現(xiàn)均等化存有很大顧慮。另外，地方在財(cái)政壓力下，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的信心不足，各地策略選擇有差異。

第四，注重對農(nóng)村社會保障的財(cái)政輸入，而對農(nóng)村社會保障的社會和家庭互助互濟(jì)、項(xiàng)目功能相互銜接建設(shè)不足。即用規(guī)模性財(cái)政投入急速提升了農(nóng)村社會保障水平，但農(nóng)村社會保障互濟(jì)能力低下；農(nóng)村社會保障雖然主要以戶為單位進(jìn)行建設(shè)，但缺少家庭成員的互濟(jì)機(jī)制；農(nóng)村居民養(yǎng)老、最低生活保障、農(nóng)村社會福利、農(nóng)村扶貧開發(fā)等項(xiàng)目理念設(shè)計(jì)不清晰，功能銜接不匹配，整合效果欠佳。

2.城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化理論研討存在問題

第一，城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化戰(zhàn)略目標(biāo)定位和實(shí)施措施相對雜亂。在目標(biāo)定位方面，存在三種觀點(diǎn)：一是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系；二是使人人享有基本生活保障；三是建立基礎(chǔ)整合的社會保障體系。在推進(jìn)措施方面，存在四種觀點(diǎn)：一是分地、分步、分階段逐步推進(jìn)；二是從建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障制度、公共衛(wèi)生和大病統(tǒng)籌制度著手，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障新體系；三是實(shí)施共同發(fā)展戰(zhàn)略與協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略；四是理念先行、領(lǐng)導(dǎo)先行、改革管理體制。這些論述，一方面有助于理清思路，指導(dǎo)實(shí)踐，另一方面顯示出我國城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的復(fù)雜性和主體研究欠缺整合的狀態(tài)。其共性在于強(qiáng)調(diào)社會保障制度應(yīng)本著社會公平公正的理念，保證人的基本生存，應(yīng)采取分階段逐步推進(jìn)的方式進(jìn)行建設(shè)。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為“企圖建立統(tǒng)一的社會保障體制這是一種‘洋躍進(jìn)，其經(jīng)濟(jì)動機(jī)是短期的，戰(zhàn)略目標(biāo)是錯誤的”。

第二，社會保障的微觀結(jié)構(gòu)—功能研究較充分，頂層宏觀布局與整體研究不足。目前學(xué)界在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會救助等項(xiàng)目微觀結(jié)構(gòu)—功能方面研究成果較多，在城鄉(xiāng)、區(qū)域社會保障的比較實(shí)證分析方面有較多建樹。學(xué)界比較普遍的觀點(diǎn)是，社會保障由社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置四個模塊構(gòu)成（也有把農(nóng)村社會保障歸為第五模塊的），社會保險(xiǎn)由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)構(gòu)成。但是，社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置究竟由哪些項(xiàng)目構(gòu)成？應(yīng)該設(shè)置哪些項(xiàng)目？項(xiàng)目之間功能如何銜接匹配等，這些問題尚處在探索、討論、整理階段。如果農(nóng)村社會保障不單獨(dú)設(shè)項(xiàng)，那么我國社會保障整體應(yīng)該如何設(shè)計(jì)？要不要改革現(xiàn)有以城鄉(xiāng)居民為劃分對象的社會保障模式結(jié)構(gòu)？要不要突破現(xiàn)有城鄉(xiāng)社會保障資金籌集結(jié)構(gòu)？要不要所有社保項(xiàng)目都實(shí)行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化？對于這些問題，學(xué)界在頂層宏觀布局與整體研究上是不充分的。

第三，政策導(dǎo)向居多，社會保障立法思路和技術(shù)措施爭議較大。在加快社會保障立法過程中一個很重要的思想就是制度普遍、統(tǒng)一、公平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度的一體化，而我國目前的社會保障項(xiàng)目安排和相關(guān)學(xué)術(shù)研究是圍繞政策導(dǎo)向進(jìn)行的，整體忽視其立法的科學(xué)性研究和結(jié)構(gòu)布局。社會保障立法難度大，除了其本身復(fù)雜、效果顯現(xiàn)周期很長的原因外，還有一個重要原因在于我國社會保障經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)研究和法學(xué)研究是“兩張皮”，提供給立法部門的權(quán)威建議不夠，而立法部門立足于現(xiàn)有政策所進(jìn)行的立法比較保守，缺乏宏觀統(tǒng)籌視野。以社會救助為例，我國于2008年就公布了《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》，但因整體思路尚不清晰、項(xiàng)目定位與內(nèi)容安排爭議大，不得不長期擱置。

第四，西方社會保障理論研究多，符合我國國情的社會保障研究不充分。我國的研究者主要關(guān)注歐美國家或智利的社會保障制度變革。一些人熱捧20世紀(jì)80年代才出現(xiàn)的智利公共養(yǎng)老金私有化，個人賬戶功能被不恰當(dāng)?shù)乜浯笊踔帘粸E用到醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域；一些人主張向美國學(xué)習(xí)，寄厚望于保險(xiǎn)公司，或者主張由市場來承擔(dān)重要的社會保障責(zé)任，他們忘記或忽略了現(xiàn)代社會保障制度于19世紀(jì)80年代起源于德國，德國所確立的互助共濟(jì)、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制構(gòu)成了現(xiàn)代社會保障制度的本質(zhì)。對此，是否需要對現(xiàn)有社會保障制度實(shí)施效果進(jìn)行總結(jié)與評介？是否需要改革并突破現(xiàn)有保障模式與體系設(shè)置？城鄉(xiāng)社會保障是否需要城鄉(xiāng)分治？這都是實(shí)施城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化過程中應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎思考的問題。

第五，社會保障的社會身份屬性研究多，自然群類研究少，研究起點(diǎn)缺少重大突破。目前，我國的社會保障制度建設(shè)和相關(guān)研究多以“勞動者”“公務(wù)員”“事業(yè)單位人員”“城鎮(zhèn)居民”“農(nóng)村居民”“農(nóng)民工”“窮人”等社會身份為研究對象進(jìn)行分類研究，而對“家庭”“老人”“嬰幼兒童”“殘疾人”“婦女”“鰥寡獨(dú)孤”“國民”等自然身份為研究對象者較少。當(dāng)前的社會保障項(xiàng)目也多是基于社會身份類別設(shè)立的，與自然身份結(jié)合不充分。由于社會身份不穩(wěn)定和資源配置的差異，以此為基點(diǎn)建設(shè)的社會保障將無法達(dá)到城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

3.城鄉(xiāng)社會保障有限統(tǒng)籌一體化戰(zhàn)略目標(biāo)定位與措施

我國城鄉(xiāng)社會保障差距大已是客觀現(xiàn)實(shí)。要填補(bǔ)差距，就要持續(xù)提高公共品供給規(guī)模，改革現(xiàn)有的模式結(jié)構(gòu)。其結(jié)果是：要么實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化、均等化，要么保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi)。根據(jù)我國城鄉(xiāng)實(shí)際，筆者認(rèn)為，我國的城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化應(yīng)是保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi)的有限統(tǒng)籌一體化。其理由如下：第一，城鄉(xiāng)居民基本生產(chǎn)生活資料配置關(guān)系不同。與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民除了勞動力、技術(shù)基本要素外，還有土地、宅基地等資源，有家庭保障和土地保障的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。第二，城鄉(xiāng)基本要素交換尚不平衡。農(nóng)民雖有土地和宅基地等用益物權(quán)，但無法入市交易，農(nóng)民離土離不了鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)增加了城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化的難度。第三，城鄉(xiāng)居民基本消費(fèi)負(fù)擔(dān)不同。農(nóng)村社會具有內(nèi)生型消費(fèi)（自給自足）和外放型消費(fèi)兩個消費(fèi)系統(tǒng)，而城鎮(zhèn)只有外放型消費(fèi)系統(tǒng)。第四，農(nóng)戶農(nóng)業(yè)收入偏低，資本性收入比例低?！案薄肮ぁ苯Y(jié)合的農(nóng)戶二元經(jīng)濟(jì)行為使農(nóng)民收入更為隱蔽、不便于統(tǒng)計(jì)，各地集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展不平衡，農(nóng)民繳費(fèi)難、社保資金如何籌集等成為城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化建設(shè)中的客觀障礙。第五，我國農(nóng)村人口基數(shù)依然很大。2011年我國農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?8.73%，2008年世界農(nóng)業(yè)人口占總世界人口的38.8%，美國為1.8%，日本為2.4%，英國1.5%。龐大的農(nóng)村人口基數(shù)所產(chǎn)生的社保消耗遠(yuǎn)未達(dá)到可以合理負(fù)擔(dān)或忽略不計(jì)的狀況。第六，城鎮(zhèn)居民與城鎮(zhèn)職工、農(nóng)村居民相比，處于基礎(chǔ)資源占有的弱勢地位，從社會保障角度來看，若拉平城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的社會保障水平，將會使“?；尽钡南嚓P(guān)資源配置不平衡，制造出對城鎮(zhèn)居民不公平的結(jié)果，這又使城鎮(zhèn)居民處于不利地位，使得城鎮(zhèn)化缺乏吸引力，影響城鎮(zhèn)化效果。

保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi)的有限統(tǒng)籌一體化，并不是說不搞城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化，恰恰相反，是在社會公平視閾內(nèi)進(jìn)行的科學(xué)統(tǒng)籌一體化，這里需要澄清五個問題：第一，統(tǒng)籌一體化，不是城鄉(xiāng)劃一，更不是平均化，而是整體的保障體系設(shè)計(jì)、城鄉(xiāng)不同的保障水平（但差距合理，“?；尽钡馁Y源配置平衡）、靈活的保障方式、底線公平的保障結(jié)果。第二，底線公平的保障結(jié)果，不是城鄉(xiāng)社會保障結(jié)果的平均化，而是在綜合家庭保障、土地保障、財(cái)產(chǎn)保障、社會保障等基本要素后，保障國民基本生活水平相對一致。第三，城鄉(xiāng)社會保障二元建設(shè)、城鄉(xiāng)分治，不等于搞城鄉(xiāng)分割，不等于沒有統(tǒng)籌一體化，也不等于沒有推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，而是綜合我國國情，在城鄉(xiāng)分治的基礎(chǔ)上達(dá)到城鄉(xiāng)社會保障在統(tǒng)籌模式上一體化、體系結(jié)構(gòu)上一體化、功能上一體化、區(qū)域上一體化、發(fā)展上一體化。第四，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不是所有的社會保障項(xiàng)目都均等化，而是有限的均等化，即在醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、災(zāi)害救助、臨時(shí)救助、社會福利、優(yōu)撫安置等方面可以均等化，而養(yǎng)老保險(xiǎn)、居民最低生活保障等方面不是均等化。第五，城鄉(xiāng)社會保障制度是采取一元立法還是二元立法，這只是一種立法技術(shù)手段，不等于城鄉(xiāng)社會保障各搞一套。一元立法也并不一定是一體化，二元立法也并不一定不是一體化，城鄉(xiāng)分治不是分割，其關(guān)鍵在于立法是否具有一體化的視野以及社會保障統(tǒng)籌模式、體系結(jié)構(gòu)、功能與轉(zhuǎn)接等立法內(nèi)容是否一體化。

“以人為本，保持城鄉(xiāng)社會保障差距在合理限度內(nèi)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，確保國民社會保障底線公平”是我國社會保障有限統(tǒng)籌一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)。為達(dá)到此目標(biāo)，我國采取“理順結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一規(guī)劃，制度統(tǒng)一，分類實(shí)施，有限統(tǒng)籌，功能配套，服務(wù)銜接，統(tǒng)一管理”等措施。理順結(jié)構(gòu)即宏觀確定城鄉(xiāng)社會保障各項(xiàng)目和資金統(tǒng)籌模式，明確相關(guān)主體的權(quán)、責(zé)、利，改革現(xiàn)有的城鄉(xiāng)居民基本生產(chǎn)生活資料配置的物權(quán)關(guān)系。統(tǒng)一規(guī)劃即由權(quán)威部門統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)社會保障項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一轉(zhuǎn)移銜接的“進(jìn)口和出口”、統(tǒng)籌一體化發(fā)展進(jìn)程和立法進(jìn)程。制度統(tǒng)一即由立法部門統(tǒng)一整合相關(guān)制度和政策，發(fā)布具有普遍性、公平性的城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會保障制度。分類實(shí)施、有限統(tǒng)籌即優(yōu)先對醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、災(zāi)害救助、臨時(shí)救助、社會福利、優(yōu)撫安置以及基于自然身份產(chǎn)生的社會保障，實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化和基本公共服務(wù)均等化，優(yōu)先對醫(yī)療保險(xiǎn)、大病救助、義務(wù)教育、社會福利、優(yōu)撫安置、住房實(shí)施全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌一體化。功能配套即各社會保障項(xiàng)目功能應(yīng)綜合考慮，發(fā)揮?；尽⒈０l(fā)展的社會功能。服務(wù)銜接即城鄉(xiāng)、區(qū)域間社會保障轉(zhuǎn)移銜接順暢，社會服務(wù)系統(tǒng)完善。統(tǒng)一管理即形成由人社部門、民政部門、地方政府負(fù)責(zé)管理，其他部門協(xié)同配合的“三支柱”管理、經(jīng)辦體系，決策歸中央，管、辦歸部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，職責(zé)明確，信息共享。

四、余論

對于事關(guān)國家長治久安與人民切身利益的社會保障，沒有時(shí)間的長度，不可能把握社會保障制度的發(fā)展規(guī)律，沒有空間的廣度，無以驗(yàn)證不同社會保障模式的優(yōu)劣。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化，同樣需要時(shí)間的長度和空間的廣度。目前，我國一些地方在城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化實(shí)踐中有過許多探索，這種探索是初步的，需要積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此，對待城鄉(xiāng)社會保障統(tǒng)籌一體化要持謹(jǐn)慎態(tài)度。只有如此，才能不斷縮小城鄉(xiāng)差距，給廣大農(nóng)村地區(qū)人民帶來切實(shí)的利益，促進(jìn)社會公平公正。

注釋

①景天魁：《中國社會保障的理念基礎(chǔ)》，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第6期。②許經(jīng)勇：《解析中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的成因》，《調(diào)研世界》2009年第8期。③中國社會科學(xué)院近期發(fā)布的2014年《社會藍(lán)皮書》顯示，2012年城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水平已達(dá)2.09萬元，新農(nóng)保為859.15元，兩者養(yǎng)老金水平相差24倍之多。④⑤⑥林閩鋼：《我國城鄉(xiāng)社會保障體系協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第5期。⑦陳天祥、饒先艷：《“漸進(jìn)式統(tǒng)一”城鄉(xiāng)社會保障一體化模式——以東莞市為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第1期。⑧鄭功成：《社保立法應(yīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化》，《農(nóng)村工作通訊》2011年第7期。⑨白小平：《輸入型農(nóng)村社會保障制度困境與公共品供給的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型》，《中州學(xué)刊》2013年第9期。⑩白小平：《社會法起源新論——生存的社會維護(hù)和社會立法進(jìn)程視角》，《時(shí)代法學(xué)》2013年第4期。［法］迪貝盧、普列多：《社會保障法》，蔣將元譯，法律出版社，2002年，第181頁。金剛、柳清瑞：《中國建立覆蓋城鄉(xiāng)社會保障體系的基本條件分析》，《人口與發(fā)展》2010年第2期。陸學(xué)藝：《社會建設(shè)論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第87頁。中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_114772758.htm，2013年2月22日。陳平：《建立統(tǒng)一的社會保障體系是短視國策》，《中國改革》2002年第4期。鄭功成：《當(dāng)代社會保障發(fā)展的歷史觀與全球視野》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》2011年第12期。參見國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查司：《2011中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011年，第54、58—66、387、351頁。

責(zé)任編輯：海玉