安徽省建設(shè)用地年度供需平衡研究

倪 楠，江城子

（安徽省土地勘測規(guī)劃院，安徽合肥230601）

安徽省建設(shè)用地年度供需平衡研究

倪 楠，江城子

（安徽省土地勘測規(guī)劃院，安徽合肥230601）

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，安徽省經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，對建設(shè)用地需求量不斷增加，資源環(huán)境約束也愈來愈緊，土地供需矛盾日益突出。如何在保護(hù)耕地的前提下，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，緩解土地供需矛盾，是擺在各級政府及國土資源行政主管部門面前的一個(gè)重要挑戰(zhàn)。結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)實(shí)際，采用雙因素?cái)?shù)理模型對“十二五”建設(shè)用地需求量進(jìn)行預(yù)測，依據(jù)上級規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)定分析建設(shè)用地供給量，結(jié)果顯示：安徽省建設(shè)用地呈現(xiàn)供不應(yīng)求的態(tài)勢。因此，要積極尋求建設(shè)用地供需平衡的路徑和方法，為國土資源供需平衡政策工具的制定提供依據(jù)。

建設(shè)用地；需求預(yù)測；供需矛盾；安徽省

經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化深入發(fā)展，國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略深入推進(jìn)，安徽省面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇，城市化進(jìn)程的加快造成對土地的需求量日益增大［1］。從安徽省土地利用狀況來看，已不能完全滿足建設(shè)用地需求。因而進(jìn)行安徽省“十二五”建設(shè)用地供需平衡研究，對提升國土資源參與宏觀調(diào)控能力和供需雙向調(diào)節(jié)能力、支撐和保障安徽省加速崛起具有重要意義。

一、安徽省建設(shè)用地年度需求分析

建設(shè)用地需求預(yù)測就是依據(jù)區(qū)域近十年人口環(huán)境資料、經(jīng)濟(jì)資料等相關(guān)資料，借助一定的預(yù)測方法對該區(qū)域未來一定時(shí)期內(nèi)各類建設(shè)用地的規(guī)模及其動態(tài)變化進(jìn)行預(yù)測［2］。我國城市建設(shè)用地需求量預(yù)測的研究不斷完善，根據(jù)研究內(nèi)容分為總量預(yù)測研究和分項(xiàng)預(yù)測研究［3］。依據(jù)安徽省建設(shè)用地現(xiàn)狀和資料實(shí)際可獲取情況，將人口和固定資產(chǎn)投資作為主要方向，采用人口—經(jīng)濟(jì)雙因素?cái)?shù)理模型預(yù)測建設(shè)用地需求總量。模型如下：

S＝S1＋β×S2

其中，S1＝△P1×A1／10000＋△P2×A2／10000；S2＝Q×T。S為下年度新增建設(shè)用地面積（公頃）；S1為下年度按人口規(guī)模預(yù)測的新增建設(shè)用地面積（公頃）；S2為下年度按固定資產(chǎn)投資預(yù)測的新增建設(shè)用地面積（公頃）；△P1、△P2分別為下年度城鎮(zhèn)和農(nóng)村預(yù)測新增人口數(shù)（人）；A1、A2分別為下年度城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)（平方米／人）；Q為下年度固定資產(chǎn)投資總額（億元）；T為下年度單位固定資產(chǎn)投資新增建設(shè)用地系數(shù)（公頃／億元）；β為修正系數(shù)。

（一）經(jīng)濟(jì)預(yù)測

固定資產(chǎn)投資與建設(shè)用地使用量的大小密切相關(guān)，在土地上的投資力度直接決定著城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展的速度、強(qiáng)度和效益等［4］。根據(jù)歷年《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒》經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，按照時(shí)間序列預(yù)測法，確定全省2014年、2015年度固定資產(chǎn)投資分別為20 924．74億元、23 873．37億元。

地區(qū)生產(chǎn)總值增長與建設(shè)用地?cái)U(kuò)展之間的內(nèi)在關(guān)系存在一致性，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供了資金保障和發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展和建設(shè)用地的增長。預(yù)測方法同“固定資產(chǎn)投資預(yù)測”，確定全省2014年、2015年度地區(qū)生產(chǎn)總值分別為22 585．15億元、25 535．63億元。

（二）人口預(yù)測

土地需求量預(yù)測與人口規(guī)模密切相關(guān)，只有準(zhǔn)確的預(yù)測目標(biāo)年的人口規(guī)模，才能對各類土地需求量做出符合實(shí)際的預(yù)測［5］。主要通過綜合增長預(yù)測法、灰色系統(tǒng)GM（1，1）模型預(yù)測法、線性增長趨勢預(yù)測法、馬爾薩斯人口增長模型預(yù)測法以及經(jīng)濟(jì)相關(guān)分析預(yù)測法五種方法分別進(jìn)行預(yù)測，對中間三種結(jié)果進(jìn)行綜合平均，以最大和最小值對中間結(jié)果作適當(dāng)修正，確定人口規(guī)模及人口增量。隨著兩棲人口的出現(xiàn)，許多戶籍在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)人口在城市農(nóng)村都有住房，故采用常住人口且區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口預(yù)測。其中，通過上述方法預(yù)測的總?cè)丝谳^上年度有所減少，不符合近幾年的人口發(fā)展趨勢，因此總?cè)丝陬A(yù)測采用近3年年均增長率來計(jì)算。綜合分析，確定安徽省2014年常住人口6 055萬、城鎮(zhèn)人口2 989萬、農(nóng)村人口3 066萬，2015年常住人口、城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口分別為6 080萬、3 105萬、2 974萬。

表1 安徽省2003—2012年社會經(jīng)濟(jì)情況

（三）需求預(yù)測

1．建設(shè)用地需求預(yù)測相關(guān)系數(shù)計(jì)算

（1）單位固定資產(chǎn)投資新增建設(shè)用地系數(shù)

根據(jù)近10年安徽省全社會固定資產(chǎn)投資額、新增建設(shè)用地面積，確定單位固定資產(chǎn)投資的新增建設(shè)用地系數(shù)T，即新增建設(shè)用地面積與固定資產(chǎn)投資額的比值。依據(jù)大小分布，按“保守估計(jì)、一般估計(jì)、偏大估計(jì)“三種情況選取適當(dāng)?shù)南禂?shù)值，對每一種估計(jì)情況對應(yīng)系數(shù)值進(jìn)行平均，獲得三種情況（見表2）。近3年我省單位固定資產(chǎn)投資新增建設(shè)用地系數(shù)比較穩(wěn)定，且總體趨勢是降低的，于是采取保守估計(jì)，將最終系數(shù)定為1．92公頃／億元。

表2 全省固定資產(chǎn)投資新增建設(shè)用地系數(shù)表

（2）人均建設(shè)用地指標(biāo)

城鎮(zhèn)人均建設(shè)用地指標(biāo)（A1）和農(nóng)村人均建設(shè)用地指標(biāo)（A2）依據(jù)國土資源部《市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》規(guī)定的指標(biāo)值，A1應(yīng)不超過100平方米／人，A2不超過150平方米／人。

表3 固定資產(chǎn)投資新增建設(shè)用地系數(shù)三種情況確定

2．基于雙因素模型預(yù)測結(jié)果

在人口、固定資產(chǎn)投資總額等因素確定的基礎(chǔ)上，通過上述人口—經(jīng)濟(jì)雙因素?cái)?shù)理模型預(yù)測建設(shè)用地需求總量。根據(jù)國內(nèi)外學(xué)者相關(guān)研究，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)工礦用地增長，而限制農(nóng)村居民點(diǎn)增長，同時(shí)預(yù)測中農(nóng)村人口負(fù)增加，理論上農(nóng)村新增建設(shè)用地面積為零?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村外出務(wù)工人員，仍然占用農(nóng)村宅基地，因婚育、分戶等人口自然增長產(chǎn)生的建房需求實(shí)際存在。故根據(jù)近3年安徽省土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)中村莊年內(nèi)增加面積均值預(yù)計(jì)農(nóng)村新增建設(shè)用地面積。由于統(tǒng)計(jì)的固定資產(chǎn)投資部分項(xiàng)目建設(shè)用地與人口因素引起的城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)存在重復(fù)，經(jīng)濟(jì)因素預(yù)測的建設(shè)用地?cái)?shù)量偏大，所以在預(yù)測中需要對固定資產(chǎn)投資需求的新增建設(shè)用地進(jìn)行修正。考慮安徽省城市化水平在2015年前后能達(dá)到50%，經(jīng)濟(jì)增長帶動的新增建設(shè)用地需求將略高于人口，以及省政府關(guān)于建設(shè)用地節(jié)約集約利用投資強(qiáng)度的相關(guān)規(guī)定（“十二五”末單位生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降32%），經(jīng)過專家咨詢選取修正系數(shù)β為0．65。將相應(yīng)預(yù)測各參數(shù)值（見表4），分別代入模型中預(yù)測新增建設(shè)用地面積（見表5），得出2014年、2015年新增建設(shè)用地需求為40 047．41公頃、45 027．30公頃。

表4 雙因素模型預(yù)測各參數(shù)值

表5 雙因素模型預(yù)測新增建設(shè)用地面積

二、安徽省建設(shè)用地年度供給分析

建設(shè)用地供應(yīng)作為政府實(shí)行宏觀調(diào)控的一種手段，處于壟斷地位，供給途徑相對固定。因而建設(shè)用地年度供給量可以從政府供地潛力來源方面測算，一是土地年度計(jì)劃供給量；二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛項(xiàng)目騰出的建設(shè)用地指標(biāo)；三是存量土地供給。

（一）土地年度計(jì)劃供給（W1）

根據(jù)《安徽省土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》的規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)，至2010年，新增建設(shè)用地增總量為75 300公頃，到2020年，新增建設(shè)用地總量為217 000公頃，折合到每一年新增建設(shè)用地14 170公頃。根據(jù)歷年《安徽省土地利用年度計(jì)劃》中新增建設(shè)用地供給數(shù)據(jù)線性擬合，以2012年為基期年預(yù)測。取規(guī)劃預(yù)測和年度計(jì)劃預(yù)測的綜合評價(jià)均值作為最終結(jié)果，2014年、2015年新增建設(shè)用地供給量分別為14 838．29公頃、15 275．71公頃。

（二）城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤供給（W2）

原則上增減掛鉤試點(diǎn)嚴(yán)格控制在周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模內(nèi)，通過2010年以來省廳下達(dá)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、以及驗(yàn)收的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目資料分析，年度折算出的新增建設(shè)用地指標(biāo)在4 000公頃左右。

（三）存量土地利用供給（W3）

根據(jù)提供的土地儲備和存量數(shù)據(jù)，到2012年底收儲存量土地結(jié)余及下一年度年預(yù)計(jì)收儲存量土地，結(jié)合土地閑置率以及土地出讓率分析，以此得到2014年、2015年度存量建設(shè)用地供應(yīng)量約計(jì)6 500公頃。

（四）建設(shè)用地供給量確定（W）

通過上述供給量的分析，最終確定全省建設(shè)用地的預(yù)測供給數(shù)量（W＝W1＋W2＋W3）。測算建設(shè)用地2014年、2015年度供給量為25 338．29公頃、25 775．71公頃。

三、建設(shè)用地年度供需形勢分析

從安徽省建設(shè)用地需求預(yù)測來看，“十二五”期間建設(shè)用地需求不斷增加。預(yù)測結(jié)果表明，固定資產(chǎn)投資增長帶來的新增建設(shè)用地需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人口增長帶來的新增建設(shè)用地需求，可以說是安徽省建設(shè)用地增長的主要驅(qū)動因素。固定資產(chǎn)投資的快速增長，與地方項(xiàng)目大幅增長、資金來源高速增長密切相關(guān)。

從安徽省建設(shè)用地供給預(yù)測來看，“十二五”期間建設(shè)用地供給存在穩(wěn)定性及可控性。受土地可持續(xù)發(fā)展以及土地利用總體規(guī)劃約束，增量建設(shè)用地供給基本控制在計(jì)劃目標(biāo)范圍內(nèi)，數(shù)量有限彈性不足；存量建設(shè)用地供給區(qū)別增量供給在于其可通過改變用途而重復(fù)利用，新增供應(yīng)受控的情況下，相當(dāng)一部分建設(shè)用地需求可由存量供應(yīng)，但存量建設(shè)用地供給由于其分散性、自發(fā)性［6］，在發(fā)揮市場作用的同時(shí)，影響政府土地收儲水平及儲備土地出讓水平，影響供應(yīng)數(shù)量。

總體看來，通過人口、經(jīng)濟(jì)和固定資產(chǎn)投資預(yù)測，“十二五”期間每年將新增城鎮(zhèn)人口100萬以上，年度建設(shè)用地總需求超過55萬畝，年增長率為12%，新增建設(shè)用地年度超過20萬畝的缺口，需求不斷增大，供給相對穩(wěn)定，新增建設(shè)用地供需失衡的形勢會更加嚴(yán)峻。

四、建設(shè)用地年度供需平衡途徑

全省新增建設(shè)用地率比率較高，建設(shè)用地需求預(yù)測量可適當(dāng)減少，另城鄉(xiāng)建設(shè)用地長期粗放擴(kuò)張積存了大量可盤活存量土地，如果加大內(nèi)涵挖潛力度，提高現(xiàn)有存量建設(shè)用地的利用潛力，基本可以做到保障用地需求。

據(jù)調(diào)查，2012年全省開發(fā)區(qū)工業(yè)用地畝均投資強(qiáng)度138萬元，遠(yuǎn)低于全國國家級開發(fā)區(qū)360萬元的平均水平，涉及批而未用土地19．28萬畝，可作為存量供給的潛力制定相關(guān)政策措施積極盤活。

根據(jù)土地詳查資料，安徽全省“空心村”問題普遍存在，到2012年末農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地355平方米（國家標(biāo)準(zhǔn)人均上限為150平方米），超標(biāo)嚴(yán)重。充分考慮我省省情和實(shí)際可操作性，采取逐步向內(nèi)涵挖潛和集約利用轉(zhuǎn)變的方式整治“空心村”，逐漸降低人均用地規(guī)模至350平方米，這樣一來，每年可節(jié)約建設(shè)用地規(guī)模60萬畝，此項(xiàng)可作為備用量，通過“空心村”改造，農(nóng)村土地綜合整治，從村莊建設(shè)用地存量上進(jìn)行挖潛，以達(dá)到建設(shè)用地供需平衡。

五、建設(shè)用地年度供給優(yōu)化建議

安徽省經(jīng)濟(jì)正步入中速增長期，長期大規(guī)模投入效應(yīng)不斷釋放，2014年、2015年投資將進(jìn)入高峰期，如果對各行業(yè)用地需求進(jìn)行大幅度核減，使得一些重大項(xiàng)目無法落戶，一定程度上將阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也與現(xiàn)階段對用地的需求現(xiàn)狀不相適應(yīng)。因此，本研究最后從優(yōu)化建設(shè)用地供應(yīng)角度，對實(shí)現(xiàn)安徽省“十二五”期間建設(shè)用地供需平衡提出幾點(diǎn)建議。

（一）落實(shí)建設(shè)用地總量控制，發(fā)揮年度計(jì)劃調(diào)控能力

在實(shí)行年度用地總量嚴(yán)格控制的前提下，強(qiáng)化計(jì)劃用地、節(jié)約用地的意識，做到有保有壓，真正把有限的計(jì)劃指標(biāo)用到實(shí)處。允許在確保規(guī)劃指標(biāo)不突破的前提下，根據(jù)投資的進(jìn)度和布局安排年度的土地投放數(shù)量和投放布局，對城市土地的可供應(yīng)量進(jìn)行分解，合理調(diào)整年度土地利用計(jì)劃，建立與投資相適應(yīng)的土地利用計(jì)劃安排，并通過土地供給引導(dǎo)投資投向。

（二）實(shí)行城市土地供應(yīng)來源控制，嚴(yán)格增量土地供給

目前各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）超出國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需求，大多數(shù)城市的急劇擴(kuò)張還是以犧牲外圍農(nóng)用地為代價(jià)，造成耕地持續(xù)減少。應(yīng)在實(shí)施國家對城市土地的高度集中管理前提下，加強(qiáng)城市土地供應(yīng)的來源控制，根據(jù)土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃統(tǒng)一進(jìn)行郊區(qū)農(nóng)用地的征收。在實(shí)施耕地保護(hù)機(jī)制約束下，嚴(yán)把農(nóng)轉(zhuǎn)征項(xiàng)目管理，縮小征地范圍，嚴(yán)格控制非農(nóng)用地供應(yīng)量，減少城市土地供應(yīng)的增量擴(kuò)張。

（三）合理安排土地供應(yīng)方向與布局，優(yōu)先存量用地供給

對土地供應(yīng)過量、閑置土地過多的區(qū)域，限制新增建設(shè)用地供應(yīng)。新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先用于重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)項(xiàng)目和經(jīng)批準(zhǔn)保留的省級開發(fā)區(qū)（園區(qū)）用地，其余用地制訂年度用地計(jì)劃分配方案，按輕重緩急合理安排用地。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)全部分解下達(dá)到市、縣，優(yōu)先用于農(nóng)村發(fā)展建設(shè)。城市用地供給要優(yōu)先存量供給，引導(dǎo)走內(nèi)涵發(fā)展的道路，實(shí)行供地量與投資額、產(chǎn)出效益等指標(biāo)掛鉤，嚴(yán)控用地規(guī)劃指標(biāo)，尤其是容積率、建筑密度等強(qiáng)度指標(biāo)，提高集約利用水平，切實(shí)提高土地有效經(jīng)濟(jì)供應(yīng)。

（四）積極爭取國家直管指標(biāo)，開展創(chuàng)新試點(diǎn)，增加制度供給

政府應(yīng)積極牽頭協(xié)調(diào)國土資源部等國務(wù)院相關(guān)部委，在新增建設(shè)用地計(jì)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤指標(biāo)予以傾斜。協(xié)調(diào)發(fā)展改革、交通、水利等省直相關(guān)部門，在基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目立項(xiàng)加強(qiáng)配合溝通，努力將交通、能源、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目列入國家級項(xiàng)目，從而按相關(guān)規(guī)定使用預(yù)留規(guī)劃指標(biāo)和國家統(tǒng)籌計(jì)劃指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)“雙追加”。開展農(nóng)村宅基地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用試點(diǎn)、低丘緩坡地開發(fā)利用等政策改革創(chuàng)新，加速形成體制政策新優(yōu)勢，破解供給不足難題。

［1］陳曉軍，張建利．城市化進(jìn)程中城市土地需求預(yù)測研究［J］．陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2008，36（3）：92－96．

［2］邱道持，劉力，粟輝，等．城鎮(zhèn)建設(shè)用地預(yù)測方法新探——以重慶市渝北區(qū)為例［J］．西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2004，29（1）：147－150．

［3］劉金國，張希．中國城市建設(shè)用地需求量預(yù)測研究綜述［J］．國土與自然資源研究：2011（2）：16－18．

［4］周平．常德市城鎮(zhèn)用地變化及其驅(qū)動力研究［D］．長沙：湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，2007．

［5］嚴(yán)金明．中國土地利用規(guī)劃——理論、方法、戰(zhàn)略［M］．北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2001．

［6］肖宇寧．我國城市土地供應(yīng)機(jī)制分析及對策［J］．價(jià)格月刊，2006（1）：29－30．

An Analysis of the Annual Balance between Supply and Demand of Construction Land in Anhui

NI Nan，JIANG Cheng－zi
（Anhui Land Surveying and Planning Institute，Hefei 230601，China）

With the acceleration of industrialization and urbanization，Anhui Province has experienced a rapid economic and social development in recent years，which has led to an ever－increasing demand for construction land，thereby making the restriction of resource and environment more and more serious and the conflict between the supply and demand of construction land more distinctive．Therefore，how to speed up the urbanization process and relieve the imbalance between supply and demand of land on the premise of protecting arable land is the challenge the land and resources departments of different levels are faced with．In this paper，we adopt the double－factor model to predict the demand of construction land in 12th Five－Year Plan based on the situation of Anhui Province’s social economy．The result shows that construction land of Anhui Province appears to be behind the demand．Hence it is necessary to seek the approaches to balance the supply and demand of construction land and provide the basis for the government to formulate relevant policies．

construction land；demand forecasting；the contradiction between the supply and demand；Anhui Province

F301．2

A

1009－2463（2014）04－0039－05

2014－01－23

倪 楠（1966－），女，安徽合肥人，安徽省土地勘測規(guī)劃院高級工程師。

江城子（1988－），女，安徽潛山人，安徽省土地勘測規(guī)劃院助理工程師。