營業(yè)稅改征增值稅政策對地方財(cái)政收入的影響

任燁瑩

摘要：繼交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)營業(yè)稅改征增值稅政策（以下簡稱“營改增”）在上海地區(qū)率先試點(diǎn)和北京、天津、廣東等12個(gè)省市的積極跟進(jìn)之后，2013年8月1日“營改增”在全國范圍內(nèi)全面試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)目前的運(yùn)行結(jié)果表明，“營改增”在減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)方面取得了明顯的成效，但同時(shí)也對地方財(cái)政收入構(gòu)成了影響。對此本文通過參考“營改增”在全國范圍內(nèi)的試點(diǎn)，綜合各種參考文獻(xiàn)，結(jié)合自己的研究，建立一個(gè)分析框架，對上述影響進(jìn)行了深入分析并提出采取合理措施加以解決。

關(guān)鍵詞：“營改增”；地方財(cái)政收入；中央財(cái)政與地方財(cái)政

一、“營改增”的背景

稅收是我國中央和地方政府財(cái)政收入的主要來源，按照征收對象大致分為五類：流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)和行為稅、資源稅、特定目的稅。從性質(zhì)上看增值稅和營業(yè)稅都屬于流轉(zhuǎn)稅，但二者的區(qū)別在于，在“營改增”之前，增值稅是對從事貨物銷售或提供加工、修理修配勞務(wù)、從事進(jìn)口業(yè)務(wù)的單位和個(gè)人取得的增值額為征稅對象進(jìn)行征收的稅，而營業(yè)稅則是對我國境內(nèi)提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)或銷售不動(dòng)產(chǎn)的單位和個(gè)人所取得的營業(yè)額進(jìn)行征收的一種商品和勞務(wù)稅。換言之，增值稅征稅對象按增值額征稅，納稅人可以通過抵扣合理承擔(dān)稅負(fù)；營業(yè)稅征稅對象按營業(yè)額征稅，卻存在重復(fù)征稅的問題。盡管稅率設(shè)置不同，但對征收營業(yè)稅的行業(yè)和企業(yè)來說，很難通過不同稅率調(diào)節(jié)使之承擔(dān)的稅負(fù)趨于合理，這在一定程度上對于這些行業(yè)和企業(yè)的發(fā)展形成了掣肘，因而將營業(yè)稅改證增值稅。

從我國稅制改革的發(fā)展趨勢上來看，未來幾年一定會(huì)實(shí)現(xiàn)“營改增”的全覆蓋。此外，營業(yè)稅由地稅局征收且收入歸地方政府所有；增值稅則屬于國稅，由國稅局征收并按照75∶25的比例在中央和地方政府之間分成。因此，“營改增”后一定程度上會(huì)影響地方政府的財(cái)政收入，可能因地方財(cái)政減收而誘致地方債務(wù)的增加。

二、“營改增”的現(xiàn)狀

2012年1月1日，交通運(yùn)輸業(yè)和包括研發(fā)和技術(shù)、信息技術(shù)、文化創(chuàng)業(yè)、物流輔助、有形動(dòng)產(chǎn)租賃和鑒證咨詢在內(nèi)6個(gè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)率先在上海試點(diǎn)“營改增”；2012年8月1日，試點(diǎn)范圍擴(kuò)至北京、天津、廣東等12個(gè)省市；2013年8月1日，“營改增”試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)推開，同時(shí)廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等也開始納入試點(diǎn)；2014年1月1日，鐵路運(yùn)輸和郵政業(yè)納入營改增試點(diǎn)范圍；2014年6月1日，電信業(yè)正式納入營改增試點(diǎn)范圍。

目前只剩下建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)幾個(gè)行業(yè)未納入試點(diǎn)，隨著2015年底全行業(yè)完成營改增的期限漸近，下一輪擴(kuò)圍必將涉及房地產(chǎn)、金融、建筑業(yè)等最棘手的領(lǐng)域。

三、“營改增”對地方財(cái)政收入的影響

作為結(jié)構(gòu)性減稅的重要舉措，“營改增”在減輕企業(yè)稅負(fù)的同時(shí)帶來的是財(cái)政收入的減少，同時(shí)造成中央與地方財(cái)政的減收，但具體而言，地方財(cái)政影響更為明顯。主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面：

1.試點(diǎn)企業(yè)納稅收入下降?！盃I改增”目前采取的是原營業(yè)稅收入改為增值稅后仍劃歸地方的過渡辦法，表面上看不會(huì)對地方財(cái)政收入構(gòu)成影響。但“營改增”鼓勵(lì)更多企業(yè)專業(yè)化經(jīng)營，細(xì)化產(chǎn)業(yè)分工，理性的納稅人會(huì)出于企業(yè)利益最大化的考慮而改變企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，從而形成更多抵扣項(xiàng)目，減少繳納增值稅，從而減少地方政府收入。

2.下游企業(yè)增值稅收入下降。下游工業(yè)企業(yè)在“營改增”后，購進(jìn)試點(diǎn)服務(wù)可獲得較以前更多的進(jìn)項(xiàng)稅抵扣，因而會(huì)減少繳納的增值稅，相應(yīng)減少地方財(cái)政收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)地區(qū)95%的企業(yè)實(shí)現(xiàn)減稅或稅負(fù)不變，2012年全部試點(diǎn)地區(qū)全年減稅426.3億元，其中，試點(diǎn)納稅人減稅189.1億元，原增值稅一般納稅人購進(jìn)試點(diǎn)服務(wù)減稅237.2億元。

3.城建稅等其他稅費(fèi)收入下降。城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加作為流轉(zhuǎn)稅的附稅，其收入也會(huì)相應(yīng)降低。測算顯示，2013年8月1日起試點(diǎn)行業(yè)全國推開后，預(yù)計(jì)全年減收規(guī)模為1200多億元，全部完成后全年預(yù)計(jì)減稅約兩三千億元，那么相應(yīng)城建稅等附加稅就要減少100億-300億元。城建稅等附加稅費(fèi)作為地方稅，完全納入地方預(yù)算，收入的減少將對地方財(cái)政產(chǎn)生較大的影響。

4.財(cái)政補(bǔ)貼支出壓力加大。試點(diǎn)過程中，對稅負(fù)增加的企業(yè)，大部分地方政府采取由地方財(cái)政設(shè)立專項(xiàng)資金、給予財(cái)政補(bǔ)貼的做法，這有利于緩解和消化改革增加的稅負(fù)，順利推進(jìn)改革試點(diǎn)。但財(cái)政補(bǔ)貼加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，會(huì)進(jìn)一步增加財(cái)政支出，從而形成減稅和增支兩方面壓力。

四、推進(jìn)“營改增”改革的建議

1.合理調(diào)整中央與地方的財(cái)政關(guān)系。在“營改增”全面推行后，如果沿用現(xiàn)有保持現(xiàn)行財(cái)政體制不變的處理方式，顯然負(fù)面作用很大，會(huì)對地方政府行為產(chǎn)生不確定性影響，將會(huì)進(jìn)一步扭曲中央與地方財(cái)政關(guān)系。因此，有必要合理調(diào)整中央與地方財(cái)政關(guān)系，以符合“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”的要求。財(cái)政體制是事權(quán)、財(cái)權(quán)與財(cái)力三要素組合構(gòu)成的一種基礎(chǔ)性制度安排，“營改增”會(huì)引發(fā)上述財(cái)政體制三要素的重新匹配組合。因此，利用“營改增”的機(jī)會(huì)，選擇合理時(shí)機(jī)對中央與地方的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行全面的調(diào)整可能是更為合理地選擇。一方面重新調(diào)整中央與地方的事權(quán)劃分，另一方面統(tǒng)籌考慮各個(gè)稅種，重新劃分中央與地方的財(cái)權(quán)，設(shè)定中央稅與地方稅，從而在保持中央與地方財(cái)政關(guān)系基本框架穩(wěn)定的條件下，一并解決原有體制的稅收返還等遺留問題。

2.構(gòu)建和完善地方稅體系。地方稅是分稅制財(cái)政體制下對中央與地方所屬稅種劃分的結(jié)果，因而地方稅體系的構(gòu)建應(yīng)該立足于分稅制財(cái)政體制和整體稅制的基礎(chǔ)上，而不是從地方稅本身孤立地考慮地方稅的改革和主體稅種等問題。也就是說，有必要從廣義的地方稅體系概念（應(yīng)稱為地方稅收體系更為準(zhǔn)確）來認(rèn)識“營改增”后地方稅收體系構(gòu)建。包括增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅在內(nèi)的各種共享稅，都應(yīng)該視為地方稅收體系的重要組成部分。同時(shí)，還需要區(qū)分省級政府和基層政府的不同政府層級來認(rèn)識各自的地方稅收體系構(gòu)成。因此，“營改增”后的地方稅收收入中的主體稅種，將由現(xiàn)行的營業(yè)稅轉(zhuǎn)為由流轉(zhuǎn)稅和所得稅（增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅）來替代。其中，我國省級政府以共享稅為主體稅種，基層政府則可根據(jù)稅制改革的進(jìn)程逐步確立房地產(chǎn)稅和資源稅等主體稅種。

3.地方政府要充分利用經(jīng)濟(jì)稅收杠桿，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速健康穩(wěn)定發(fā)展。營業(yè)稅改征增值稅的意義在于消除和減少重復(fù)征稅，目的是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，稅收總量增加了，最后才是收入如何分配的問題，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)才是解決地方財(cái)政困難的根本出路。因此，各級地方政府必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加大招商引資力度，做大做強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)，特別是更加注重第三產(chǎn)業(yè)中的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

1）加快服務(wù)業(yè)建設(shè)。加快推進(jìn)商貿(mào)服務(wù)、餐飲娛樂等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)上檔升級，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的高端化、高質(zhì)化 ；加快構(gòu)筑結(jié)構(gòu)合理、功能完備、特色鮮明的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系，加大高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，加速聚集金融保險(xiǎn)、現(xiàn)代物流、房地產(chǎn)業(yè)、文化旅游、企業(yè)總部、會(huì)展中心等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，迅速膨脹服務(wù)業(yè)總量；積極培育社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、電子信息、中介服務(wù)等新興服務(wù)業(yè)，努力打造服務(wù)業(yè)發(fā)展新高地。

2）發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)。堅(jiān)定不移地走新型工業(yè)化道路，大力發(fā)展高端、高質(zhì)、高效的先進(jìn)制造業(yè)。積極培育新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，逐年提升高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值中的比重。完善園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，優(yōu)化園區(qū)空間布局，提升園區(qū)發(fā)展的質(zhì)量和效益。

3）積極推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)融合。統(tǒng)籌三次產(chǎn)業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)中的合理占比，推動(dòng)三次產(chǎn)業(yè)相合共融、協(xié)調(diào)發(fā)展。大力發(fā)展城市農(nóng)業(yè)和休閑觀光農(nóng)業(yè)，帶動(dòng)形成生態(tài)文化旅游業(yè)；依托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品精深加工鏈條，引導(dǎo)第一產(chǎn)業(yè)向著“接二連三 ”、“跨二進(jìn)三 ”轉(zhuǎn)變。引導(dǎo)大型工業(yè)企業(yè)將倉儲(chǔ)、包裝、配送等三產(chǎn)業(yè)務(wù)有效剝離，使內(nèi)部服務(wù)資源走上專業(yè)化、社會(huì)化、市場化發(fā)展的軌道。

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