人大檢察工作監(jiān)督機制完善

【摘要】人大對檢察工作的監(jiān)督與檢察權的獨立行使并不矛盾，在制度層面上，二者是辯證統一的關系。當前，人大對檢察工作的監(jiān)督存在監(jiān)督信息不通暢，監(jiān)督效果不明顯，個案監(jiān)督不當影響檢察權獨立性等問題。為此，應當健全人大對檢察官的考核機制，進一步探索人大對檢察工作的監(jiān)督方式，以完善人大對檢察權行使動態(tài)監(jiān)督。

【關鍵詞】人大 檢察工作 監(jiān)督 完善

【中圖分類號】D622 【文獻標識碼】A

人大監(jiān)督與檢察權獨立行使的關系認識

從理論上講，我國國家權力來自人民，它是統一不可分的。但是國家權力也需要分工，其中一部分由人大直接行使，它表現為憲法和法律規(guī)定的各級人大的職權；另一部分則由人大授予其他國家機關行使，它表現為憲法和法律規(guī)定的其他國家機關的職權。①人大權力系檢察機關合法性的來源，檢察機關由人民代表大會產生，受其監(jiān)督，對其負責并報告工作。依據我國的憲政理論，人大的監(jiān)督具有單向性和至上性②，因而檢察機關相對于人大是不獨立的。比如有學者指出：“由于我國實行人民代表大會制的基本政治制度，司法機關是由人民代表大會產生并對人民代表大會負責的國家機關，因此它不得向人民代表大會即國家權力機關獨立?！雹邸坝捎谌嗣翊泶髸c其執(zhí)行機構的關系是領導關系，在執(zhí)行機構與人民代表大會之間不存在制約、監(jiān)督和平衡?！雹艿且灿袑W者對此提出疑問：人大對司法機關的監(jiān)督，與檢察機關獨立行使職權的憲法原則如何和諧、平衡呢？是否只是審議其報告，決定是否通過，就算盡了人大的職責；要不要反過來對由它選出來、向它負責的機關，也“負責”為它創(chuàng)設順利地獨立地行使權力、搞好工作的條件呢？也就是說，人大行使民主權力的同時，是否還要顧及共和精神與憲政原則呢？⑤

筆者認為，人大對檢察機關的監(jiān)督與檢察機關保持相對的獨立性并不矛盾，因為二者分別處于理念與制度的不同層面。在理念上，立法機關處于最高地位，與其他國家機關是上下位關系。因為就權力的本質而言，國家權力來源于人民，服務于人民，立法權是其它權力產生和存在的依據。但在制度運作層面，作為國家機構之一的立法機關就不能任意侵犯其他國家機關的獨立性，主要理由是：

其一，統一的國家權力在具體實施時需要進行分工，各項權力分別交給不同的組織及個人行使，并以法律明確各項具體權力的范圍和程序。各項國家權力只有保持相互獨立，彼此不傾軋、取代，才能維持國家權力系統的穩(wěn)定運行。而如果檢察機關和其他國家機關必須“無條件地”接受人民代表大會的監(jiān)督，人大可以任意侵入其他權力的行使，那么，由人大產生的“一府兩院”的國家組織體制就失去了意義，憲法所規(guī)定的人民法院和人民檢察院依法獨立行使職權的原則亦毫無意義。而且，雖然人大對“一府兩院”均有監(jiān)督職責，但“監(jiān)督”內容卻存在區(qū)別。人大除了規(guī)范、監(jiān)督行政權以外，還對行政權保留了較大的審查批準、討論和決定權，而人大對司法機關的監(jiān)督卻沒有這些權限。而且，人大對審判機關的監(jiān)督內容也與對檢察機關有所不同。不同的監(jiān)督范圍本身即說明了人大對國家機關的監(jiān)督必須遵循不同權力運行規(guī)律的要求，人大監(jiān)督不可能包攬一切。其二，從專業(yè)化要求來講，人大代表與檢察官任職條件不同，行使職權的目標也不同，人大代表不應當代行檢察官的權力。其三，雖然在理念上人大居于至高無上的地位，但是不受監(jiān)督制約的權力都會走向腐敗，不僅人大的權力范圍要受到憲法和法律的限制，而且人大代表的產生、權力的行使過程均要接受人民的監(jiān)督，受到其他權力的監(jiān)督。任何人大代表濫用職權違法犯罪均會被檢察機關追訴。從技術角度講，既然檢察機關的法律監(jiān)督對象包括人大代表，檢察機關相對于人大當然具有獨立性。

從世界其他國家的情況來看，雖然各國憲政體制不同，檢察權的地位、性質、職權范圍等方面存在差別，但檢察機關均要受到立法機關的監(jiān)督和制約。正如凱爾森所說：“正是立法機關才最關懷嚴格執(zhí)行它所發(fā)布的一般規(guī)范。立法職能機關對行政和司法職能機關的控制符合這些職能之間所存在的自然關系。因而民主要求立法機關應被賦予對行政和司法機關的控制?！雹薜牵鲊臋z察權雖然要接受立法機關的監(jiān)督制約，而這種制約也并不妨礙檢察機關依法獨立行使檢察權。比如，英國檢察權完全獨立于行政機關，只向議會負責。“但議會只能關注皇家檢察院如何有效運作，而不能關注具體的決定?！雹叻▏鴻z察權的獨立性可以說基本不會受到立法機構的影響。雖然在司法實踐中，議員可能因選民訴求而給檢察系統施加壓力，甚至在具體案件中游說檢察官或檢察長，但立法機構人員的游說更多地體現為意見交流，檢察人員既可虛心聽從意見，也可基于獨立公正而拒絕聽從。從根本上說，檢察機關對人大負責就是對法律負責，而不是行政上下級隸屬關系般的負責。然而目前我國在理論上，教條式地理解“議行合一”，甚至諱言分權的狀況仍然比較普遍。事實上，五四憲法關于“地方各級人民檢察院獨立行使職權，不受地方國家機關的干涉”的規(guī)定，業(yè)已肯定了檢察機關可以相對獨立于人大。檢察權的獨立行使更為關注的是檢察權的制度運作，雖然在理念上我們可以認為人大與檢察機關是上下位的關系，但在制度運作中，無論是人大行使監(jiān)督權還是檢察機關向人大負責，均要有章可循，才能保證人大代表的職權不被濫用，保證檢察權依法獨立公正行使。

人大監(jiān)督檢察機關的具體方式及存在問題

依據憲法、人大組織法及人民檢察院組織法的規(guī)定，人大監(jiān)督檢察機關的具體方式涉及兩個方面：

一是人事監(jiān)督。包括以下內容：最高人民檢察院檢察長由全國人民代表大會選舉和罷免；地方各級人民檢察院檢察長由同級地方人民代表大會選舉和罷免；最高人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由最高人民檢察院檢察長提請全國人民代表大會常務委員會任免；地方各級人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由同級人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。其中，地方各級人民檢察院檢察長的任免還須報上一級人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常委會批準。人大的人事監(jiān)督說明檢察機關及其組成人員由人大產生，即通過人大程序使其獲得合法性。

二是工作監(jiān)督。主要包括以下內容：各級人大及其常委會聽取檢察機關的工作報告，有權進行審議并作出決議；各級人大審議議案的時候，人大代表可以對檢察機關的工作提出詢問或者質詢，檢察機關應當進行說明、解釋或答復；人大及其常委會有權審查檢察機關制定的司法解釋，發(fā)現有與人大及其常委會制定的法律不符者，有權要求檢察機關修改，或者通過法律或決議的方式直接對其進行修改或將其撤銷；各級人大常委會有權安排代表對本級或下級檢察機關的工作進行視察和執(zhí)法檢查；人大及其代表接待人民群眾的來信來訪，有權將群眾反映的問題交由有關檢察機關處理并要求檢察機關報告處理結果；必要的時候人大及其常委會可以組織關于特定問題的調查委員會，并根據調查報告作出相應決議；檢察機關依法提交人大決定的重要事項。

當前人大監(jiān)督檢察機關存在的主要問題是：

第一，監(jiān)督信息不通暢，監(jiān)督效果不明顯。在人事監(jiān)督方面，根據憲法規(guī)定，人事任免權作為人大及其常委會的一項重要職權，既是組織國家機關的權力，又是監(jiān)督國家機關工作人員的手段。實踐中，檢察機關的組成人員首先需經黨內程序，各級黨委對于本級檢察機關的人事安排具有提名權，這種提名權不僅包括提出選舉、罷免的檢察人員名單的權力，而且包括對檢察人員晉升和調動工作的權力，人大則享有批準權。然而由于人大代表及常委會組成人員缺少對檢察人員的深入了解，人大的批準任免權往往流于形式。同樣，依據《監(jiān)督法》，人大可以通過聽取工作報告、質詢、特定問題調查等方式對檢察權的行使進行監(jiān)督，但是由于人大知情渠道不暢，信息來源主要依靠檢察機關自身的報告和介紹，監(jiān)督往往流于形式化。

第二，個案監(jiān)督定位不清、界限不明，影響了檢察權的獨立行使。在人大對檢察權行使的監(jiān)督中，目前頗有爭議的是個案監(jiān)督。從根本上講，人大監(jiān)督檢察工作的目的是敦促、支持檢察機關公正行使職權，因而，人大監(jiān)督不能干預檢察機關依法獨立行使職權，更不能越俎代庖，由人大直接行使檢察權。根據《全國人大常委會關于加強法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》第十條，人大常委會在調查違法案件時，“不直接處理具體案件，具體案件應由法律實施主管機關嚴格依照法律程序辦理”。因而人大不能代行檢察權，不能干預正常的司法程序。也就是說，人大監(jiān)督具體案件的目的是啟動檢察機關的自我監(jiān)督和自我糾正，依靠檢察機關自行復查解決錯案，以實現監(jiān)督的目的。舉例說，人大對群眾反映突出的案件可以通過聽取匯報、詢問、質詢、視察或者組織關于特定問題的調查委員會等方式了解情況，可以就檢察機關在辦案中存在的違紀違法問題提出批評和建議。但人大不能自行以司法手段調查檢察機關正在辦理的案件事實，不能直接指令檢察機關如何處理案件。有學者提出：“在特定情況下，人大可以行使個案監(jiān)督（如涉及政治問題）?！雹噙@一觀點值得商榷。因為所謂政治性問題與法律問題并無明確界限。各國檢察機關辦案中均存在著貫徹政治方針政策的問題，尤其是對案件是否公訴這樣的法律問題經常存在著政治考量，域外以檢察一體統籌檢察官獨立的一個重要理論依據，即是統一辦案中政治方針政策的貫徹執(zhí)行。把政治性問題與法律問題分開事實上是難以做到的，并且還要涉及到對政治問題還是法律問題的判斷者是誰，如果由人大來判斷何謂政治問題或法律問題，人大干預則難以避免。

總體上說，相比較地方黨委和政府，人大對檢察權獨立行使的影響并不大。但是根據權力監(jiān)督制約的規(guī)律以及我國的憲政理論，人大對檢察工作的監(jiān)督絕不應當像目前這樣軟弱。如何改變人大監(jiān)督名不副實的狀況，切實發(fā)揮人大作為權力機關的作用，保證檢察權依法獨立公正行使，是制度改革必須認真研究的問題。

完善人大監(jiān)督檢察工作機制的若干思考

新刑訴法對檢察機關強化法律監(jiān)督賦予了更多的執(zhí)法任務和工作職責，在內部監(jiān)督機制不健全的情況下，更有必要對檢察機關的執(zhí)法行為增強外部監(jiān)督。如何發(fā)揮人大對檢察機關的監(jiān)督作用，使監(jiān)督更加科學、更具公信力，要解決這個問題，不僅應在體制和制度架構內尋求路徑，也應該從體制改革和制度創(chuàng)新中尋找出路。人大對檢察機關的監(jiān)督表現為對“事”和對“人”兩個方面。依據政治分權和司法工作規(guī)律，人大對檢察權的監(jiān)督重點，應當加強對檢察官素質的監(jiān)督管理，以此來實現維護檢察權獨立和防范檢察權濫用的雙重目標。同時進一步探索人大對檢察工作的監(jiān)督方式，以實現對檢察權運行的動態(tài)監(jiān)督。

第一，健全人大對檢察人員的考核機制，促進考核實質化。當前，對檢察人員的管理主要是依據黨管干部原則，由黨委組織部門對提名檢察長的候選人和擬被任命的副檢察長、檢察員進行考核，然后交由人大“畫圈”通過。這樣一種考核機制與普通公務員考核相同，不符合檢察權作為司法權的特殊要求，也使得人大監(jiān)督形式化。當前，可以從健全檢察人員產生機制入手，建立聯合考核制度，即在人大設置檢察官推選委員會，由人大常委會會同黨委組織部門對提名檢察長的候選人和擬被任命的副檢察長、檢察員共同進行考核，避免不適格的人員進入檢察機關，同時負責檢察官的晉升把關。這使國家權力機關對檢察機關人事任免權的監(jiān)督切實發(fā)揮其應有的把關作用。

第二，在人大設置檢察官懲戒委員會，加強對檢察官的制約。目前我國檢察機關實行的是相對封閉的懲戒制度，對檢察官的懲戒主要是由本院監(jiān)察或政工部門調查，檢察長辦公會審議決定。從實踐來看，由檢察機關自身負責對檢察官的懲戒，容易受到部門保護主義的影響，難保公平公正。筆者建議：在省和中央兩級人大設置檢察官懲戒委員會，負責檢察官違紀行為的懲戒。懲戒委員會由人大及其常委會、黨委組織部人員構成，委員會成員還可以甄選部分社會公眾的代表（比如知名律師、高校專家等）以及部分資深檢察官擔任，以擴大民主和增強懲戒的透明度。同時，保留檢察機關一定的懲戒權。這樣的懲戒模式不僅符合了我國檢察機關的領導體制，而且具有以下優(yōu)點：既堅持了黨委對檢察工作的監(jiān)督，符合黨管干部的原則，也使得人大監(jiān)督實質化，符合了我國的政治理念。實現了檢察權外部監(jiān)督的系統化，既有利于懲戒的公正和效率，也體現了懲戒公開，使得懲戒結果更易廣為接受。⑨

第三，探索人大對檢察權行使的監(jiān)督方式，將人大監(jiān)督與人民監(jiān)督員監(jiān)督相結合，形成監(jiān)督合力。針對人大對檢察工作的監(jiān)督存在監(jiān)督信息不暢，監(jiān)督流于形式的問題，應當拓寬信息渠道，積極運用質詢、特定問題調查等手段加強對檢察權行使的監(jiān)督。積極通過執(zhí)法檢查、信訪案件督辦等多種渠道，及時掌握檢察官履職情況，強化對檢察人員的監(jiān)督。

筆者認為，可以進一步探索人大對檢察權行使的監(jiān)督方式，將人大監(jiān)督與人民監(jiān)督員監(jiān)督結合起來?，F行的人民監(jiān)督員制度存在著一些制度缺陷，被監(jiān)督者決定監(jiān)督者的選任、監(jiān)督經費由檢察機關提供、監(jiān)督機構內設于檢察機關等方式，使得該制度的運作缺乏“人民性”，擺脫不了自我監(jiān)督的尷尬。應當說，人民監(jiān)督員制度與人大監(jiān)督在監(jiān)督內容、理論根據、根本宗旨等方面具有較大的相似性，如果將人大監(jiān)督與人民監(jiān)督員監(jiān)督實行有機結合，可以最大限度地提高人民監(jiān)督員監(jiān)督的效能，同時也為人大監(jiān)督提供了一個更為直接的途徑。為了保證監(jiān)督的有效性，可以考慮在各級人大常委會設置人民監(jiān)督員管理委員會，負責人民監(jiān)督員的選任及日常管理。這種模式既可以克服目前由檢察機關自己選人監(jiān)督自己的方式所產生的弊端，體現人民監(jiān)督員廣泛的代表性和民主性，同時還有利于節(jié)約監(jiān)督資源，提高監(jiān)督效率，實現監(jiān)督的最佳效果。

（作者單位：河南科技大學法學院）

【注釋】

①許崇德：《中國憲法（修訂版）》，北京：人民大學出版社，1996年，第139頁。

②龍宗智：《檢察制度教程》，北京：法律出版社，2002年，第172頁。

③龍宗智：“論依法獨立行使檢察權”，《中國刑事法雜志》，2002年第1期，第12頁。

④謝鵬程：“論檢察權的性質”，《法學》，2000年第2期，第16頁。

⑤郭道暉：“民主的限度及其與共和、憲政的矛盾統一”，《法學》，2002年第2期，第6頁。

⑥[奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，北京：中國大百科全書出版社，1996年，第313頁。

⑦[英]加里·帕頓：“皇家檢察院的結構和檢察官的工作方式”，《英國刑事審判與檢察制度》，北京：中國方正出版社，1999年，第77頁。

⑧李穎，雷建國：“檢察權獨立的憲政分析”，《法制與社會》，2008年第17期，第112頁。

⑨章群：“檢察官懲戒機制研究”，《前沿》，2011年第20期，第17～21頁。

責編/許國榮（實習）