轉(zhuǎn)變政府行政理念 構(gòu)建服務(wù)型社會治理模式

杜錦文

【摘要】服務(wù)型社會治理模式對我國政府行政理念提出了維護(hù)社會公平與正義、由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變、敢于承擔(dān)道德責(zé)任、注重與民合作四個方面的要求。順應(yīng)服務(wù)型社會治理模型之要求，我國政府行政理念轉(zhuǎn)變有四條路徑：一是堅(jiān)持以民為本的服務(wù)理念；二是堅(jiān)持公開透明的服務(wù)體制；三是堅(jiān)持科學(xué)民主的服務(wù)決策方式；四是堅(jiān)持從嚴(yán)執(zhí)政的道德責(zé)任機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型社會 社會治理 治理模式 行政理念

【中圖分類號】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

歷史語境中的服務(wù)型社會治理模式

從人類發(fā)展的歷史進(jìn)程來看，可以將人類社會的發(fā)展劃分為農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會三個時期。而站在政府的立場，在這三個時期所采取的社會管理方式有所不同。在農(nóng)業(yè)社會時期，其社會管理的基礎(chǔ)是高度集中的權(quán)力關(guān)系，從本質(zhì)上來看，此時期的社會管理乃是不平等的“權(quán)治”。到了工業(yè)社會時期，隨著生產(chǎn)力的進(jìn)一步發(fā)展，公民的權(quán)利意識和法制意識有所增強(qiáng)，依靠農(nóng)業(yè)社會時期的權(quán)力關(guān)系已經(jīng)不能滿足社會管理的需求。①因此，這個時期的統(tǒng)治者開始著手建立各項(xiàng)法律制度，通過法律制度對社會管理的程序、規(guī)則、技術(shù)作出明確之規(guī)定，以尋求在政府與公民之間構(gòu)建起良性的法律關(guān)系，進(jìn)而達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定之目的。從這個層面上來看，工業(yè)社會的社會管理具有鮮明的法治化特點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)以來，伴隨著工業(yè)社會的進(jìn)一步發(fā)展，信息和知識在推動社會發(fā)展中所起到的作用越來越明顯，從而引起各個產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率有所變化，社會各國將逐步進(jìn)入后工業(yè)化時代。

在后工業(yè)化時代，其社會建立的基礎(chǔ)乃是倫理關(guān)系與法律關(guān)系并重，社會道德將在社會管理中扮演著重要的角色，這意味著政府單純依靠法治并不足以解決社會管理過程中出現(xiàn)的問題，還必須積極實(shí)施德治，突出信任與合作機(jī)制在社會管理中的作用，要求我國政府以制度道德化為起點(diǎn)，以社會服務(wù)為根本目的。立足此理論，就可以理解當(dāng)前我國政府在提倡“依法治國”的同時，為何還要積極提倡“以德治國”。

站在歷史的維度來看，農(nóng)業(yè)社會與工業(yè)社會的管理模式建立的基礎(chǔ)都是社會異質(zhì)性，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者或政府對統(tǒng)一社會或國家的分而治之，因?yàn)闊o論是以權(quán)力為基礎(chǔ)的“權(quán)治”，還是以法律為基礎(chǔ)的“法治”，其都沒有突出倫理關(guān)系在社會管理中的重大作用，而這也正是農(nóng)業(yè)社會時期和工業(yè)社會時期社會管理最大的缺陷。

當(dāng)前，我國正處于由工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，必須打破過去分化式、隔絕式的社會治理模式，避免在社會治理過程中等級化、官僚化、層級化現(xiàn)象的產(chǎn)生，從而將社會各個領(lǐng)域的成果轉(zhuǎn)化為社會發(fā)展的動力。順應(yīng)后工業(yè)時代對我國政府管理的新要求，服務(wù)型社會治理模型應(yīng)運(yùn)而生，服務(wù)型社會治理模型改變了我國過去社會管理過程中政治、經(jīng)濟(jì)與管理多元分立的局面，突出信任與合作機(jī)制在社會治理中的作用，同時要求我國政府以制度道德化為起點(diǎn)，以為社會服務(wù)為根本目的。

服務(wù)型社會治理模式對我國政府行政理念的要求

與傳統(tǒng)的社會治理模式相比，服務(wù)型社會治理模式將其核心價(jià)值體現(xiàn)在“服務(wù)”二字上，要求其他價(jià)值都必須從屬于此價(jià)值。不同于農(nóng)業(yè)社會的“權(quán)治”，也不同于工業(yè)社會中的“法治”，服務(wù)型社會治理模式所體現(xiàn)的終極社會治理模式乃是法治與德治并重，倡導(dǎo)道德化及互相信任與合作。依據(jù)此邏輯，服務(wù)型社會治理模式對我國政府行政理念提出了新的要求，要求我國政府以制度道德化為起點(diǎn)，通過政府及其行為的道德化，突出信任與合作機(jī)制在社會管理中的作用，社會各個階層的有機(jī)融合與合作，來管理整個國家，實(shí)現(xiàn)我國社會治理的良性狀態(tài)。具體來看，服務(wù)型社會治理模式對我國政府行政理念提出了以下幾個方面的要求。

最大限度維護(hù)社會公平與正義。溫家寶曾經(jīng)說過：公平正義比太陽還要有光輝。習(xí)近平也提出推進(jìn)改革的根本目的之一讓社會變得更加公平正義。我國領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)深刻認(rèn)識到實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公平正義在整個中國社會管理中的重要作用。而在服務(wù)型社會治理模式視域下，對我國政府行政理念也提出了維護(hù)社會公平與正義之要求。美國著名的公共管理學(xué)家?guī)扃曛赋觯骸斑M(jìn)入后現(xiàn)代社會，政府管理的標(biāo)準(zhǔn)化程序、服務(wù)、規(guī)則等面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，人們要重新審視那種認(rèn)為同等對待就是公平對待的假說”。②在他看來，后現(xiàn)代社會對政府理念的要求不僅僅是要同等地對待公民，還要平等地對待公民，只有平等地對待公民才是實(shí)現(xiàn)社會公平。在信息化和大眾民主化的背景之下，我國政府雖然采取了多元化、創(chuàng)新型的社會治理手段，但仍然在管理社會公共事務(wù)的過程中呈現(xiàn)出不可治理性的危機(jī)，其根源就在于維護(hù)社會公平與正義的效度和信度有限，不能實(shí)現(xiàn)社會公平與正義，讓部分弱勢群體仍然游離在社會公平與正義框架之外。因此，從這個意義上講，服務(wù)型社會治理模型為政府行政建設(shè)的重點(diǎn)開辟了新的途徑。

由管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變。新中國成立之后不久，我國走上了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的道路。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，我國政府管理的模式是管制模式，在此種社會治理模式之下，我國政府充當(dāng)了管制角色，通過各種手段對整個社會進(jìn)行管理，對全體公民進(jìn)行控制，以達(dá)到維護(hù)社會穩(wěn)定之目標(biāo)。在管制社會的過程中，我國政府的職能往往沒有邊界，集權(quán)、壟斷、強(qiáng)制是政府管制的主要手段和方式。不僅如此，在我國原有的政府理念體系中，過于強(qiáng)調(diào)政府在社會管制中的作用，多以行政命令的形式直接干預(yù)社會管理，從而忽略社會公眾在社會治理中的參與作用，缺乏對政府管理責(zé)任的有效監(jiān)督和限制。管制視域下，我國政府社會治理以管制為本，社會治理方式缺乏人性化，政府的服務(wù)性功能基本被忽略。

在服務(wù)型社會治理模式提出之后，作為社會管理的雙方，政府與公民在這個過程中的地位有所變化，政府在社會管理過程中不能以政府為中心，而是要堅(jiān)持社會本位、公民本位的理念，堅(jiān)持按照公民意志組建、以公民服務(wù)為宗旨的社會治理方式。③因此，服務(wù)型社會治理模式要求我國政府摒棄以往在社會治理中的管制方式，實(shí)現(xiàn)政府由政府本位、官本位向社會本位、公民本位的轉(zhuǎn)變，“全能政府”變?yōu)椤坝邢拚保I(lǐng)導(dǎo)公眾變?yōu)榉?wù)公眾。

敢于承擔(dān)道德責(zé)任。從行政學(xué)的基本原理來看，責(zé)任是行政倫理學(xué)的基礎(chǔ)。從行政學(xué)的實(shí)踐來看，只有敢于承擔(dān)責(zé)任的政府，才能在社會治理過程中樹立公信力。對于政府來講說，其在社會治理過程中所承擔(dān)的責(zé)任是多元化的，通常有法律責(zé)任、行政責(zé)任與道德責(zé)任。法律責(zé)任與行政責(zé)任在當(dāng)前我國政府責(zé)任體系中較為常見，法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)主要依靠以行政法為基礎(chǔ)的行政法律體系，行政責(zé)任的實(shí)現(xiàn)主要依靠上下級之間的行政監(jiān)督體系，而政府的道德責(zé)任一直以來卻是我國政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)。在服務(wù)型社會治理視域之下，德治是政府社會治理的主要方式，道德責(zé)任在政府責(zé)任體系中處于核心位置，與行政責(zé)任和法律責(zé)任不同，政府道德責(zé)任的追究更加依靠行政職能人員主觀上的自覺性。這就意味著只有政府職能人員在社會治理過程中敢于承擔(dān)道德責(zé)任，才能對社會公共利益負(fù)責(zé)，對公民利益負(fù)責(zé)，而這正是服務(wù)型社會治理模式對政府行政理念的新要求。

注重與民合作。既然服務(wù)型社會治理模式需要以道德基礎(chǔ)，這就意味著構(gòu)建與公民良性的合作關(guān)系也是我國政府行政理念轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。我國公共管理研究學(xué)者張康之認(rèn)為，在服務(wù)型社會治理模型之下，其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)決定了人們之間既是合作又是信任的。④事實(shí)上，基于信任關(guān)系而發(fā)生合作行為普遍化的現(xiàn)象，進(jìn)而出現(xiàn)社會高度合作的組織形態(tài)，這正是服務(wù)型社會建立的新路徑，如此不僅可以減少政府在社會治理中的阻力，還可以大大降低我國政府社會治理的成本?；诖?，我國政府只有在社會治理過程中不斷加強(qiáng)與民合作，才能促進(jìn)與民信任關(guān)系的構(gòu)建，進(jìn)而化解政府在社會治理過程中的不確定性難題。因?yàn)樵诜?wù)型社會中，單單依靠政府的努力顯然難以實(shí)現(xiàn)善治，只有發(fā)揮我國全社會范圍內(nèi)的治理力量，群策群力，才能保障社會治理效果的最優(yōu)化。由此，我國政府行政理念建設(shè)中必須構(gòu)建起能夠包容公民個人的合作治理結(jié)構(gòu)，才能提升公民參與社會治理的意識，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)服務(wù)型社會治理的行政倫理價(jià)值。

政府行政理念轉(zhuǎn)變路徑選擇

英國前首相撒切爾夫人曾指出：“當(dāng)今世界唯一不變的就是變革?！痹诜?wù)型社會治理理論出現(xiàn)之后，順應(yīng)社會發(fā)展的需求，世界各國逐漸放松了在社會治理過程中的政府管制，以“在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，形成顧客導(dǎo)向、公眾滿意導(dǎo)向的績效機(jī)制”為核心的政府行政理念改革開始在各國蔓延。⑤黨的十七大明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的行政體制改革目標(biāo)，十八大更是提出了“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”的服務(wù)型政府，這表明我國政府正在積極實(shí)踐服務(wù)型社會治理模式。在社會風(fēng)險(xiǎn)和矛盾日益多元化的今天，我國政府行政理念轉(zhuǎn)變只有堅(jiān)持正確的路徑，才能構(gòu)建起符合我國國情的服務(wù)型社會治理模式。

堅(jiān)持以民為本的服務(wù)理念。從產(chǎn)生的淵源來看，政府是公民之間契約的產(chǎn)物，從這個層面來講，服務(wù)型政府建設(shè)是政府本源的回歸。轉(zhuǎn)變政府理念，是我國適應(yīng)社會治理形勢對政府的要求而做出的變革，這種變革成功的首要因素便是我國政府能否在執(zhí)政意識上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變?；诖?，我國政府應(yīng)樹立服務(wù)的理念，將服務(wù)作為政府的首要行政理念，盡量圍繞為個人和企業(yè)提供服務(wù)展開，減少對企業(yè)和個人的行政控制和干預(yù)。要切實(shí)實(shí)現(xiàn)政府的服務(wù)職能，需要政府密切聯(lián)系群眾，深入群眾，了解群眾的心聲和訴求，切實(shí)在行政職能中體現(xiàn)出服務(wù)的角色，而非傳統(tǒng)社會治理中的管制角色。與此同時，在履行政府職能的過程中，政府應(yīng)堅(jiān)持以公民本位和社會本位為中心，突出以民為本的服務(wù)理念，尊重人民的主體地位，這就要求政府強(qiáng)化公仆意識，把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好人民的利益作為各職能部門工作的出發(fā)點(diǎn)，最大限度地為民眾提供便利。不僅如此，還應(yīng)在政府各職能部門中引入服務(wù)績效管理與評價(jià)體系，通過加強(qiáng)對政府職能部門工作人員服務(wù)工作的考核，以增強(qiáng)政府各職能部門為民服務(wù)的自覺性和能動性。

堅(jiān)持公開透明的服務(wù)體制。我國政府體制改革的實(shí)踐證明，行政理念的變革是一個復(fù)雜而漫長的過程，能否成功在很大程度上取決于政府的服務(wù)體制是否公開透明，只有公開透明的政府才能突出其服務(wù)職能，增強(qiáng)公眾在社會治理中的參與度，進(jìn)而減少政府社會治理中的阻卻性因素。

一是要讓政府職能機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生公開和透明。要進(jìn)一步立足于行政法律體系，將我國政府機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、職責(zé)、權(quán)力明確化和規(guī)范化，并按照精簡和統(tǒng)一效能的原則，按照服務(wù)型政府建設(shè)的要求，逐步調(diào)整職能部門的編制。

二是要實(shí)現(xiàn)政府職能部門管理與服務(wù)行為的透明化和區(qū)別化。從組織管理學(xué)的角度來看，公共服務(wù)生產(chǎn)供給與對其的組織管理是屬于兩種不同類型的行為，在傳統(tǒng)管制型的社會治理模式之下，并沒有對上述兩種行為進(jìn)行區(qū)別，進(jìn)而導(dǎo)致各政府職能部門在社會治理過程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)混亂的現(xiàn)象，引發(fā)社會公眾對于政府工作透明度的懷疑，直接影響了政府的公信力?；诖?，要堅(jiān)持公開透明的服務(wù)體制，必須進(jìn)行以角色分開、功能分離為導(dǎo)向的行政體制改革，使得政府在公共服務(wù)生產(chǎn)供給和公共服務(wù)生產(chǎn)供給管理的過程中，實(shí)現(xiàn)政府職能的匹配與對應(yīng)。

三是積極推進(jìn)政務(wù)公開。在傳統(tǒng)政治體系中，政府對于與其工作相關(guān)的信息擁有程度基本處于壟斷地位，這直接導(dǎo)致行政效率低下和官本位作風(fēng)的泛濫。因此，積極推動政務(wù)公開，將政府職能部門的重大決策、行政標(biāo)準(zhǔn)、辦事結(jié)果、政策性文件向社會公開，是體現(xiàn)政府行政理念轉(zhuǎn)變的重要舉措，也是增強(qiáng)政府服務(wù)意識的重要路徑。

堅(jiān)持科學(xué)民主的服務(wù)決策方式。決策是政府在提供社會公共服務(wù)的過程中必然面臨的問題，決策方式的民主化、科學(xué)化程度的高低，直接影響著政府社會治理的成本的高低，更是關(guān)系著政府社會治理工作成效的優(yōu)劣。政府職能部門要改變以往由領(lǐng)導(dǎo)說了算的決策方式，在面向社會提供公共服務(wù)的決策出臺之前，政府職能部門應(yīng)堅(jiān)持走群眾路線，身體力行到基層調(diào)研，并通過座談會、聽證會等形式充分聽取公共服務(wù)受眾者的意見，在民眾參與的前提下作出提供正確的公共服務(wù)的決策。在出臺決策之后，政府職能部門需要嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)決策措施，對于不依法履行決策、損害公共利益的行為，必須追究相關(guān)人員的責(zé)任。

除此之外，堅(jiān)持科學(xué)民主的決策方式還要求我國政府應(yīng)積極擴(kuò)大參與型基層民主，不斷壯大基層民間自治組織。在我國社會轉(zhuǎn)型時期，各種社會矛盾交織重疊，由于長期二元社會結(jié)構(gòu)的存在，使得政府與民眾之間往往存在信息溝通不暢的問題。通過基層民間組織，可以把民眾的意見收集起來，集中反饋給政府，通過基層民間組織發(fā)揮上傳下達(dá)的作用，實(shí)現(xiàn)普通民眾參與社會決策的訴求。

堅(jiān)持從嚴(yán)執(zhí)政的道德責(zé)任機(jī)制。政府只有在真正履行其責(zé)任時才是合乎理性的、道德的。⑥負(fù)責(zé)任是服務(wù)型社會治理模式下政府必須具備的主要品質(zhì)，也是服務(wù)型政府最鮮明的特征。在服務(wù)型社會治理模式之下，責(zé)任政府不僅僅包括追求政府的行政責(zé)任和法律責(zé)任，更為強(qiáng)調(diào)道德責(zé)任對于政府的重要性。因此，如何在政府各職能部門中堅(jiān)持從嚴(yán)執(zhí)政的道德責(zé)任機(jī)制，也是擺在政府理念變革面前的一項(xiàng)難題。為此，建議建立道德責(zé)任追究機(jī)制，政府行政職能部門或其工作人員在社會治理過程中出現(xiàn)失職行為，必須向社會和公眾道歉。通過道德責(zé)任機(jī)制的構(gòu)建，使得行政職能部門及其工作人員在面向公眾之時，能夠講實(shí)話、講真話。與此同時，政府職能部門還需要積極向社會提供符合道德的公共政策，政府應(yīng)堅(jiān)持社會主義道德的基本原則，尊重公民的基本權(quán)利，在各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)及社會發(fā)展政策制定中考慮道德因素，如此才能協(xié)調(diào)好我國社會內(nèi)部的各種倫理關(guān)系，承擔(dān)起服務(wù)社會的道德責(zé)任。

（作者為遵義師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授；本文系貴州省教育廳2013年高等學(xué)校人文社會科學(xué)項(xiàng)目“遵義會議視域下馬克思主義中國化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：13hjdo12）

【注釋】

①謝治菊：“服務(wù)型社會治理模式下行政倫理建設(shè)研究”，《廣西社會科學(xué)》，2011年第6期，第100頁。

②[美]特里·L·庫珀：《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》，張秀琴譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年，第65頁。

③劉熙瑞：“服務(wù)型政府—經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇”，《中國行政管理》，2002年第7期，第5～7頁。

④張康之：《行政倫理的觀念與視野》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2008年，第95頁。

⑤彭向剛，王郅強(qiáng)：“服務(wù)型政府：當(dāng)代中國政府改革的目標(biāo)模式”，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第4期，第122～123頁。

⑥張成福：“責(zé)任政府論”，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2000年第2期，第77頁。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）