群眾路線與時(shí)俱進(jìn)與社會治理能力提升*

□李強(qiáng)彬 陳朝兵

黨的十八屆三中全會明確提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的論斷，這一論斷使國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化成為判斷改革是否成功、措施是否有效的重要標(biāo)準(zhǔn)，黨和政府解決社會矛盾、滿足人民需要的能力則直接反映著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平。在新的歷史時(shí)期，群眾路線與時(shí)俱進(jìn)與社會治理能力提升是緊密地聯(lián)系在一起的，社會治理水平的提高必須著眼于最廣大人民根本利益的維護(hù)，必須以人民群眾廣泛、多層、制度化的參與為基本載體，必須以人民群眾的智慧為基本動力，使黨的群眾路線成為提升社會治理能力的重要法寶。

一、新形勢下社會治理能力提升面臨的重大挑戰(zhàn)

改革開放三十多年來，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善這一主線，我國的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會建設(shè)成績斐然。但是，在取得巨大成就，社會發(fā)展進(jìn)入新階段的同時(shí)，也衍生出新的社會挑戰(zhàn)與難題，直接考驗(yàn)著黨和政府的社會治理能力。

（一）社會不公正感顯性化發(fā)展，社會治理的壓力日趨增大

一般來說，社會公正問題主要源于社會資源的稀缺性和社會活動主體自利性之間的矛盾和緊張，如果資源不存在匱乏，或者說人們具有高度的道德思想覺悟，可以做到毫不利己、專門利人，那么就不會存在社會公正問題。但事實(shí)并非如此，資源往往有限且具有競爭關(guān)系的個(gè)人和群體又都想從中獲得較大的份額，這就會使社會公正問題必然與社會的發(fā)展相依相伴。盡管社會公正難以直接地予以度量，但作為一種心理感受，社會公正感是容易體察到的:得其應(yīng)得即為公正，反之則為不公。在社會治理過程中，社會公正感會傾向于支持或認(rèn)同既定的政治體系和政策輸出，社會不公正感則會傾向于反對或不認(rèn)同既定的政治體系和政策輸出。當(dāng)社會公正感從一種主觀感受轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的社會和政治行動時(shí)，其強(qiáng)弱高低就會對既有的制度安排起到維持或阻滯的作用。在社會轉(zhuǎn)型與發(fā)展的進(jìn)程中，隨著我國改革、發(fā)展的全面深化，人們必將越來越關(guān)注改革成本如何分擔(dān)、改革成果如何分享的問題，社會不公正感將越來越從隱性轉(zhuǎn)向顯性，從幕后登上前臺，轉(zhuǎn)化為具體的社會和政治行動，對黨和政府的社會治理能力提出更高要求。近年來，我國城市拆遷、農(nóng)地征用、企業(yè)改制、事業(yè)單位改革、戶籍制度改革、收入分配制度改革、公共服務(wù)均等化中所反映出來的種種問題表明，必須進(jìn)一步促進(jìn)社會公正、提升社會公正感，以有效應(yīng)對改革和發(fā)展中的諸多難題。

（二）社會價(jià)值觀多元化發(fā)展，公眾參與意識深度化發(fā)展

當(dāng)前，社會價(jià)值觀和利益主體伴隨我國改革的深化，分別呈現(xiàn)出了快速的多元化和分散化發(fā)展趨勢，公眾的權(quán)利意識、權(quán)益意識、自主意識和參與意識持續(xù)增強(qiáng)，公眾越來越要求擁有參與和其生活密切相關(guān)的公共事務(wù)的機(jī)會和制度。在參與實(shí)踐中，公眾參與主要是指不具有公職身份的普通公民影響政治和政策過程的行為，是“平民試圖影響政府決策的活動”①[美]塞繆爾·亨廷頓等:《難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與》，汪曉壽等譯，北京:華夏出版社，1988年版，第5頁。。在奉行多黨政治、選舉競爭的政治體系中，公眾主要通過投票選舉政治領(lǐng)導(dǎo)人，或者說通過決定政治領(lǐng)導(dǎo)人的去留，來間接地控制公共政策的走向。然而，選票并不能承載選民實(shí)際的、多元化的政策訴求，公眾參與越來越需要指向公眾對決策者和決策過程的直接影響。因而，如何使公眾參與的制度和機(jī)制滿足民主治理的要求，有效、有序地實(shí)現(xiàn)公眾對事關(guān)自身權(quán)益的公共事務(wù)的參與是現(xiàn)代社會治理的內(nèi)在要求。當(dāng)公眾參與的有效性（公民期望和要求實(shí)現(xiàn)的程度）與公眾的期望和要求之間產(chǎn)生較大差距，公眾參與的制度供給與公眾的參與需求之間產(chǎn)生較大失衡時(shí)，社會受挫感、社會怨恨就會產(chǎn)生，潛在的政治抗議和政治冷漠就很可能會引發(fā)社會的不穩(wěn)定。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新公眾參與的制度和機(jī)制，把公眾參與的力量有效地導(dǎo)入社會治理過程，是社會治理能力提升的迫切要求。如果缺乏公眾積極、有效的參與，政府將很難使其行動具有充分的合法性。

（三）社會問題復(fù)雜化發(fā)展，社會協(xié)同力量亟須培育壯大

社會的發(fā)展必然使越來越多的社會問題呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)不良性，也就是說多數(shù)社會問題都會涉及到可見和隱蔽的諸多利害相關(guān)者，而他們通常具有不同的價(jià)值觀和效用標(biāo)準(zhǔn)，因而很難假定一個(gè)或幾個(gè)利害相關(guān)者，有著始終如一的價(jià)值選擇和偏好，利益沖突可能持續(xù)存在甚至激化以致引起社會的不穩(wěn)定。在這樣的背景下，黨和政府的角色必須得到恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?，不能以“全能”的角色和“單向”的管理思維來處理社會問題，而應(yīng)以“協(xié)同合作”的網(wǎng)絡(luò)化思維來應(yīng)對復(fù)雜社會問題的治理。在網(wǎng)絡(luò)化的治理思維中，政府不僅需要公眾參與的力量，還應(yīng)廣泛借助社會組織、新興媒體的力量，并且要善于根據(jù)各方力量的優(yōu)勢、劣勢來合理確定政府公共權(quán)力的邊界和功能，避免政府錯(cuò)位、缺位、越位、失位，充分利用和發(fā)展社會中多元化的協(xié)同力量。社會的協(xié)同力量，不僅在社會偏好的發(fā)現(xiàn)、社會問題的識別方面具有重要價(jià)值，而且在最大化治理的共同體、減少和克服管理中的障礙、增強(qiáng)管理的可接受性以及避免管理過程中的抗議和梗阻方面具有諸多優(yōu)勢。譬如，作為政府和市場組織之外的社會組織，在專業(yè)人才、專門信息和管理機(jī)制方面就具有諸多優(yōu)勢，在科教文衛(wèi)、社會救助、扶貧開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、法律援助等社會管理活動中就可以充分發(fā)揮社會組織的力量。

（四）權(quán)—責(zé)—利關(guān)系明晰化發(fā)展，法治社會建設(shè)亟待加快

利益分歧和利益沖突是現(xiàn)代社會治理的常態(tài)，畢竟，“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)”②《馬克思恩格斯全集》（第一卷），北京:人民出版社，1995年版，第187頁。。因此，社會治理中圍繞“利”，必須明確“權(quán)”和“責(zé)”，進(jìn)而必須加快法治社會建設(shè)，以有效協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系、權(quán)力責(zé)任關(guān)系、權(quán)利義務(wù)關(guān)系。法治社會不僅要求在全社會樹立遵法、守法的觀念，更需要依據(jù)法律來維護(hù)和保障人們的權(quán)益，政府則要依法行政、依法治理。在權(quán)益受到侵害時(shí)，人們可以有效地運(yùn)用法律來予以保障；在公共權(quán)力濫用時(shí)，濫用者必須受到法律的監(jiān)督和制裁。長期以來，中國的社會因重權(quán)力觀念、淡法治觀念，重人情關(guān)系、薄法律關(guān)系，致使社會問題的解決、社會秩序的維護(hù)、社會公平正義的實(shí)現(xiàn)難以法治化。然而，現(xiàn)代國家社會治理的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，必須將國家和社會的活動納入法治化軌道，充分保障人們的合法權(quán)益，使社會矛盾與沖突的化解法治化、規(guī)范化、程序化。以法治的觀念、思維、程序和方法來規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進(jìn)社會認(rèn)同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護(hù)社會治安、應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)，必然是實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和確保社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的基本性保障。

二、提升社會治理能力要求黨的群眾路線與時(shí)俱進(jìn)

社會治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，“治理”一詞本身與“統(tǒng)治”和“管理”具有明顯的區(qū)別。全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對“治理”作了這樣的界定:“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。”①轉(zhuǎn)引自喻可平:《治理與善治》，北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第2-3頁。可見，“治理”的能量不限于科層化的官僚體制和自由、平等交換的市場機(jī)制，它意味著不同于國家與市場力量的社會性力量在公共事務(wù)治理中的積極介入，意味著國家、市場與社會力量的有效融合與充分的互補(bǔ)，意味著從“單中心”轉(zhuǎn)向“多中心”，通過協(xié)同多方力量來共同應(yīng)對和解決社會問題，這與黨的群眾路線的思想精髓是一致的。

關(guān)于黨的群眾路線，毛澤東曾于1943年作過比較集中和完整的論述，他在《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)方法的若干問題》中指出:“在我黨的一切實(shí)際工作中，凡屬正確的領(lǐng)導(dǎo)，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統(tǒng)的意見）集中起來（經(jīng)過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅(jiān)持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗(yàn)這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅(jiān)持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動、更豐富?！雹凇睹珴蓶|選集》（第三卷），北京:人民出版社，1991年版，第899頁?？梢姡鳛橐环N認(rèn)識論，群眾路線表明人民群眾才是創(chuàng)造歷史的真正主體；作為一種領(lǐng)導(dǎo)和工作的方法，正確的領(lǐng)導(dǎo)必須尊重群眾，必須要有群眾基礎(chǔ)，只有這樣才能集思廣益、兼聽則明；作為一種政治關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須與群眾的參與權(quán)融為一體，群眾的參與是防止權(quán)力誤用、濫用的有效保障；作為一種行為規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)干部必須虛心向群眾學(xué)習(xí)，與群眾形成血肉聯(lián)系。

從中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷程來看，黨的群眾路線形成于革命戰(zhàn)爭年代，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾取得戰(zhàn)爭勝利、建立新中國的基本保證。在從革命黨轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)政黨、從取得政權(quán)到鞏固執(zhí)政地位和提升執(zhí)政能力的新階段新形勢下，黨的群眾路線需要與時(shí)俱進(jìn)地貫穿到新形勢下的新任務(wù)和新工作中去，融入進(jìn)黨和政府社會治理能力的不斷提升當(dāng)中，成為公民參與常態(tài)化、社會力量協(xié)同化、公眾權(quán)益保障法治化和公共權(quán)力監(jiān)督社會化的重要推動。

（一）以群眾路線為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)公民參與的常態(tài)化

公眾參與是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的民意保障。相較于專家和政府官員，公眾經(jīng)常被認(rèn)為缺乏時(shí)間、精力和專門的訓(xùn)練來參與社會公共事務(wù)的治理，實(shí)際上，公眾并不總是知之甚少、冷漠、不關(guān)心社會公共事務(wù)，如給予適當(dāng)?shù)臋C(jī)會和制度安排，公眾是能夠進(jìn)行有效參與的。因此，在今后一段時(shí)間，需要著力解決公民參與社會治理的范圍、層次和效果的問題，使公民參與社會治理的范圍更廣、層次更高和效果更好。毫無疑問，伴隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高，公眾的參與性必將日漸增強(qiáng)，在事關(guān)公眾切身利益的社會公共事務(wù)中如果缺乏公民的積極參與，黨和政府的社會治理活動就很難得到公眾的認(rèn)同及其自愿性支持。

（二）以群眾路線為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社會組織力量的協(xié)同化

從“市場的失靈”到“政府的失靈”，社會組織的力量越來越被人們認(rèn)識和利用，社會力量的協(xié)同，就是社會組織的能力在社會公共事務(wù)的治理中與黨和政府的力量有機(jī)結(jié)合，以有效化解社會矛盾和提供社會公共服務(wù)。在這樣的過程中，各類社會組織、志愿組織和城鄉(xiāng)基層社區(qū)的社會治理功能將得到彰顯，通過其專業(yè)優(yōu)勢，可以在政府管不了、不好管、管不好的領(lǐng)域彌補(bǔ)政府社會治理的不足，發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的協(xié)同功能。通過建立健全社會組織參與社會治理的制度和機(jī)制，增強(qiáng)社會組織的社會公信力，加強(qiáng)對社會組織從業(yè)人員的專業(yè)化和素質(zhì)培訓(xùn)，創(chuàng)造有利于社會組織“發(fā)力”的制度、法律和政策環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會組織力量的協(xié)同化，是新時(shí)期實(shí)踐群眾路線的重要體現(xiàn)。

（三）以群眾路線為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)益保障的法治化

作為現(xiàn)代社會治理的基本方式，法治是協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、規(guī)范社會秩序的穩(wěn)定的治理制度。提升黨和政府的社會治理能力，迫切需要將社會治理活動納入到法治化的軌道上來，以法律來規(guī)范政府、市場、社會和公眾的力量，充分保障人民群眾的合法權(quán)益，防止公共權(quán)力侵犯公民權(quán)益，嚴(yán)格依法行政、依法治理，確保各方力量在法治的框架下推動社會治理持續(xù)發(fā)展，從“被動維穩(wěn)”轉(zhuǎn)向“主動創(chuàng)穩(wěn)”，從“政治維穩(wěn)”轉(zhuǎn)向“法治維穩(wěn)”，實(shí)現(xiàn)良政善治。

（四）以群眾路線為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力監(jiān)督的社會化

早在約三百年前，孟德斯鳩就敏銳地指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”①[法]孟德斯鳩:《論法的精神》（上），張雁深譯，北京:商務(wù)印書館，1961年版，第154頁。。由于公共權(quán)力的行使具有內(nèi)在的壟斷性和擴(kuò)張性，一旦公共權(quán)力從工具變?yōu)槟康?，?quán)力就被異化了。黨的群眾路線要求“從群眾中來，到群眾中去”，這實(shí)際上對公共權(quán)力的行使作了最深層次的規(guī)范:公共權(quán)力來自于人民群眾，公共權(quán)力的行使必須服務(wù)于人民群眾。為此，在解決社會問題的過程中，解決方案背后的主張及其理由、根據(jù)和論證應(yīng)為人民群眾所知曉，不同的意見、觀點(diǎn)和立場應(yīng)盡可能地在社會層面得到理性的表達(dá)和回應(yīng)，從而節(jié)制公共權(quán)力的隨意性。

三、群眾路線與時(shí)俱進(jìn)與社會治理能力提升的著力點(diǎn)

在群眾路線與時(shí)俱進(jìn)中提升社會治理能力，需要找準(zhǔn)著力點(diǎn)。就“社會治理能力”而言，世界銀行在其開發(fā)的世界治理指數(shù)中將公民表達(dá)與問責(zé)、政治穩(wěn)定與無暴力、政府效能、規(guī)制質(zhì)量、法治以及腐敗控制列為評價(jià)指標(biāo)。國內(nèi)學(xué)者俞可平將公民參與、人權(quán)與公民權(quán)、黨內(nèi)民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務(wù)公開、行政效益、政府責(zé)任、公共服務(wù)、廉政等十二項(xiàng)維度納入“治理評估框架”，列為衡量治理質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。無論國際還是國內(nèi)學(xué)者提出的標(biāo)準(zhǔn)都表明，公民的權(quán)利和利益是至關(guān)重要的，人民群眾根本利益的實(shí)現(xiàn)和保障是最為根本的。圍繞群眾路線與時(shí)俱進(jìn)和社會治理能力的提升，迫切需要在以下幾個(gè)方面尋求突破。

（一）拓展公民權(quán)利的范圍與層次，落實(shí)公民權(quán)利

群眾路線與時(shí)俱進(jìn)與社會治理能力的提升，都必須重視公民權(quán)利的發(fā)展，并把保障和充分實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利作為共同的使命。公民權(quán)利本是一種自然和正當(dāng)?shù)囊螅欢捎谑芴囟v史發(fā)展階段下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的限制，公民權(quán)利的范圍及其實(shí)現(xiàn)必然打上歷史的烙印。在不同的社會發(fā)展階段，人們在內(nèi)容上和層次上對公民權(quán)利的訴求也是有很大差異的。當(dāng)下，我國正處于改革的攻堅(jiān)期和深水區(qū)，各項(xiàng)改革不斷推進(jìn)，公民權(quán)利的范圍和層次亟須積極拓展，公民的政治參與權(quán)、利益訴求表達(dá)權(quán)、信息知情權(quán)、環(huán)境健康權(quán)等需要得到更好、更充分的保障。

（二）強(qiáng)化公共服務(wù)，不斷保障和改善民生

民生問題向來是黨的群眾路線強(qiáng)調(diào)的重大問題，也是社會治理能力提升的歸著點(diǎn)。在新時(shí)期新階段，保障和改善民生尤其需要與公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量結(jié)合起來。這是因?yàn)?，改革開放至今三十多年來，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得巨大成就，已在解決人民群眾溫飽問題的基礎(chǔ)上初步實(shí)現(xiàn)了小康生活。然而，保障和改善民生問題仍然突出，三農(nóng)問題、城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大、發(fā)展成果不公平分配、不同群體不平等待遇等問題仍然不容忽視，已成為民生發(fā)展中的棘手問題，而加強(qiáng)和改進(jìn)公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化對于這些問題的化解具有重要的推動作用。

（三）著力矛盾化解，推進(jìn)參與性治理

群眾路線與時(shí)俱進(jìn)和提升社會治理能力，都必須正視社會矛盾，重視人民群眾在矛盾化解中的參與，人民群眾積極、有效的參與是協(xié)調(diào)、平衡不同社會主體利益的重要途徑。中國傳統(tǒng)的政治文化具有顯著的臣民式服從性色彩，參與意識比較淡薄。改革開放以來，盡管公眾的主體意識、權(quán)益意識、自主意識和參與意識有所增強(qiáng)，但社會中的“特權(quán)”觀念仍然濃厚，這極大地限制了人民群眾的社會治理參與以及黨和政府社會治理能力的提升。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的社會治理中，必須將群眾參與作為矛盾化解的一項(xiàng)前置條件，黨和政府要相信人民群眾的參與能力，人民群眾也要相信黨和政府對接群眾參與的意愿。

（四）圍繞利益分歧與沖突，加強(qiáng)協(xié)商與對話

無論來自國家、市場還是社會的力量，治理格局的形成需要在利益分歧與沖突中充分意識到合作的重要性，承認(rèn)“他人”的重要性，在與“他人”一起討論、論辯、述理的過程中解決共同面臨的問題。只有這樣，審慎的、相互尊重的、包容的、開放的協(xié)商與對話才能真正建立起來。協(xié)商與對話在社會治理過程中，不僅有助于區(qū)分自私自利的要求與公共利益，而且能夠更好地鑒別那些更為重要、更為緊迫的要求，并且權(quán)衡不同要求之下的理由和根據(jù)，得出更能經(jīng)受得住社會考驗(yàn)的立場和觀點(diǎn)。一個(gè)高質(zhì)量協(xié)商與對話需要公民具備寬容、理性、公益心和公共精神的品質(zhì)，政府則不僅應(yīng)當(dāng)視各種力量為自由平等的參與主體，而且還應(yīng)當(dāng)主動地為他們的參與創(chuàng)造條件。