秩序生成模式與國家治理體系重構(gòu)

□徐邦友

一、人類秩序的兩種生成模式

秩序是人類生活的必要條件，任何人都向往一種有秩序的生活。一個(gè)沒有外力干擾或自身內(nèi)部沒有發(fā)生突變的事物現(xiàn)象，其內(nèi)部各組成部分之間都存在一種穩(wěn)定關(guān)系，因而表現(xiàn)出一定程度的有序性。因此，有序性其實(shí)是一種自然屬性，是事物存在的常態(tài)，無序才是一種例外，而引發(fā)這種例外的肯定有某種我們未必確知的因素。在人與人組成的社會(huì)，也會(huì)有某種形態(tài)的秩序，這種秩序也會(huì)在某種外力或內(nèi)部因素影響下發(fā)生紊亂。此時(shí)社會(huì)就處于失序狀態(tài)。在這種沒有秩序的狀態(tài)下，任何產(chǎn)業(yè)都是無法存在的，最糟糕的是人們不斷處于暴力死亡的恐懼和危險(xiǎn)中，人的生活孤獨(dú)、貧困、卑污、殘忍而短壽。①[英]托馬斯·霍布斯:《利維坦》，黎思復(fù)、黎廷弼譯，北京:商務(wù)印書館，1985年版，第95頁。因此，人類可以有秩序而沒有自由，但絕不可以有自由而沒有秩序。按照哈耶克的理解，秩序是指這樣一種事態(tài)，其間，無數(shù)且各種各樣的要素之間的相互關(guān)系是極為密切的，所以，我們可以從我們對(duì)于整體中的某個(gè)空間部分或某個(gè)時(shí)間部分所作的了解中學(xué)會(huì)對(duì)其余部分作出正確的預(yù)期，或者至少是學(xué)會(huì)作出頗有希望被證明為正確的預(yù)期。②[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《法律、立法與自由》（第一卷），鄧正來、張守東、李靜冰譯，北京:中國大百科出版社，2000年版，第54頁。也有學(xué)者把秩序理解為，“符合可識(shí)別模式的重復(fù)事件或行為。它使人們相信，他們可以依賴的未來行為模式完全能被合理地預(yù)期到。如果世界是有序的，復(fù)雜性，從而知識(shí)問題就會(huì)被減弱，而各種經(jīng)濟(jì)主體也更能專業(yè)化?！雹劭挛鋭偂⑹仿w:《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京:商務(wù)印書館，2002年版，第182頁。

一種秩序必有幾個(gè)鮮明特征:一是相互關(guān)系的穩(wěn)定性。二是關(guān)系之中人們行為的可預(yù)期性，即出現(xiàn)預(yù)期行為的可靠性。三是行為模式的可重復(fù)性。由此，人們可以有效應(yīng)對(duì)未來的生活情狀，可以放心地把一些需要當(dāng)下完成的活動(dòng)延遲至未來的某個(gè)約定時(shí)候，從而給人際交往增加了大量便利和機(jī)會(huì)，也還可以減少用于控制人們的機(jī)會(huì)主義行為的成本投入?？傊?，秩序使人類生活具有了一定的確定性，而如果沒有這種確定性，則一切社會(huì)交往活動(dòng)都無法開展，即便有交往，那也是即時(shí)性的以貨易貨的交易模式，而這會(huì)大大限制互利的交易活動(dòng)的深化。

彌足珍貴的人類社會(huì)秩序有兩種生成模式。一是在正當(dāng)行為規(guī)則約束下經(jīng)由人們之間的交往互動(dòng)而形成的秩序，由此產(chǎn)生的秩序稱之為自生自發(fā)的秩序。在自然界，無論是宏觀世界還是中觀或微觀世界，都存在此類自生自發(fā)的秩序。它們是在自然法則的約束下經(jīng)過組成部分之間的相互作用而形成的恒常狀態(tài)。比如行星圍繞著恒星沿著橢圓軌道運(yùn)行；生物有機(jī)體細(xì)胞的排列組合；低等級(jí)動(dòng)物世界（比如海洋魚群）里的內(nèi)部秩序等。在人類社會(huì)，這種自生自發(fā)的秩序也是隨處可見，最典型的是語言文字符合系統(tǒng)和作為交易媒介的貨幣系統(tǒng)。它們的出現(xiàn)絕非是哪個(gè)特定權(quán)威的刻意安排，而是人們?cè)诠餐袷匾恍┮话阈孕袨橐?guī)則的情況下經(jīng)由長(zhǎng)期的相互作用而形成出現(xiàn)的。最純粹的一般性行為規(guī)則不需要任何人強(qiáng)制，行為人為求自己愿望實(shí)現(xiàn)自動(dòng)要求遵循公認(rèn)的規(guī)則，除非他故意使自己為他人所排斥。在一個(gè)完美的自發(fā)秩序中，每個(gè)元素所占的地位，并非是由一個(gè)外在或內(nèi)在的力量安排所造成的結(jié)果，而是由各個(gè)元素本身的行動(dòng)所產(chǎn)生的。這個(gè)秩序也不是任何一個(gè)秩序中的成員所刻意造成的，而是各成員的行動(dòng)與互動(dòng)之間所造成的一個(gè)非意圖的結(jié)果。因此，自發(fā)秩序是一種無政府狀態(tài)，但更是一種有序狀態(tài)。①石元康:《當(dāng)代西方自由主義理論》，上海:三聯(lián)書店，2000年版，第118頁。

二是在社會(huì)公共權(quán)威治理下形成的秩序，亦可稱為組織化的秩序。在其中，公共權(quán)威憑借自己的力量?jī)?yōu)勢(shì)，通過提供規(guī)則、管理指揮、指定安排使其所面對(duì)的社會(huì)成員處在特定的位置上，并形成人與人之間比較穩(wěn)定恒常的關(guān)系。軍隊(duì)是最典型的組織化秩序，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)秩序盡管時(shí)常產(chǎn)生種種混亂，但理論上看也是計(jì)劃組織性的秩序。這種秩序出于某一個(gè)權(quán)威的刻意安排，并實(shí)現(xiàn)著這個(gè)權(quán)威安排者的主觀意圖。根據(jù)抽象普遍的一般性正當(dāng)行為規(guī)則，經(jīng)由成員之間互動(dòng)交往而形成的自發(fā)秩序，是一個(gè)在決定上有多中心的秩序，每個(gè)行動(dòng)者的具體行為都由自己基于規(guī)則的約束引導(dǎo)和形勢(shì)判斷而自主決定。而權(quán)威構(gòu)建的計(jì)劃組織性秩序是單一決定中心的，一切皆出于這個(gè)權(quán)威中心的選擇和指定。生活中，這兩種秩序絕不是截然分開，而是相互融合。人類社會(huì)沒有完全自發(fā)無需組織化努力的秩序，即便是語言秩序和市場(chǎng)秩序也需要政府這種公共權(quán)威力量的維護(hù)；當(dāng)然也不可能完全以組織化的秩序替代自發(fā)秩序，否則就會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的僵化。哈耶克指出:“力求通過安排和組織建立一種社會(huì)秩序的所有自覺的努力，是在一個(gè)更為廣泛的自發(fā)秩序中產(chǎn)生的?！雹赱英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《哈耶克文選》，馮克利譯，南京:江蘇人民出版社，2007年版，第317頁。因此，國家治理的藝術(shù)就在于如何把握好這兩種秩序生成模式的平衡，使之相互支撐相互耦合，從而有效形成社會(huì)的整體秩序，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、生態(tài)優(yōu)良、民生幸福的國家目標(biāo)。

二、國家治理在秩序生成中的作用

國家治理，就其最一般性的意義而言，就是一個(gè)政治社會(huì)有效形成秩序的過程。它不是通常所理解的一種國家公權(quán)職能行為，更不是狹義上的政府權(quán)威管理，而是政治社會(huì)各種因素和力量在諸多規(guī)則約束下通過多元化路徑合作努力有效形成社會(huì)秩序的歷史過程。國家治理在秩序生成過程中的作用表現(xiàn)在以下方面:

（一）提供生成秩序的一般性正當(dāng)行為規(guī)則

人類是一種理性動(dòng)物。其理性能力的一個(gè)重要表現(xiàn)在于通過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)事物之間的規(guī)律性關(guān)系，并基于此各種發(fā)現(xiàn)而引導(dǎo)約束自己的行為，以有效達(dá)成自己期望的目的，或者通過實(shí)踐探索和比對(duì)，確定一種相對(duì)更有效的行為模式，作為自己今后行為的遵循和依靠。正是在此意義上，哈耶克說，人不僅是一種追求目的的動(dòng)物，而且在很大程度上也是一種遵循規(guī)則的動(dòng)物。③[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《法律、立法與自由》（第一卷），鄧正來、張守東、李靜冰譯，北京:中國大百科出版社，2000年版，第7頁。他的行動(dòng)并不是簡(jiǎn)單地指向目的，他也會(huì)遵循社會(huì)準(zhǔn)則和慣例。人類在自己的行為實(shí)踐中會(huì)發(fā)現(xiàn)一些規(guī)則，或者確定一些規(guī)則，而一旦確定了這些規(guī)則后，一般又會(huì)自覺地甚至不加思考地遵循這些規(guī)則，即便他并不十分明確這些規(guī)則的緣由和內(nèi)在機(jī)理。而只要有規(guī)則，有對(duì)規(guī)則的信守，相互交往的人們就能形成一種有利彼此的秩序。在其中，他們并不需要對(duì)各自的目的達(dá)成共識(shí)，只需要對(duì)實(shí)現(xiàn)各自目的的手段達(dá)到共識(shí)即可，他們?cè)谶@種秩序里，可以自由地追求自己的理想和目標(biāo)，盡管不見得都能實(shí)現(xiàn)這些理想與目標(biāo)。

因此，國家治理的首要之舉就是提供生成秩序的一般性正當(dāng)行為規(guī)則。在一個(gè)自由的社會(huì)中，國家并不通過行政的手段管理人們的事務(wù)，而只是通過法律調(diào)整人們的私性活動(dòng)。①[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《法律、立法與自由》（第二、三卷），鄧正來、張守東、李靜冰譯，北京:中國大百科出版社，2000年版，卷首語。讓人們?cè)谟袊覐?qiáng)制力確保的規(guī)則的約束引導(dǎo)下展開博弈游戲，如此，就能形成一種秩序，在其中，人們的行為相互適應(yīng)相互協(xié)調(diào)，各趨近自己所選擇的理想目標(biāo)。

（二）誘致并監(jiān)督行為規(guī)則的執(zhí)行

有助于社會(huì)形成秩序的規(guī)則有兩種基本類型，一種是普遍適用的公正行為規(guī)則，它適用于無限多的未來事例，也平等地適用于處于該規(guī)則所規(guī)定的條件下的所有人，而不管在具體環(huán)境中服從該規(guī)則所產(chǎn)生的結(jié)果。這些規(guī)則劃定了個(gè)人受保護(hù)的范圍，使每個(gè)人或每個(gè)組織都知道在他們追求自己的目標(biāo)時(shí)可以采取什么手段，從而阻止不同的人之間發(fā)生沖突。這些規(guī)則一般被稱為抽象的、同個(gè)人目標(biāo)無關(guān)的規(guī)則，它們導(dǎo)致一種同樣抽象的無目的的秩序。柏拉圖和亞當(dāng)·斯密都把這種規(guī)則稱之為正義的法律。另一種是特殊環(huán)境下體現(xiàn)特殊利益意志要求的命令性規(guī)則。它是在一個(gè)特定的環(huán)境中，根據(jù)形勢(shì)任務(wù)的要求，出于多數(shù)人或少數(shù)人的利益意志而設(shè)定的要求或限制，以期達(dá)到特定的目的。柏拉圖和斯密把它稱之為政策性法律規(guī)則。哈耶克把這兩類規(guī)則分別稱之為普遍行為規(guī)則和組織規(guī)則，并認(rèn)為這兩類規(guī)則之間的區(qū)別大致類似于私法與公法之間的不同。②[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《哈耶克文選》，馮克利譯，南京:江蘇人民出版社，2007年版，第322、323頁。整個(gè)國家的各種力量包括政府都要努力誘致并監(jiān)督這些規(guī)則的執(zhí)行，這是有效形成秩序的重要路徑。而執(zhí)行類似于公法的組織規(guī)則的目的，依然是為了自發(fā)秩序，“就存在著自發(fā)形成秩序的社會(huì)而言，公法僅僅是組建起一些必要的政府機(jī)構(gòu)，使更廣泛的自發(fā)秩序得以更好地運(yùn)行”③[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《哈耶克文選》，馮克 利譯，南京:江蘇人民出版社，2007年版，第322、323頁。。

（三）糾正偏離正當(dāng)行為規(guī)則的行為，清除妨礙或干擾秩序形成的因素

純粹的規(guī)則，人們不會(huì)有任何偏離的動(dòng)機(jī)，因?yàn)閷?duì)這類規(guī)則的任何偏離，都會(huì)導(dǎo)致行動(dòng)者自身利益的受損。比如一個(gè)人不按語法規(guī)則講話寫作，誰也聽不懂或看不懂他要表達(dá)的東西，這里受損的不會(huì)是別人，而正是表達(dá)者自己。因此，表達(dá)者要想讓人家理解自己的意思，就必須按照約定俗成的語法規(guī)則講話或?qū)懽?。在勞?dòng)生產(chǎn)過程中，也有許多這種性質(zhì)的規(guī)則，比如不得在下風(fēng)口點(diǎn)火，雷雨天氣不得站立在突兀的高處等，偏離這些規(guī)則也會(huì)給偏離者帶來禍害與災(zāi)難，因此，人們也肯定會(huì)恪守不渝。然而，人類社會(huì)有大量的規(guī)則是需要大家共同遵守才會(huì)給所有人帶來莫大好處。在其他人都遵守規(guī)則的狀態(tài)下，若有一人不遵守規(guī)則，那么，不遵守規(guī)則者就將會(huì)獲得遠(yuǎn)超于遵守規(guī)則所獲得的一般性好處的超額特殊好處。而在個(gè)人利益最大化的人性邏輯驅(qū)動(dòng)下，這種不守規(guī)則的行為特別容易受人仿效而普遍流行開來。但是，不守規(guī)則的行為一旦成為社會(huì)的普遍選擇，不守規(guī)則的超額特殊好處就沒有了，大家都受到彼此專斷行為的專制而動(dòng)彈不得。因此，面對(duì)規(guī)則的機(jī)會(huì)主義行為最容易發(fā)生，而且，一旦發(fā)生社會(huì)就會(huì)步入惡性循環(huán)，直至完全的混亂和無序?？梢姡x規(guī)則的行為是對(duì)秩序干擾和破壞最烈的行為，必須堅(jiān)決予以制止。

（四）提供組織化的秩序

如前所述，組織化的秩序是人類社會(huì)秩序的重要組成部分，也是自發(fā)秩序得以有效維護(hù)和正常運(yùn)行的必要條件。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)秩序的失敗并不等于組織化秩序的失敗，而只是表明在一個(gè)自發(fā)秩序更為有效的領(lǐng)域，以組織化的秩序取代自發(fā)秩序是完全錯(cuò)誤的。二十世紀(jì)人類社會(huì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)的失敗應(yīng)該成為我們?cè)谥刃蜻x擇上的深刻教訓(xùn)。但不管怎么說，在社會(huì)生活的某些領(lǐng)域和層面，需要一種組織化的秩序。比如在面臨一些危害國家安全的危險(xiǎn)時(shí)，就需要政府的強(qiáng)有力的組織管控，以消除風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保公共安全和公民個(gè)人人身財(cái)產(chǎn)安全。還有在市場(chǎng)失靈的時(shí)候和地方，政府也要及時(shí)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，提供市場(chǎng)所提供不了而老百姓又十分需要的基準(zhǔn)水平的公共服務(wù)。比如政府對(duì)環(huán)境污染的治理、對(duì)危害人類健康的一些疾病的防治，都旨在為社會(huì)提供組織化的秩序，以使自發(fā)秩序更能正常健康發(fā)展，使社會(huì)成員從中獲得自身發(fā)展所需要的環(huán)境利益，并體會(huì)到生命的價(jià)值與意義。

三、當(dāng)下國家治理體系的主要問題

我國現(xiàn)有國家治理體系總的制度架構(gòu)是在改革開放之前形成的。伴隨著改革開放的不斷深化，尤其是在市場(chǎng)化、民主化、法治化、全球化等多股潮流沖刷下，國家治理體系從結(jié)構(gòu)到功能、從體制到機(jī)制、從方式方法到技術(shù)手段也都發(fā)生了一些程度不同的變化。正因有此變化，才推動(dòng)著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，并保持整個(gè)社會(huì)的總體穩(wěn)定。對(duì)此，我們應(yīng)有充分的理論自信、制度自信和道路自信。但是，應(yīng)該看到，我國現(xiàn)有的國家治理體系總體上還是比較傳統(tǒng)的，不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)有效形成秩序的需要。由此，十八屆三中全會(huì)的《關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》才會(huì)把“推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。

現(xiàn)有國家治理體系的深層次問題主要表現(xiàn)在:

（一）缺乏科學(xué)的秩序觀，未能認(rèn)識(shí)到秩序有自生自發(fā)的一面

我們對(duì)秩序的理解是機(jī)械式的，“井然有序”是所能想像的唯一秩序形態(tài)，一元化的權(quán)威從單一中心出發(fā)通過命令、指揮、管控、安排形成秩序，也是所能想像的形成秩序的唯一方式。我們總覺得任何系統(tǒng)都需要一個(gè)指揮者，而且還要一切行動(dòng)聽指揮，否則，就無以形成秩序。正如馬克思所言:“一切規(guī)模較大的直接社會(huì)勞動(dòng)或共同勞動(dòng)，都或多或少地需要指揮，以協(xié)調(diào)個(gè)人的活動(dòng)，并執(zhí)行生產(chǎn)總體的運(yùn)動(dòng)——不同于這一總體的獨(dú)立器官的運(yùn)動(dòng)——所產(chǎn)生的各種一般職能。一個(gè)單獨(dú)的提琴手是自己指揮自己，一個(gè)樂隊(duì)就需要一個(gè)樂隊(duì)指揮?！雹佟恶R克思恩格斯全集》（第二十三卷），北京:人民出版社，1972年版，第367頁。因此，要求系統(tǒng)內(nèi)的所有成員都要服從命令聽指揮，聽從組織的安排，按照權(quán)威者的指示指令，實(shí)施行為，不得越雷池一步，認(rèn)為對(duì)指示命令的任何偏離都會(huì)擾亂秩序。沒有看到人類秩序還有不同于計(jì)劃組織性秩序的另一種類型，它根本不需要一個(gè)外在獨(dú)立力量的指揮。

另外，我們對(duì)秩序的理解也偏向靜態(tài)的，認(rèn)為整齊劃一才是有序，而熙熙攘攘就是混亂，而沒有看到在熙熙攘攘的表面之下存在著令人驚奇的有序。對(duì)秩序的片面甚至錯(cuò)誤理解，導(dǎo)致了秩序形成上的狹隘化路徑選擇。以組織化秩序擠壓取代自發(fā)秩序，導(dǎo)致社會(huì)生活系統(tǒng)缺乏彈性。于是，出現(xiàn)了一種一些人感到匪夷所思，但其實(shí)也很好理解的現(xiàn)象:一收就死，一放就亂。社會(huì)內(nèi)部那些有助于形成秩序的因素、力量和機(jī)制被我們破壞殆盡了。

（二）形成與維護(hù)秩序的主體單一

一個(gè)國家所信奉的秩序觀對(duì)這個(gè)國家的治理體系有深刻的影響。由于秩序觀的局限，我們沒有認(rèn)識(shí)到任何社會(huì)主體，也都是形成和維護(hù)社會(huì)秩序的主體，都有促進(jìn)、維護(hù)社會(huì)秩序的內(nèi)在心理沖動(dòng)和行為努力。因而，把建構(gòu)和維護(hù)社會(huì)秩序的責(zé)任完全置于政府等公共權(quán)威的身上。政府雖然根本不是全能政府，但人們期待、政府也自許是全能政府，在現(xiàn)實(shí)中，有時(shí)甚至恍然覺得自己就是全能政府。政府主導(dǎo)成為構(gòu)建與維護(hù)社會(huì)秩序的不二法門。久而久之，社會(huì)內(nèi)部的各種力量也慢慢地失去自我秩序化的意識(shí)和責(zé)任，從而把任何一丁點(diǎn)失序都?xì)w咎于政府失職，并毫不猶豫地求助于政府的權(quán)威管制。因此，形成與維護(hù)秩序的主體是單一的，形成秩序的力量也是薄弱的，根本不足以在一個(gè)超大規(guī)模的社會(huì)主義國家形成有效的社會(huì)生活秩序。社會(huì)生活存在著結(jié)構(gòu)性的失序。

（三）以權(quán)威治理為秩序構(gòu)建的唯一手段和方式，且把治理狹隘化為管控或管制

既然政府等公共權(quán)威是構(gòu)建和維護(hù)社會(huì)秩序的唯一主體力量，那么，由此種主體的性質(zhì)決定權(quán)威治理，就是秩序構(gòu)建的唯一手段和方式，而且，把治理狹隘化為管控或管制，政府的工作重心也從本應(yīng)該的服務(wù)于社會(huì)轉(zhuǎn)向了要求絕對(duì)的社會(huì)控制。這一點(diǎn)在剛剛提出加強(qiáng)社會(huì)管理時(shí)，表現(xiàn)得特別明顯。

那時(shí)，一些地方政府和相關(guān)職能部門一提起要加強(qiáng)社會(huì)管理，就祭出“以卡管人、以證管人、以房管人”甚至“以人盯人”等傳統(tǒng)辦法，不遺余力地構(gòu)筑“天網(wǎng)工程”。在大街小巷，在街頭拐角，在一切可以安裝監(jiān)控鏡頭的地方，都安裝上的高科技的電子監(jiān)控設(shè)備。浙中某市在全市城鄉(xiāng)的重點(diǎn)公共區(qū)域、重點(diǎn)場(chǎng)所和部位設(shè)立了1500多處監(jiān)控點(diǎn)，有10000個(gè)電子監(jiān)控探頭實(shí)行24小時(shí)電子監(jiān)控，各區(qū)域監(jiān)控中心人員實(shí)行24小時(shí)4班不間斷運(yùn)轉(zhuǎn)，每個(gè)人負(fù)責(zé)10多個(gè)探頭，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。與此同時(shí)，實(shí)行城鄉(xiāng)24小時(shí)全天候路面巡邏，并與各監(jiān)控中心和市公安局指揮中心保持通訊暢通。②浙江省人事廳編:《法治浙江與和諧社會(huì)建設(shè)》，杭州:浙江人民出版社，2008年版，第199頁。有些人口流入地政府，以外來人口管理外來人口，或者建立專門的外來人口社區(qū)，或者在外來人口集聚的社區(qū)，建立融服務(wù)與管束功能于一體的半行政化組織。有的還專門成立了城市綜合管理組織，把政府一些職能部門的執(zhí)法權(quán)集中起來統(tǒng)一行使。由于秉持的是管控理念，再加上執(zhí)法人員素質(zhì)方面的原因，城管執(zhí)法常常與執(zhí)法相對(duì)人和市民產(chǎn)生嚴(yán)重沖突，導(dǎo)致許多本不該發(fā)生的悲劇?，F(xiàn)在是到了對(duì)城管執(zhí)法的理念、體制和執(zhí)法方式方法進(jìn)行系統(tǒng)反思重構(gòu)的時(shí)候了。

（四）有效形成秩序的各種力量缺乏系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)整合，導(dǎo)致秩序碎片化和孤島化

近年來，伴隨著市場(chǎng)組織的發(fā)展和社會(huì)組織的發(fā)育，再加上政府有意識(shí)的引導(dǎo)、培育和職能轉(zhuǎn)移，有效形成秩序的非政府力量，慢慢地進(jìn)入了社會(huì)秩序的型構(gòu)領(lǐng)域，并發(fā)揮著明顯可見的良好作用。當(dāng)下突出強(qiáng)調(diào)的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與、社會(huì)協(xié)同”的社會(huì)管理格局初顯雛形。但不容諱言，有效形成社會(huì)秩序的各種力量缺乏系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)整合，一些密切相關(guān)的職能部門，在相互溝通協(xié)作形成合力方面，還有明顯欠缺。多頭管理、職責(zé)交叉重疊、有利相爭(zhēng)有過相諉、出現(xiàn)管理的真空等現(xiàn)象不同程度存在，或者猶如“鐵路警察各管一段”，相互之間缺乏銜接，或者出現(xiàn)職能分割，難以實(shí)行統(tǒng)一管理。所有這些都嚴(yán)重影響了治理的有效性，影響了秩序的型構(gòu)與維護(hù)。這是這些年來許多領(lǐng)域安全事故、質(zhì)量事故頻發(fā)的體制原因。即便是在國家安全領(lǐng)域，這種不同部門之間的整體協(xié)作也顯得松散，亟須加強(qiáng)。國家安全委員會(huì)的組建，正是為了克服此類問題而推出的戰(zhàn)略舉措，意在加強(qiáng)軍隊(duì)、情報(bào)、公安、國安、武警、對(duì)內(nèi)安保和對(duì)外防衛(wèi)的協(xié)合，形成整體性的社會(huì)秩序。

四、國家治理體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整

所謂國家治理體系，是指一個(gè)國家有效形成秩序的主體、功能、規(guī)則、制度、程序與方式方法的總和，它包括治理主體體系、治理功能體系、治理權(quán)力體系、治理規(guī)則體系、治理手段或治理方式方法體系、治理績(jī)效評(píng)估體系等諸多方面。當(dāng)前，我國國家治理體系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，主要應(yīng)該在以下幾個(gè)方面展開。

（一）為自發(fā)秩序的生成提供最大化的自由空間

人類的發(fā)展大致有兩種類型:一種是探索性發(fā)展；另一種則為追逐性發(fā)展。前者是指處于發(fā)展前沿的國家和地區(qū)，在歷史地繼承下來的經(jīng)濟(jì)文化基礎(chǔ)上，通過科學(xué)進(jìn)步、技術(shù)革新、組織創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活的結(jié)構(gòu)性嬗變。而后者則是指后發(fā)國家和地區(qū)，對(duì)已經(jīng)實(shí)踐證明為成功的生產(chǎn)組織形式、經(jīng)濟(jì)制度安排和社會(huì)結(jié)構(gòu)類型的學(xué)習(xí)借鑒和移植。探索性發(fā)展由于沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，更沒有完整的模式可以模仿，猶如人之夜行沒有光明的燭照，一切需要自己的試錯(cuò)性摸索和對(duì)未知領(lǐng)域的探索。這種探索性發(fā)展，唯有在自發(fā)秩序中才有可能；而自發(fā)秩序的生成非有一個(gè)最大化的自由空間不可。

因此，必須通過大幅度地壓縮政府干預(yù)范圍，削減政府審批管制事項(xiàng)，把市場(chǎng)和社會(huì)徹底解放出來，給市場(chǎng)主體和社會(huì)生活主體以最大化的自由空間；讓其在自由的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)社會(huì)交往的一般性規(guī)則，并在此規(guī)則約束引導(dǎo)下形成有效的自發(fā)秩序?！爸挥信嘤园l(fā)的自由力量，才能真正有益于社會(huì)，有益于那些逐漸產(chǎn)生的、不同于有意創(chuàng)立的制度，有益于加強(qiáng)社會(huì)過程中的創(chuàng)造性力量。”①[英]弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克:《哈耶克文選》，馮克利譯，南京:江蘇人民出版社，2007年版，第260頁。我們要堅(jiān)持“不折騰”的施政治理理念，體認(rèn)社會(huì)內(nèi)在的發(fā)展勢(shì)向，順勢(shì)而為，任由社會(huì)的自然生成與發(fā)展；即便確實(shí)需要一些政府的有序化努力，也要對(duì)這些行政努力的適用性和有效性保持謙慎，警惕陷入行政干預(yù)的路徑依賴狀態(tài)。過度的政府干預(yù)往往會(huì)擾亂社會(huì)自身的有序化過程，導(dǎo)致社會(huì)秩序的紊亂。

（二）擴(kuò)大治理體系的開放性，形成多元主體合作治理的結(jié)構(gòu)

國家治理絕非公權(quán)可以壟斷的領(lǐng)域，公權(quán)的權(quán)威治理可以勝任的領(lǐng)域其實(shí)是相當(dāng)有限的，更多的生活領(lǐng)域需要通過非政府組織如黨團(tuán)基層組織、社區(qū)居委會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)、聯(lián)誼會(huì)或?qū)ｉT的行業(yè)協(xié)會(huì)、事務(wù)所、公益性自愿性組織，甚至企業(yè)等市場(chǎng)組織實(shí)現(xiàn)有效的治理。除了這些組織性的力量，公民個(gè)人也是重要的社會(huì)有序化力量。因此，國家治理體系必須具有開放性，讓一切治理主體在其能力所及的范圍內(nèi)充分發(fā)揮促進(jìn)秩序的作用。目前，國家治理體系正朝著這個(gè)方向變化，一些新興的治理主體越來越多、越來越深地介入到國家的治理體系中來，并發(fā)揮著越來越顯著的作用。比如浙江省杭州市的“多元主體復(fù)合參與的治理結(jié)構(gòu)”就符合國家治理與社會(huì)治理的發(fā)展方向。實(shí)踐已充分證明了多元主體治理結(jié)構(gòu)的有效性。因此，國家治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)重要取向，就是治理體系的更大開放性。當(dāng)秩序所涉及的所有因素本身都成為促進(jìn)秩序的力量時(shí)，秩序就成了一個(gè)很穩(wěn)定的系統(tǒng)而不易被擾亂了。

（三）加強(qiáng)各治理主體之間的協(xié)同性，形成有效治理的合力

治理主體的多元化誠然是重要的，但更重要的是多元化的治理主體相互之間要有協(xié)同性，在治理過程中要相互咬合、相互支撐、相互增進(jìn)，形成強(qiáng)大的治理合力。為此，需要明確各治理主體的職責(zé)、厘定相互之間的治理邊界、構(gòu)建良好的協(xié)作關(guān)系，并形成完整的制度體系。同時(shí)，要加強(qiáng)不同治理主體之間的組織協(xié)同，強(qiáng)化規(guī)則之下的相互調(diào)適性協(xié)同，以治理合力確保整體秩序。在這方面，一些地方已有很好的探索與嘗試。比如，浙江杭州建立了“四界（黨政界、知識(shí)界、企業(yè)界、新聞界）聯(lián)動(dòng)”的社會(huì)信息溝通交流平臺(tái)；義烏市建立了“政府調(diào)控機(jī)制與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能與社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量與社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)”的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)；有的地方在社會(huì)管理中構(gòu)筑了矛盾糾紛“聯(lián)調(diào)”、社會(huì)治安“聯(lián)防”、重點(diǎn)工作“聯(lián)動(dòng)”、突出問題“聯(lián)治”、基層平安“聯(lián)創(chuàng)”、便民服務(wù)“聯(lián)辦”的“六聯(lián)格局”。姑且不論這些概念是否有一些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，但起碼表明，一些基層治理者已經(jīng)有了治理協(xié)同化的覺識(shí)，并努力通過一些體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)治理的協(xié)同化。

（四）創(chuàng)新治理的方式方法和技術(shù)手段，以最先進(jìn)的方式方法、技術(shù)手段提高治理的技術(shù)效率

治理的方式方法和技術(shù)手段是影響國家治理和秩序生成的重要因素，優(yōu)化國家治理、促進(jìn)秩序生成，就必須致力于治理方式方法和技術(shù)手段的創(chuàng)新。首先要努力實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)治理方法的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，在傳統(tǒng)的治理方式方法之中灌注以現(xiàn)代政治與治理的精神。比如，社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)解制度，就是一項(xiàng)歷史悠久、但在今天依然有生命力和適用價(jià)值的傳統(tǒng)制度，被西方人稱之為“神奇的東方經(jīng)驗(yàn)”。然而，傳統(tǒng)調(diào)解制度是鑲嵌在封建人治的政治結(jié)構(gòu)上的，盲目的照搬，必然造成制度價(jià)值的沖突，進(jìn)而損害所亦欲保護(hù)的一些價(jià)值，對(duì)這項(xiàng)傳統(tǒng)制度就需要進(jìn)行法治化改造，使之適用現(xiàn)代國家的環(huán)境和價(jià)值追求。其次，要根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活狀況和發(fā)展變化，創(chuàng)新治理的方式方法，如警民聯(lián)防群防群治、治安與保安相結(jié)合；網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)；民主懇談參與式預(yù)算；工會(huì)的社會(huì)化維權(quán)模式；新楓橋經(jīng)驗(yàn)等等，都是這些年來基層社會(huì)治理方式方法上的創(chuàng)新，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)秩序化起到良好作用。再次，要大量采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的有效傳播、事務(wù)的高效處理、危機(jī)事件的快速應(yīng)對(duì)。

（五）致力于國家治理模式的全面法治化

人類幾千年的政治實(shí)踐史充分表明，法治，亦即法律的統(tǒng)治或規(guī)則之治，是現(xiàn)實(shí)政治社會(huì)相對(duì)最優(yōu)國家治理模式。在法治之下，公共權(quán)力才能得到成功規(guī)訓(xùn)，公民的自由與權(quán)利才能得到可靠保障，一種人人皆可從中獲益的正義秩序才得以形成。因此，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，其中一個(gè)極為重要的方面就是國家治理法治化。國家治理所憑借的是法理型權(quán)威，這種權(quán)威在法律所劃定的范圍內(nèi)，依照法律所規(guī)定的方式實(shí)施對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理。對(duì)于治理過程中所發(fā)生的爭(zhēng)議，通過法定機(jī)制和途徑得以解決。在生生不息的法治實(shí)踐中，這個(gè)國家的公民才會(huì)牢固地確立起對(duì)法律的信仰，形成一種“珍視自由、敬重權(quán)利、理性自制、信仰法律、尊重權(quán)威”的現(xiàn)代公民法治人格和“自由優(yōu)先、權(quán)利為本、規(guī)則至上、法律主治”為核心價(jià)值的社會(huì)主義先進(jìn)法治文化，實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府與法治社會(huì)的協(xié)合共進(jìn)。

當(dāng)前，社會(huì)矛盾沖突越來越多，矛盾沖突越來越復(fù)雜難解，我國已是一個(gè)確確實(shí)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。越是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，越需要國家治理的法治化；否則，社會(huì)生活不確定性帶來的風(fēng)險(xiǎn)與國家治理隨意性導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)相疊加，使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)異常增大。因此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的治理者，要強(qiáng)化法治思維，善用法治方式，把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的預(yù)防化解納入法治軌道，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定有序；要牢固確立憲法至上、法律權(quán)威的意識(shí)，不斷提高依法執(zhí)法、用法靠法的能力，切實(shí)把發(fā)展這個(gè)“第一要?jiǎng)?wù)”、穩(wěn)定這個(gè)“第一責(zé)任”和依法辦事這個(gè)“第一要求”有機(jī)統(tǒng)一起來，絕不能因種種特殊考慮而突破法律的界線和底線，也絕不能因個(gè)別正義而犧牲規(guī)則之治的普遍正義。唯有如此，眾人所期盼的一個(gè)既有自由又有秩序的美好社會(huì)才會(huì)降臨人間。