我國(guó)環(huán)境政策比較分析

王怡婷

【摘 要】目前，我國(guó)的環(huán)境政策以政府規(guī)制為主，強(qiáng)制性的法律制度無(wú)法構(gòu)成生態(tài)經(jīng)濟(jì)繁榮的持久動(dòng)力，亟需開(kāi)征環(huán)境稅、排污許可證交易、環(huán)境補(bǔ)貼等一系列經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。同時(shí)發(fā)展以第三方力量為主線的中間機(jī)制，有機(jī)協(xié)調(diào)市場(chǎng)與政府關(guān)系，建立一整套適合我國(guó)國(guó)情的多層次、多樣化的環(huán)境政策促進(jìn)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境政策；政府規(guī)制；經(jīng)濟(jì)激勵(lì)

長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)境問(wèn)題一直是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速、可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。近期的大氣霧霾更是引起公眾恐慌，幾乎到了“談霾色變”的地步。環(huán)境作為公共產(chǎn)品具有很強(qiáng)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，經(jīng)濟(jì)人的過(guò)度消費(fèi)與破壞造成了嚴(yán)重污染，社會(huì)福利極大的流失。發(fā)展中國(guó)家面對(duì)日益嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，首先是改革當(dāng)前環(huán)境政策，其次是設(shè)計(jì)并利用更多創(chuàng)新性、實(shí)效性強(qiáng)的環(huán)境政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)與自然的和諧發(fā)展。學(xué)術(shù)界的研究視角傾向于對(duì)比國(guó)內(nèi)外環(huán)境政策，并藉此提出適合我國(guó)環(huán)境政策改革的合理措施。當(dāng)前環(huán)境政策已具雛形，本文致力于對(duì)比我國(guó)現(xiàn)階段環(huán)境政策實(shí)施過(guò)程中的優(yōu)缺點(diǎn)，以期探索出一條通過(guò)建立環(huán)境稅、排污權(quán)交易互補(bǔ)機(jī)制、押金返還制度以及中間機(jī)制相互協(xié)調(diào)作用的具體實(shí)施路徑。

一、我國(guó)環(huán)境政策現(xiàn)狀

我國(guó)環(huán)境稅起步較晚，2011年正式提上議程，2013年底上報(bào)至國(guó)務(wù)院，而碳稅、水污染稅已進(jìn)入試點(diǎn)階段。排污權(quán)交易制度1988年從太原、包頭兩地試點(diǎn)到現(xiàn)在擴(kuò)大至全國(guó)20余個(gè)省份。加入WTO后實(shí)施的環(huán)境補(bǔ)貼已推行至農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。政府采取了這一系列環(huán)境政策加強(qiáng)環(huán)境治理，在污染源整治、達(dá)標(biāo)排放、污染總量控制等方面取得了明顯的進(jìn)展。然而近期連續(xù)的嚴(yán)重霧霾天氣警示地區(qū)環(huán)境的不斷惡化，在一定程度上反映現(xiàn)有環(huán)境治理措施缺乏有效性和針對(duì)性。

二、現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境政策對(duì)比分析

環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策，環(huán)境政策的制定和執(zhí)行能夠從總體上避免經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境狀況急劇惡化的狀況，環(huán)境政策的合理選擇與創(chuàng)新則是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。利用環(huán)境政策工具從根本上防治環(huán)境破壞、解決環(huán)境問(wèn)題勢(shì)在必行。

1.市場(chǎng)激勵(lì)政策對(duì)比分析

環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)根源之一是具有負(fù)外部性的市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)不能與用自身的價(jià)格機(jī)制來(lái)傳遞外部性的成本和收益，需要環(huán)境稅、補(bǔ)貼、罰款、押金返還、排污權(quán)交易等經(jīng)濟(jì)手段消解，實(shí)現(xiàn)外部性的內(nèi)部化。目前，開(kāi)展環(huán)境稅、排污權(quán)許可證及環(huán)境補(bǔ)貼三項(xiàng)政策試點(diǎn)，對(duì)于環(huán)境污染的消減起到了重要作用。

如表1所示：對(duì)比現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策存在的諸多差異，因地制宜的做出選擇是維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展，走可持續(xù)化道路的正確導(dǎo)向。

一方面是交易與管理成本，環(huán)境稅和環(huán)境補(bǔ)貼更依賴政府提供相應(yīng)的信息、人力及監(jiān)督機(jī)制，成本較高。排污權(quán)交易則由市場(chǎng)需求自發(fā)形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)制，參與者按照交易的均衡價(jià)格買(mǎi)賣(mài)排污權(quán)，政府無(wú)需過(guò)多干涉。

另一方面是優(yōu)勢(shì)與障礙，環(huán)境稅既能治污同時(shí)為環(huán)境管理機(jī)構(gòu)籌集資金，具有“雙重紅利”的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。其障礙在于邊際外部成本不確定，針對(duì)污染者不能以最優(yōu)稅率統(tǒng)一征收，治污成本較高；排污權(quán)交易過(guò)程中，企業(yè)根據(jù)自身邊際減排成本買(mǎi)賣(mài)排污權(quán)，治污社會(huì)經(jīng)濟(jì)總成本相對(duì)較小。其障礙在于排污權(quán)的初始分配受地方保護(hù)主義的支配，很難保證公平、公正；環(huán)境補(bǔ)貼刺激企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的同時(shí)應(yīng)對(duì)綠色壁壘，提高企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。其障礙在于西方國(guó)家的貿(mào)易保護(hù)主義阻礙著環(huán)境補(bǔ)貼的施行。

2.命令控制型政策與市場(chǎng)激勵(lì)政策對(duì)比分析

目前，我國(guó)的環(huán)境政策是以命令控制型為主。標(biāo)準(zhǔn)（Standards）、禁令（Bans）、許可證（Permits）和配額（Quotas）作為常規(guī)手段。以行政命令和法律為基礎(chǔ)的規(guī)制政策和環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系相結(jié)合保證了治污結(jié)果的確定性和有效性。

通過(guò)表2的對(duì)比分析看出，政府規(guī)制政策以其特有的強(qiáng)制性及約束性是快速治污的保證，然而各地區(qū)污染標(biāo)準(zhǔn)制定的差異化導(dǎo)致治污邊際成本遠(yuǎn)大于邊際收益。政府投入巨大人力、物力及財(cái)力維持信息通暢及監(jiān)管到位，仍不能起到預(yù)期效果，效率很低。對(duì)比之下，市場(chǎng)激勵(lì)政策促進(jìn)排污權(quán)交易及污染稅的最優(yōu)稅率確定激勵(lì)污染者自發(fā)降低污染行為，治污邊際成本降低達(dá)到盡可能效益最大化。Titenberg的研究發(fā)現(xiàn)，同等治污效果下，政府管制成本高出治污最低成本2-22倍，用經(jīng)濟(jì)手段執(zhí)行清潔空氣法的累計(jì)成本比控制手段節(jié)約超過(guò)100億美元。

三、完善環(huán)境政策體系的對(duì)策

十八大報(bào)告指出，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境和諧發(fā)展需從以下幾方面著手。

1.加快環(huán)境稅立法，實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅與排污權(quán)交易制度互補(bǔ)

開(kāi)征環(huán)境稅能夠促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，由灰色生產(chǎn)到綠色生產(chǎn)升級(jí)。第一“兩控區(qū)”和其他污染嚴(yán)重的地區(qū)實(shí)施試點(diǎn)征收（碳稅、二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢棄物稅）。第二將環(huán)境稅和排污權(quán)交易有機(jī)結(jié)合，環(huán)境稅由價(jià)格控制總量，排污權(quán)交易由總量確定價(jià)格，針對(duì)不同的污染源分區(qū)實(shí)施，同一污染源分類實(shí)施。第三借鑒OECD國(guó)家推行的環(huán)境稅返還制度調(diào)動(dòng)公眾污染消減的積極性，促使邊際治污成本曲線下移，提高環(huán)境政策中稅制工具的有效性。

2.推行“獎(jiǎng)懲結(jié)合”的新型押金返還制度，激發(fā)全民環(huán)保熱情

與環(huán)境稅、排污權(quán)交易相比，押金返還政策具有執(zhí)法、監(jiān)督成本較低、社會(huì)效益高的優(yōu)勢(shì)。首先對(duì)可回收類廢棄物進(jìn)行綠色標(biāo)識(shí)，在銷售終端設(shè)立這類產(chǎn)品的專柜，增強(qiáng)消費(fèi)者的回收意識(shí)。其次返還押金外增加對(duì)零售商和消費(fèi)者的回收獎(jiǎng)勵(lì)，采取政府對(duì)批發(fā)商、批發(fā)商對(duì)零售商、零售商對(duì)消費(fèi)者的層層激勵(lì)，最大限度的調(diào)動(dòng)公眾參與熱情。最后設(shè)立特殊產(chǎn)品的回收處理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行無(wú)害處理或者循環(huán)利用。

3.第三方力量彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府之間的真空領(lǐng)域

僅依靠市場(chǎng)和政府無(wú)法根治環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈和政府失靈的第三方力量參與十分必要。新公共管理理論認(rèn)為政府應(yīng)該打破單向的等級(jí)指揮關(guān)系，與私人部門(mén)或社區(qū)協(xié)同行動(dòng)尋求問(wèn)題的解決方案（如下圖所示）。

建立以非盈利部門(mén)（NGO）和社區(qū)為基礎(chǔ)的中間機(jī)制。環(huán)境管理部門(mén)需要設(shè)立聯(lián)絡(luò)處定期與這些部門(mén)和社區(qū)聯(lián)絡(luò)，以聽(tīng)證會(huì)或者公證會(huì)的形式公開(kāi)環(huán)境信息。公眾則可以在部門(mén)社區(qū)內(nèi)部以提草案的或者信訪的方式表達(dá)自己對(duì)環(huán)境事件的意見(jiàn)，同時(shí)監(jiān)督政府的環(huán)境治理工作，提高政府治理環(huán)境的效率。目前我國(guó)的環(huán)境稅和排污權(quán)交易存在污染稅率和總量難以測(cè)定的障礙，部門(mén)和社區(qū)以其獨(dú)有的基層優(yōu)勢(shì)參與到調(diào)查中，幫助政府較準(zhǔn)確地估算邊際損害，確定污染稅率和總量。

參考文獻(xiàn)：

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