憲政與預算

作者簡介：辜慧（1990—），女，漢族，四川眉山，稅收學碩士，單位：西南財經大學，研究方向：稅收學。

摘 要：1978年的經濟改革使得中國從一個自產國家逐漸轉變成為一個稅收國家。而隨著全球經濟發(fā)展和改革的不斷深入，納稅人對民主，人權的訴求不斷增加，要求中國盡快建立起一個法制透明的預算體制，并加快轉變?yōu)轭A算國家，這些轉變對中國財政和預算構成了巨大的挑戰(zhàn)。加強現代預算制度建設，逐步建立現代憲政體制，是我國目前實現從稅收國家走向預算國家的現實路徑。

關鍵詞：憲政；預算；改革

一、憲政體制的產生

在講中國的預算改革之前，首先要從財政史出發(fā)了解憲政制度尤其是代議制的產生與維持。它能更好幫助理解我國預算改革所面臨深層次問題。

憲政最先起源于英國，在政治歷史發(fā)展的過程中，憲政體制的萌芽與發(fā)展并不是普遍性的。那為什么有些國家率先發(fā)展出了憲政體制而另外一些國家在憲政體制上卻一直是舉步維艱？

影響國家財政體系的因素有很多。國家汲取財政收入的方式可以很大程度上決定國家的財政體系。例如塔奇斯從收入行為角度出發(fā)將國家劃分為四類：貢賦國家，關稅國家，稅收國家和貿易國家。不同類型的國家其財政體系是不一樣的。比如英國選擇了主要以貿易稅為基礎的資源動員策略，而法國選擇了以直接稅為主的資源動員策略，這種收入模式上的差異最后導致了兩國代議制體系的不同。英國通過對外貿易的發(fā)展，促進了議會民主制度的產生。而法國主要是對鹽礦和土地等固定資產進行征稅，最終形成君主專制制度。通過區(qū)分直接稅與間接稅的不同，可以知道以間接稅為主要稅收來源的國家征稅更需要與納稅人的合作，由于間接稅的稅基容易轉移很難被稅收機關偵查，所以為了獲得這種合作，國家必須讓納稅人在稅收政策的形成中發(fā)生影響，從而議會民主制度就產生了。

從交易費用理論出發(fā)，國家交易費用的大小也是決定財政體系選擇的另一重要原因。經濟學家們普遍認為當一個聯合國家的經濟價值大于一些分離的國家的經濟價值時候，國家之間就會出現整合。但國家規(guī)模的擴大并不必然帶來國家收入的增長，這是因為當國家規(guī)模達到一臨界點后其交易費用會由小變大呈U形增長。當國家稅收收入主要來自于直接稅時，即使納稅人的納稅動機非常弱，國家仍然可以以很低的交易費用來汲取收入。但是當直接稅轉為間接稅時，如果納稅人的納稅動機很低，那么納稅人就可以很容易轉移經濟交易來逃稅，而國家識別這種轉移稅基的行為的信息費用很高，此時要想從間接稅中汲取稅收收入就很難。所以國家只能讓步，代議制和憲政體制也就應運而生了。

二.憲政體制與國家預算的關系

談論憲政與預算的關系首先要理解憲政與財政的關系。公共財政的運行是憲政制度實現的保障，公共財政制度屬于憲政國家制度體系中的一個系統(tǒng)。而預算作為公共財政的重要部分對憲政制度的建設是十分重要的。從西方憲政建立的過程來看，公共財政憲政之間是存在良性互動的關系，民主憲政可以促進公共財政的深入。

1978年，我國開始施行改革開放政策。新的經濟改革不僅改變了中國的經濟結構，也改變了國家的收入生產模式，中國逐漸地從自產國家向稅收國家過渡。這種轉變應該同時體現在公民和國家的身上。從公民的角度看，當中國轉向稅收國家后，國家財政是由納稅人的稅賦支持的，國家預算應該征求納稅人的意見，應該民主，而且公民也會逐漸要求預算民主。從國家的角度看，雖然預算民主會對國家的預算權力形成一些制約，所以中國政府的預算體制必須考慮民主問題。但是若只考慮民主，沒有將既定的游戲規(guī)則法制化規(guī)范化，那么這種民主將得不到保障。所以加強預算的立法改革是憲政體制建設中必須考慮的。

憲政原則之一就是法制，政府預算的基本內容與根本性質也是法制。我國現有的政府預算制度離法制性建設還有很長距離?？v觀近代西方國家憲政的發(fā)展歷程，其憲政模式是代議制，而代議制與財政公共化是密不可分的。同時把預算作為憲法的重要內容，奠定了預算法制化的基礎。同時，官僚極大化預算理論指出，行政部門占有極大優(yōu)勢，立法部門的調查權有限制，常無法發(fā)揮監(jiān)督的功能。雖然憲法第62條明定立法機關有審議預算之權，實際上立法機關對預算的審議僅具有形式意義。所以應該將重點放在預算立法上，同時賦予納稅人參政議政的權利。這樣才能夠對政府的財政預算進行控制，并以財政預算的合法性為前提繳納稅款。

三、中國預算研究的現狀及改革

建立多學科共同發(fā)展。中國的公共預算研究雖然形成了一些有價值的研究成果，但是同西方國家相比還存在著許多不足之處。預算不僅關系財政，還關系政治學、法學、管理學。同時，預算編制過程中對資源的配置更是政治權利之間的博弈。所以預算過程是復雜的，中國學者大多數僅將預算看成技術和管理過程，這大大制約著公共預算研究的深度。目前的預算理論很多，但是沒有一種最合適的公共預算理論。所以在預算理論的研究中應該形成多學科的共同發(fā)展。

加快預算法制化的建設。中國近代第一部《預算法》是在國民政府時期建立的，所以今后修改和完善《預算法》已成為必然的課題。從預算編制的具體規(guī)則到預算編制的目標以及支出順序等一系列預算要素都應該做到有法可依。法制原則是預算監(jiān)督管理中必須堅持的原則，盡管在憲法和預算法中已規(guī)定立法機關的監(jiān)督審議權，但是這些權利規(guī)定缺乏嚴密性，存在限制，應該細化，增強其法制權威。

提高預算透明度。中國的預算過程還存在許多不公開的信息，這使得公共預算仍有一部分還藏在黑箱之中，所以要提高預算透明度，建立一套獨立的信息采集機構，建立起政府與人民的信息交流機制。

健全監(jiān)督體系，在預算監(jiān)督過程中，要充分發(fā)揮好各個只能部門的作用。審計部門做好外部監(jiān)督，政府部門自身要起好頭，建立相互制約的內部監(jiān)督機制。人大及其常委會也應該做好預算的把關工作，防止其監(jiān)督流于形式。

預算實施過程中的績效進行考核，借鑒美國等西方國家的考核發(fā)法，如舉行聽證會，提交預算評估報告等，并適當延長我國人大預算審查的時間，以便更好地考核各省市的預算執(zhí)行情況。

（作者單位：西南財經大學）

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