協(xié)同治理視域下新生代農(nóng)民工市民化路徑探析

李菲+孫賓

內(nèi)容摘要：新生代農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。本文通過研究發(fā)現(xiàn)新生代農(nóng)民工市民化存在諸多問題。基于協(xié)同治理的理論視角，文章提出運(yùn)用現(xiàn)代治理理念，全面深化改革戶籍制度，架構(gòu)政府之間、政府與社會(huì)組織之間、政府與公民之間的良性合作機(jī)制，多元投資降低市民化成本以及拓寬新生代農(nóng)民工的參政渠道等措施，以促進(jìn)新生代農(nóng)民工的市民化，使其共享改革發(fā)展成果。

關(guān)鍵詞：新生代農(nóng)民工 市民化 協(xié)同治理

目前正值新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，厘清新生代農(nóng)民工市民化問題格外重要。國內(nèi)許多學(xué)者對(duì)新生代農(nóng)民工市民化問題重在實(shí)證研究，理論研究尚不成熟。本文運(yùn)用協(xié)同治理的理論研究新生代農(nóng)民工市民化的問題具有較強(qiáng)的時(shí)代主旨意義。

協(xié)同治理的理論闡述和新生代農(nóng)民工的內(nèi)涵

（一）協(xié)同治理的理論

治理（Governance）一詞最初的本意是控制、操縱和引導(dǎo)。治理的核心特征主要表現(xiàn)在：合作主體按照共同商定的規(guī)則有機(jī)協(xié)同配合，協(xié)同治理作為現(xiàn)代治理理論的一個(gè)譜系，目前學(xué)術(shù)界還沒有明確的理論內(nèi)涵界定。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元化、社會(huì)系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)性、自組織之間的合作性以及協(xié)同規(guī)則的共同制定。具體來講：治理主體不僅包括政府部門，還包括各種私人組織、家庭以及個(gè)人在內(nèi)所有社會(huì)組織和行為體都可以參與社會(huì)公共事務(wù)的治理。子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性指的是在現(xiàn)代社會(huì)的各個(gè)系統(tǒng)中，信息、知識(shí)、資源、權(quán)力等被不同系統(tǒng)所擁有，對(duì)于集體行動(dòng)的組織需要聯(lián)合其他組織，通過談判、協(xié)商的形式交換資源、信息、知識(shí)等，并且自組織需要遵循共同的規(guī)則。現(xiàn)代社會(huì)，政府僅僅依靠強(qiáng)制力很難獲得良性治理，需要更加注重與社會(huì)民間組織、企業(yè)單位、公民個(gè)人等組織之間的多元協(xié)商與合作，更好的服務(wù)社會(huì)、解決社會(huì)事務(wù)。由于社會(huì)制度的缺陷、政策法規(guī)的不完善以及合作理念的淡薄，各個(gè)自組織作為協(xié)同治理的行為體，不僅要逐步擺脫政府的控制，更重要的是實(shí)現(xiàn)自主治理。政府需要正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，政府減少控制，為各個(gè)自組織創(chuàng)建合作平臺(tái)，發(fā)揮自組織在社會(huì)系統(tǒng)中的作用；協(xié)同治理是一種集體行為，共同規(guī)則需要各種行為體共同認(rèn)可，政府發(fā)揮重要作用。

（二）新生代農(nóng)民工的內(nèi)涵界定

王春光認(rèn)為，20世紀(jì)80年代的為第一代農(nóng)民工，90年代后外出務(wù)工且工齡較輕的為新生代農(nóng)民工。然而大部分學(xué)者將新生代農(nóng)民工界定為，80后、90后年齡在16歲和35歲之間進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工。筆者認(rèn)為：新生代農(nóng)民工是相對(duì)父輩農(nóng)民工而言，改革開放以后出生的、戶籍在農(nóng)村，進(jìn)城務(wù)工的一代農(nóng)民工。

（三）協(xié)同治理與新生代農(nóng)民工市民化的戰(zhàn)略關(guān)系

新生代農(nóng)民工市民指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，新生代農(nóng)民工的生活理念、住房、教育、社會(huì)保障、就業(yè)、享受同等的公共服務(wù)等方面全面契合城市社會(huì)的過程。由于新生代農(nóng)民工市民化涉及到戶籍改革、就業(yè)問題以及社會(huì)保障問題等諸多問題，不僅僅是政府行為，同時(shí)還需要社會(huì)組織、企業(yè)、新生代農(nóng)民工之間協(xié)同配合、合作，共同實(shí)現(xiàn)。從新生代農(nóng)民工市民化的概念可以看出：新生代農(nóng)民工市民化的社會(huì)實(shí)踐需要依托協(xié)同治理理論作為理論支撐，反過來，新生代農(nóng)民工市民化也可以進(jìn)一步豐富和完善協(xié)同治理的理論。

新生代農(nóng)民工市民化的困境

（一）城鎮(zhèn)化實(shí)際水平較低且城市承載能力和服務(wù)能力不足

由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城市發(fā)展水平的差距不斷拉大，新生代農(nóng)民工由中西部向東部務(wù)工的趨勢(shì)短期內(nèi)難以改變，集中在大、中城市。近些年，“蟻?zhàn)濉比后w數(shù)量的大規(guī)模增長(zhǎng)就是一個(gè)縮影。隨著人口總量的急劇增長(zhǎng)，相應(yīng)的城市總體規(guī)劃、公共服務(wù)、社會(huì)保障等配套制度沒有及時(shí)建立，加之短期內(nèi)龐大的新生代農(nóng)民工需要市民化等因素的疊加，導(dǎo)致社會(huì)成本很高。由于大城市容納能力有限，社會(huì)公共服務(wù)能力有限，交通擁擠，水電資源緊張等，很難滿足新生代農(nóng)民工的層次需要。為了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市需要接納更多的新生代農(nóng)民工，建立更多的農(nóng)民工服務(wù)機(jī)構(gòu)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，提供住房、教育、醫(yī)療、文化服務(wù)等，需要注入龐大的財(cái)政資金，形成一種財(cái)政“悖論”。

（二）政府與社會(huì)組織之間的合作機(jī)制不健全

新生代農(nóng)民工市民化涉及諸多問題，僅僅依靠政府是很難完成。經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，我國社會(huì)組織在規(guī)模和數(shù)量上呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢(shì)。但與發(fā)達(dá)國家相比，我國的社會(huì)組織仍處于起步階段。我國目前正處于社會(huì)全面轉(zhuǎn)型期，“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”的政府與社會(huì)組織的關(guān)系依然沒有改變，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》所確定的雙重管理體制使得社會(huì)組織的自我發(fā)展空間有限，社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)人中49%在政府部門擔(dān)任過領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，28%擔(dān)任過事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，這樣就會(huì)導(dǎo)致組織獨(dú)立性很差。另外，政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系不成熟，基本上屬于政府主導(dǎo)、社會(huì)組織服從的一種態(tài)勢(shì)，政府的影子因素起到很多負(fù)面影響。

（三）新生代農(nóng)民工市民化個(gè)人成本過高

個(gè)人成本主要是指新生代農(nóng)民工市民化過程中的子女教育成本、購房成本、社會(huì)保險(xiǎn)成本、生活成本等方面的成本。根據(jù)《中國城市發(fā)展報(bào)告》中指出，中國東、中、西部城鎮(zhèn)人均生活發(fā)展成本分別為2.0萬元/年、1.5萬元/年和1.6萬元/年，全國平均約為1.8萬元/年。2011年我國戶均人口規(guī)模為3.02人/戶，依此計(jì)算，則東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家庭購房成本分別為38.1萬元/戶、25.3萬元/戶和27.5萬元/戶，全國平均為30.5萬元/戶。住房成本占到市民化總成本的比例很大，成為新生代農(nóng)民市民化的最大成本障礙。另外，目前新生代農(nóng)民工子女的撫養(yǎng)費(fèi)、教育成本以及自我的社會(huì)醫(yī)療成本變成二級(jí)障礙。

（四）新生代農(nóng)民工參與機(jī)制不健全

根據(jù)湖南省社科院人口所2010年一項(xiàng)針對(duì)湘、粵兩省農(nóng)民工群體的問卷調(diào)查顯示，新生代農(nóng)民工對(duì)于政治的關(guān)注度比上一代明顯提升，但是地域選擇性較強(qiáng)。對(duì)國家大事表示“關(guān)注”和“非常關(guān)注”的占到74.7%，但是，只有21.6%的農(nóng)民工參加過戶籍所在地村委會(huì)選舉，參加過務(wù)工城市社區(qū)居委會(huì)選舉的農(nóng)民工僅僅占到5%。新生代農(nóng)民工的政治關(guān)注程度雖然比第一代農(nóng)民工強(qiáng)烈，但政治參與行為明顯不足，政治參與受制于現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元體制的障礙。因此，受城鄉(xiāng)二元機(jī)制的影響，農(nóng)民工的政治權(quán)益訴求、政治參與行為事實(shí)上呈現(xiàn)為一種“懸空”狀態(tài)。endprint

政府、社會(huì)組織與公民協(xié)作的農(nóng)民工市民化路徑

新生代農(nóng)民工市民化的協(xié)同治理要求正確處理中央與地方的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)組織的關(guān)系、政府與公民的關(guān)系，運(yùn)用科學(xué)的治理方法，促進(jìn)各個(gè)要素協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，有機(jī)合作，謀求共贏——新生代農(nóng)民工市民化。

（一）運(yùn)用治理理念，改革阻礙城鄉(xiāng)一體化的制度

科學(xué)的制度可以維持社會(huì)秩序，規(guī)范組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，約束公民習(xí)慣的一系列規(guī)定。新生代農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略任務(wù)，需要破解制度“籬笆”。頂層設(shè)計(jì)就是謀求城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度，以及阻礙城鄉(xiāng)一體化的教育制度、醫(yī)療制度等系列制度。戶籍制度的難點(diǎn)有三個(gè)方面：首先是在戶籍上附加的實(shí)際利益較多，諸如：教育優(yōu)越權(quán)、就醫(yī)看病的利益、社會(huì)保障等利益，改革的方向是將諸多公共服務(wù)和社會(huì)福利政策與戶籍脫鉤。其次是城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、城市之間的差別較大，需要加以科學(xué)合理的分類治理。再次，分類對(duì)待各類群體，統(tǒng)籌兼顧。戶籍制度改革涉及到億萬農(nóng)民群體，關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，各類群體高度期待且訴求多元，需要充分尊重并統(tǒng)籌兼顧好不同群體的利益訴求，突出重點(diǎn)、兼顧一般、分類分步有序推進(jìn)，最大限度地釋放改革紅利，維護(hù)好最廣大人民群眾的合法權(quán)益。戶籍制度改革需要教育制度、社會(huì)保障制度、醫(yī)改等協(xié)同推進(jìn)、協(xié)同治理，為新生代農(nóng)民工市民化掃清制度障礙，從而推進(jìn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

（二）運(yùn)用協(xié)同治理理論，構(gòu)建科學(xué)的協(xié)同治理機(jī)制

順應(yīng)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)變化新趨勢(shì)，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。新生代農(nóng)民工市民化需要中央與地方政府之間的合作、地方政府之間的合作、地方政府職能部門之間的合作、各級(jí)政府與社會(huì)組織之間的合作、社會(huì)組織之間的合作、政府與公民的合作、社會(huì)組織與公民的合作等各種子系統(tǒng)的有機(jī)溝通與合作。目前在我國這些子系統(tǒng)之間的合作機(jī)制尚未建立。新生代農(nóng)民工市民化的協(xié)同治理的首要目標(biāo)是建立協(xié)同治理的法規(guī)制度，為各個(gè)子系統(tǒng)之間的協(xié)作提供法律基礎(chǔ)。其次，要明確協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系。在新生代農(nóng)民工市民化的過程中，協(xié)同治理的權(quán)責(zé)體系是各個(gè)子系統(tǒng)之間的相互作用、相互影響，逐步形成自組織之間的科學(xué)激勵(lì)機(jī)制和合理的動(dòng)力源。協(xié)同治理體系需要建立以政府為核心的，權(quán)力的量度及歸屬，配合治理的權(quán)責(zé)范圍。最后，自組織之間需要建立信息共享機(jī)制，在新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中，做到信息的互通、共享。

（三）架構(gòu)多元協(xié)同融資機(jī)制，降低市民化社會(huì)成本和個(gè)人成本

由于新生代農(nóng)民工的社會(huì)成本總量達(dá)到25萬億左右，2013年國家財(cái)政收入達(dá)到11.72萬億元，資金缺口較大，因此，建立可持續(xù)的融資模式，為新生代農(nóng)民工市民化奠定資金基礎(chǔ)。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)各個(gè)子系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，有機(jī)合作。運(yùn)用協(xié)同治理的理論，需要建立中央政府和地方政府之間的財(cái)政資金協(xié)同合作機(jī)制，政府與企業(yè)的財(cái)稅的協(xié)同治理機(jī)制，政府與公民的社會(huì)成果、社會(huì)救助的協(xié)同分擔(dān)機(jī)制，企業(yè)與個(gè)人之間的資金分擔(dān)機(jī)制，社會(huì)組織與個(gè)人的資金贊助機(jī)制，通過各個(gè)機(jī)制有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)，各種機(jī)制之間發(fā)生良好的化學(xué)反應(yīng)，通過多渠道、分類別的分擔(dān)市民化的改革成本。逐步完善政府、社會(huì)組織以及個(gè)人共同參與的市民化成本協(xié)同分擔(dān)機(jī)制。對(duì)于個(gè)人成本，主要在住房成本，各級(jí)政府需要加大“棚戶區(qū)”改造力度，大力建設(shè)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房等等，減輕農(nóng)民工市民化的住房成本。農(nóng)業(yè)部門、金融部門要協(xié)商推進(jìn)金融改革特別是農(nóng)地金融的改革，使農(nóng)民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本。由于新生代農(nóng)民工群體分化明顯，新生代農(nóng)民工市民化的能力存在諸多差異，需要分類治理，各地域需要尊重新生代農(nóng)民工的主體性選擇。

（四）構(gòu)建多元參政平臺(tái)，拓寬新生代農(nóng)民工市民化的參政渠道

新生代農(nóng)民工的參政問題涉及到政府與新生代農(nóng)民工的關(guān)系、新生代農(nóng)民工的相關(guān)社會(huì)組織與新生代農(nóng)民的關(guān)系、新生代農(nóng)民之間的參政影響關(guān)系。新生代農(nóng)民工市民化進(jìn)程中著力推進(jìn)新生代農(nóng)民工融入社會(huì)組織、子女融入城市學(xué)校、家庭融入居住社區(qū)、群體融入城市社會(huì)，建設(shè)包容性、和諧性城市。改革政治參與體制、完善《選舉法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，有序提高各級(jí)黨代會(huì)代表、人大代表、政協(xié)委員中新生代農(nóng)民工的比例，積極引導(dǎo)新生代農(nóng)民工參加黨組織、工會(huì)和社會(huì)組織，集思廣益，為新生代農(nóng)民工參政提供機(jī)會(huì)平臺(tái)。

新生代農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵之舉，新生代農(nóng)民工市民化關(guān)系到能否順利實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)，有利于促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。新生代農(nóng)民工市民化關(guān)系到中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)政治民主，優(yōu)化公共服務(wù)，提升國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，有利于新生代農(nóng)民工“城市夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)。

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