財政視角下河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制的構(gòu)建

劉爽++王軍輝++孫正

【摘 要】 農(nóng)村社區(qū)股份合作制在我國南方地區(qū)發(fā)展迅速，成為一種新型的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式，展現(xiàn)出其制度魅力，但其在北方發(fā)展卻舉步維艱。文章在實(shí)際調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，分析河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制運(yùn)行的現(xiàn)狀和困境，指出由于先天條件不足，河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制的發(fā)展應(yīng)走一條由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷路徑，并提出構(gòu)建河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制的公共財政選擇方案。

【關(guān)鍵詞】 公共財政； 農(nóng)村社區(qū)股份合作制； 強(qiáng)制變遷

一、農(nóng)村社區(qū)股份合作制的內(nèi)涵和產(chǎn)生條件

（一）農(nóng)村社區(qū)股份合作制的內(nèi)涵

農(nóng)村社區(qū)股份合作制是指按照農(nóng)戶自愿的原則，在明確集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包權(quán)、搞活土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶的承包土地或集體所有的土地，聯(lián)合資金、設(shè)備、技術(shù)等其他生產(chǎn)要素量化入股，入股土地或其他生產(chǎn)要素的具體經(jīng)營由組建的股份合作組織統(tǒng)一進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營，經(jīng)營所獲得利潤進(jìn)行必要扣除后按股分紅，由此建立起一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的股份合作制度。

（二）農(nóng)村社區(qū)股份合作制的產(chǎn)生條件

近三十年來，南方農(nóng)村社區(qū)股份合作制的發(fā)展為我們積累了大量經(jīng)驗(yàn)。其產(chǎn)生動因可歸結(jié)為城市化進(jìn)程中，土地價值迅速增長進(jìn)而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和交易費(fèi)用降低所形成的“外部利潤”引發(fā)了制度創(chuàng)新的動力，建立并發(fā)展了農(nóng)村社區(qū)股份合作制。由此可見，農(nóng)村社區(qū)股份合作制的產(chǎn)生是一種典型的誘致性制度變遷。

同時，人們在分析南方農(nóng)村社區(qū)股份合作制的過程中，也總結(jié)出農(nóng)村社區(qū)股份合作制建立和發(fā)展的基本條件：（1）工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平高，勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地存在巨大的規(guī)模經(jīng)營收益。（2）土地級差增值收益顯著，農(nóng)民期望獲得土地增值的潛在收益。（3）當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力壯大。（4）具備較高素質(zhì)的農(nóng)村干部隊(duì)伍。這些因素成為農(nóng)村社區(qū)股份合作制產(chǎn)生和健康發(fā)展的先決條件。

綜上所述，我國南方農(nóng)村社區(qū)股份合作制走出了一條由外部利潤引發(fā)的誘致性制度變遷而建立，再由政府強(qiáng)制性變遷進(jìn)行規(guī)范和發(fā)展的誘致——強(qiáng)制型變遷路徑，是繼“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”以后，又一次農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的革新。

二、農(nóng)村社區(qū)股份合作制與公共財政的關(guān)系

農(nóng)村社區(qū)股份合作制建立和發(fā)展過程中，雖由“外部利潤”自發(fā)引致，但其整個過程離不開公共財政的引導(dǎo)和推動，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）制度供給和創(chuàng)新屬于滿足農(nóng)村公共需要的軟公共產(chǎn)品

公共財政的基本職能是彌補(bǔ)市場失靈、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。原集體經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)推動了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但城市化使得農(nóng)村生產(chǎn)力得到較快提高，集體經(jīng)濟(jì)迅速擴(kuò)張、規(guī)模經(jīng)濟(jì)不斷擴(kuò)大的態(tài)勢導(dǎo)致原集體經(jīng)濟(jì)下，集體財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理水平落后等弊端日益暴露，制度創(chuàng)新需求迫在眉睫。因此，推動農(nóng)村社區(qū)股份合作制這一制度變遷成為公共財政必須提供的一項(xiàng)公共產(chǎn)品。

（二）農(nóng)村社區(qū)股份合作制的發(fā)展需要財政的支持

農(nóng)村社區(qū)股份合作制早在發(fā)展初期就受到了各級政府的關(guān)注，其迅速發(fā)展離不開政策的傾斜、領(lǐng)導(dǎo)干部的帶領(lǐng)。雖然現(xiàn)在已經(jīng)展現(xiàn)了制度的魅力，但仍有許多不足需要通過深化改革予以完善，如社區(qū)股份合作組織性質(zhì)和地位模糊、稅收征納機(jī)制不健全、農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)和社區(qū)管理等公共服務(wù)費(fèi)用分擔(dān)等問題，均需要公共財政予以支持。

（三）農(nóng)村社區(qū)股份合作制的發(fā)展可以促進(jìn)財政職能的實(shí)現(xiàn)

公共財政具有資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展三大職能。農(nóng)村社區(qū)股份合作制的建立和發(fā)展可以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、優(yōu)化資源配置，實(shí)行股利分配、增加農(nóng)民收入，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。同時，還可以增加鄉(xiāng)、村級財政收入，緩解兩級財政困窘的現(xiàn)狀。因此，農(nóng)村社區(qū)股份合作制這一制度創(chuàng)新是公共財政的有效政策工具。

三、河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制的實(shí)踐與困惑

（一）河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制的實(shí)踐

河北省屬于內(nèi)陸地區(qū)，地處京畿，是一個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對落后，農(nóng)村社區(qū)股份合作制的推行只有零星試點(diǎn)，如石家莊鹿泉、保定高碑店市等地先后建立起一些農(nóng)村社區(qū)股份合作組織。通過對具有代表性的試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)查，河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制主要運(yùn)作模式可以總結(jié)為以下幾個方面：

1.確定資產(chǎn)量化范圍及方式，即入股財產(chǎn)是否僅限于土地承包權(quán)的問題

實(shí)踐中主要有三種做法：（1）僅以土地折價量化，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營或由農(nóng)戶承包經(jīng)營，此種方式城市中遠(yuǎn)郊區(qū)采用較多。（2）將土地和集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)一起入股，主要適用于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱地區(qū)。（3）凈資產(chǎn)量化，即征地補(bǔ)償費(fèi)和集體經(jīng)營積累等凈資產(chǎn)全部量化，而土地不量化，主要適用于城市近郊。

2.股權(quán)界定

首先，開展清產(chǎn)核資。通過自行組織或委托中介機(jī)構(gòu)，對村集體經(jīng)濟(jì)所擁有的各種資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬進(jìn)行界定。然后，進(jìn)行股權(quán)設(shè)置。農(nóng)村社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織的股份大體可分為三種：集體股、個人股和現(xiàn)金股。集體股股權(quán)屬集體共有，其紅利用于擴(kuò)大再生產(chǎn)和集體福利，具有積累性質(zhì)，一般占折股量化資產(chǎn)總額的40%～60%；個人股是集體成員依據(jù)其身份和歷史貢獻(xiàn)取得的資產(chǎn)量化股權(quán)，其紅利具有收入分配性，一般不超過折股量化資產(chǎn)的60%。最后，折股量化。在認(rèn)定股東資格的基礎(chǔ)上，量化到人，并發(fā)放股權(quán)證明。

3.運(yùn)作管理

農(nóng)村社區(qū)股份合作組織設(shè)股東大會、股東代表大會、董事會和監(jiān)事會。股東大會是股份經(jīng)濟(jì)合作組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。首屆股東代表由具備村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的現(xiàn)任村民代表直接過渡。董事會是股份經(jīng)濟(jì)合作組織股東（代表）大會閉會期間的常設(shè)決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)，首屆董事會成員由股東（代表）大會從現(xiàn)任村黨支部、村委會成員中選舉產(chǎn)生。董事長為股份經(jīng)濟(jì)合作組織的法定代表人。董事長、副董事長由董事協(xié)商推薦產(chǎn)生。監(jiān)事會是股份經(jīng)濟(jì)合作組織股東（代表）大會閉會期間的常設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，設(shè)監(jiān)事會主任1名，監(jiān)事會主任由監(jiān)事協(xié)商推薦產(chǎn)生，村黨組織成員，村委會成員，董事，財會負(fù)責(zé)人及其配偶、直系親屬、近姻親不得擔(dān)任監(jiān)事。首屆監(jiān)事會主任及成員由現(xiàn)任村務(wù)公開監(jiān)督小組組長及成員直接過渡。

4.收益分配

農(nóng)村社區(qū)股份合作組織經(jīng)營收益主要來源于土地等資源性資產(chǎn)的發(fā)包、出租收入，經(jīng)營性資產(chǎn)的經(jīng)營收益，資源性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓增值收益及其他收益等。其稅后收益在償還債務(wù)的基礎(chǔ)上，先提取集體股紅利，用于下一年度福利事業(yè)和擴(kuò)大再生產(chǎn)，其余進(jìn)行個人股分紅，增加農(nóng)民收入。

（二）河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制的困境

經(jīng)過走訪調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制發(fā)展仍處于起步階段，一些地方雖然已經(jīng)建立社區(qū)股份合作制組織，但其建立條件并不成熟，發(fā)展過程中也存在著諸多問題。如石家莊鹿泉銅冶鎮(zhèn)北銅冶村，在籌建社區(qū)股份合作制前集體企業(yè)實(shí)力較弱，總資產(chǎn)不足千萬，經(jīng)營只處于基本平衡略有盈余狀態(tài)，當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)也不發(fā)達(dá)；但由于其臨近省會石家莊，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，土地隨時可能被征用，面對集體土地征用后大筆征地補(bǔ)償款的分配問題，村領(lǐng)導(dǎo)班子決定建立社區(qū)股份合作制。因此，征地后因補(bǔ)償款而導(dǎo)致的集體資產(chǎn)膨脹，進(jìn)而產(chǎn)生的分配問題成為北銅冶村推行社區(qū)股份合作制的根本動因。另外，由于銅冶鎮(zhèn)屬于石家莊市近郊，大量農(nóng)村人口進(jìn)城打工，致使村內(nèi)大片土地撂荒，同時，村里又存在一些農(nóng)民希望擴(kuò)大種植規(guī)模，搞規(guī)?；?jīng)營，土地流轉(zhuǎn)成為一個亟待解決的問題，土地流轉(zhuǎn)矛盾也就成為社區(qū)股份合作制產(chǎn)生的一個直接動因。此外，許多市、縣轄下正在積極籌劃農(nóng)村社區(qū)股份合作組織建立的鄉(xiāng)村也存在諸如上述問題。

因此，河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制是在城市化進(jìn)程中為應(yīng)對諸如補(bǔ)償款分配、土地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配等諸多矛盾的提前性制度安排，其產(chǎn)生和發(fā)展缺乏必要的條件準(zhǔn)備和充足的利益誘因，但又勢在必行。所以，河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制的發(fā)展需要政府的大力扶持，走一條強(qiáng)制性制度變遷的路徑。

四、構(gòu)建河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制的財政政策選擇

（一）通過財政補(bǔ)貼政策，強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)股份合作制發(fā)展的動力

河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作制大多是以實(shí)力較弱的集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)建立的，加之二、三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達(dá)，其發(fā)展的融資、生產(chǎn)、市場等方面缺乏足夠的開拓能力。因此，財政應(yīng)通過優(yōu)惠貸款利息、財政貼息等方式增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)股份合作制的籌資能力。通過對農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼，降低其生產(chǎn)經(jīng)營成本，強(qiáng)化其發(fā)展的動力，使農(nóng)村社區(qū)股份合作組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力盡快壯大起來。

（二）通過減免稅政策，減輕農(nóng)村社區(qū)股份合作制的負(fù)擔(dān)

河北省農(nóng)村社區(qū)股份合作組織是從原農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社過渡而來的，在納稅上許多延續(xù)原來的模式，為了保證改制后企業(yè)能夠正常運(yùn)行和迅速發(fā)展，政府應(yīng)在稅收上出臺相應(yīng)的減免稅政策，可確定一個3—5年的過渡期限，過渡期內(nèi)暫緩或適當(dāng)減免有關(guān)稅費(fèi)。同時，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，對于投資方向也可采取減免稅政策。

（三）通過政府購買，降低農(nóng)村社區(qū)股份合作制的運(yùn)行風(fēng)險

農(nóng)村社區(qū)股份合作制由于其與生俱來的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)烙印，使得其運(yùn)行過程中面臨著自然和市場的雙重風(fēng)險，這就決定了在市場利益機(jī)制的驅(qū)使下，無論在市場競爭，還是在經(jīng)濟(jì)資源和要素市場競爭中都處于不利地位，客觀上要求政府對其進(jìn)行保護(hù)。因此，公共財政應(yīng)通過購買性支出政策，一方面加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技等方面的投入，為農(nóng)村社區(qū)股份合作制的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；另一方面，運(yùn)用政府采購方式，幫助農(nóng)村社區(qū)股份合作制降低市場風(fēng)險，開拓市場，建立品牌，提升競爭力。

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