關(guān)于實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的思考

王海紅

【摘 要】 財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)文：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）是財(cái)政部頒布的關(guān)于我國行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制制度的綱領(lǐng)性文件，這一文件開創(chuàng)了我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的新局面，結(jié)束了長期以來我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)無章可循、無法可依的被動(dòng)局面。文章通過分析目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀，結(jié)合《規(guī)范》的實(shí)施，對(duì)如何完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)作出有益探索。

【關(guān)鍵詞】 行政事業(yè)單位； 內(nèi)部控制； 內(nèi)控責(zé)任； 會(huì)計(jì)控制

內(nèi)部控制制度的健全和完善一直以來都是企業(yè)、公司完善公司治理結(jié)構(gòu)的中心環(huán)節(jié)，行政事業(yè)要進(jìn)一步提高管理效率，內(nèi)部控制的重要性也不可小覷。相對(duì)于紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等外部監(jiān)督，內(nèi)部控制猶如單位自身的“免疫系統(tǒng)”，通過不相容崗位分離，授權(quán)審批、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、會(huì)計(jì)控制等手段，達(dá)到對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。但現(xiàn)實(shí)中，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還比較落后，存在諸多不足，因此研究和推進(jìn)《規(guī)范》的實(shí)施，對(duì)提高行政事業(yè)單位管理效率、健全完善內(nèi)控制度和增強(qiáng)防范風(fēng)險(xiǎn)能力具有重要的意義。

一、目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題

（一）不知內(nèi)控為何物、有何用，單位負(fù)責(zé)人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡漠

不少領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)單一，資金來源較為穩(wěn)定，有無風(fēng)險(xiǎn)控制無所謂，花大力氣去設(shè)計(jì)一套內(nèi)部控制就是作繭自縛；有的單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為“一支筆”審批就是最有效的控制；有的單位只注重制度本身的制定，而忽略執(zhí)行的有效性；有的單位負(fù)責(zé)人簡單認(rèn)為財(cái)務(wù)預(yù)算就是內(nèi)部控制；還有的單位負(fù)責(zé)人將財(cái)務(wù)核算制度等同于內(nèi)部控制制度。

（二）預(yù)算控制不夠有力

預(yù)算編制比較粗糙，單位總預(yù)算的編制一般根據(jù)各業(yè)務(wù)部門上年收支決算、結(jié)合當(dāng)年情況進(jìn)行增量預(yù)算，沒有對(duì)預(yù)算項(xiàng)目逐筆進(jìn)行核定；預(yù)算執(zhí)行缺乏力度，隨意調(diào)整增減預(yù)算項(xiàng)目的情況時(shí)有發(fā)生，預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。對(duì)于行政經(jīng)費(fèi)的支出，普遍缺乏科學(xué)合理的控制標(biāo)準(zhǔn)，特別是招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、水電費(fèi)等，即使制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際執(zhí)行超出預(yù)算時(shí)又不能不放行，往往是先占用下年指標(biāo)，下一年度預(yù)算時(shí)再增加相應(yīng)的預(yù)算額度，使得預(yù)算管理流于形式。

（三）財(cái)務(wù)管理弱化，會(huì)計(jì)監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮

行政事業(yè)單位受編制限制、人員緊張、用工形式多樣等因素影響，崗位設(shè)置普遍存在一人多崗，不相容崗位無法有效分離，給資金、資產(chǎn)安全埋下隱患。許多行政事業(yè)單位采用的費(fèi)用報(bào)銷程序是“先審批，再審核”，這樣會(huì)計(jì)人員無權(quán)參與單位重要事項(xiàng)的決策，對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)施過程和結(jié)果均不了解；財(cái)務(wù)部門的工作局限于業(yè)務(wù)控制末端，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)項(xiàng)目的事前控制、事中監(jiān)督；在確認(rèn)和計(jì)量經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，主要依據(jù)原始憑證，缺少業(yè)務(wù)憑證的比對(duì)（如發(fā)票與訂單、合同、出庫單、入庫單等相互印證），業(yè)務(wù)的真實(shí)性、計(jì)價(jià)的準(zhǔn)確性難以保證，會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能受到限制。票據(jù)管理不夠完善，未建立抽查制度，存在延期上繳收入、挪用公款等問題；對(duì)已投入使用的票據(jù)沒有按時(shí)、按規(guī)定程序交驗(yàn)、核銷，從而滋生收入不入賬、私設(shè)“小金庫”等問題。近幾年財(cái)政改革頻繁，財(cái)務(wù)人手緊張，財(cái)務(wù)人員沒有時(shí)間參加相關(guān)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，導(dǎo)致會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)知識(shí)不能及時(shí)更新，不能很好地適應(yīng)財(cái)政改革的變化。

（四）資產(chǎn)監(jiān)管不力，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符及資產(chǎn)流失

政府集中采購制度的廣泛實(shí)施使得行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置環(huán)節(jié)得到了有效控制，但在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)、管理環(huán)節(jié)仍存在控制缺位現(xiàn)象，如購置的固定資產(chǎn)不能及時(shí)登記入賬，沒有建立定期財(cái)產(chǎn)清查制度，沒有設(shè)置固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片，沒有明確資產(chǎn)使用人（或保管人）的相應(yīng)責(zé)任，從而致使資產(chǎn)賬實(shí)不符及資產(chǎn)流失；還有些固定資產(chǎn)購置時(shí)沒有充分論證調(diào)研，購置后不適合使用要求，導(dǎo)致資產(chǎn)閑置浪費(fèi)。許多行政事業(yè)單位的無形資產(chǎn)管理還處于空白階段，如高校及科研院所申報(bào)的專利權(quán)等，申報(bào)及維護(hù)費(fèi)用年年開支，但專利的推廣、轉(zhuǎn)化卻無人問津。其他實(shí)物資產(chǎn)如存貨一經(jīng)購買或領(lǐng)用（先入庫后再發(fā)出），即全部列為支出，這些資產(chǎn)往往缺乏專人管理，極易造成資產(chǎn)流失。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改善措施

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任

針對(duì)許多單位對(duì)內(nèi)部控制重視不夠，《規(guī)范》第一章第六條指出：“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)?！薄昂T射”、“上行下效”這些歷史典故告訴我們：只有單位領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，才能認(rèn)真地去組織人員建立健全內(nèi)控制度，并負(fù)責(zé)有效實(shí)施。結(jié)合《規(guī)范》的施行，各單位應(yīng)積極開展宣傳和培訓(xùn)工作，讓每位員工都能熟悉、掌握內(nèi)部控制理念、內(nèi)容和方法，并積極參與本單位內(nèi)控制度的建立健全和有效實(shí)施，全面梳理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，從而有效防范風(fēng)險(xiǎn)。

（二）完善預(yù)算管理，確保預(yù)算的有效執(zhí)行

預(yù)算鏈接了整個(gè)單位的全部業(yè)務(wù)活動(dòng)，是行政事業(yè)單位管理的核心環(huán)節(jié)?！兑?guī)范》在業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制中第一節(jié)詳細(xì)論述了預(yù)算管理的控制。

1.科學(xué)準(zhǔn)確編制預(yù)算

預(yù)算執(zhí)行順暢與否很大程度上取決于編制的預(yù)算是否科學(xué)、合理、準(zhǔn)確。這就要求在預(yù)算編制過程中，業(yè)務(wù)單位內(nèi)部各部門間進(jìn)行充分有效溝通，盡量細(xì)化預(yù)算的具體項(xiàng)目，充分考慮可能存在的不確定因素，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性；經(jīng)反復(fù)論證批復(fù)的預(yù)算在單位內(nèi)部進(jìn)行指標(biāo)分解、審批下達(dá)。

2.預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)格有效

單位應(yīng)按批復(fù)的預(yù)算合理安排各項(xiàng)收支，確保預(yù)算嚴(yán)格有效執(zhí)行；定期召開預(yù)算執(zhí)行會(huì)議，通報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，或通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)實(shí)時(shí)公布預(yù)算執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，并提出改進(jìn)措施；嚴(yán)肅預(yù)算追加程序，預(yù)算調(diào)整合法有據(jù)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的剛性。

3.決算編制真實(shí)完整，建立有效績效評(píng)價(jià)體系

決算是預(yù)算最終執(zhí)行結(jié)果的主要載體，決算的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性直接關(guān)系到績效考評(píng)體系的建立健全；決算編制完成后，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行決算分析，重點(diǎn)關(guān)注不合理超預(yù)算支出等異常情況；建立預(yù)算績效考評(píng)機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行好、績效顯著的部門給予表揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違背預(yù)算管理規(guī)定或預(yù)算執(zhí)行較差的部門給予通報(bào)批評(píng)；采取必要的獎(jiǎng)懲措施，充分調(diào)動(dòng)各部門全體員工參與預(yù)算管理的積極性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制目標(biāo)明確、預(yù)算執(zhí)行剛勁有力、決算真實(shí)準(zhǔn)確、績效評(píng)價(jià)體系客觀公正。

（三）以會(huì)計(jì)控制為關(guān)鍵點(diǎn)，輻射內(nèi)部控制體系的健全完善

1.合理設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，配備高素質(zhì)會(huì)計(jì)人員，夯實(shí)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作

會(huì)計(jì)人員素質(zhì)高低直接影響會(huì)計(jì)工作質(zhì)量，在內(nèi)部控制執(zhí)行過程中責(zé)任重大。因此，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)人員的監(jiān)管，提高會(huì)計(jì)人員綜合素質(zhì)，是完善單位內(nèi)部控制的必然要求。行政事業(yè)單位應(yīng)聘用具有會(huì)計(jì)從業(yè)資格的人員從事會(huì)計(jì)工作，重視對(duì)會(huì)計(jì)人員的繼續(xù)教育；會(huì)計(jì)人員自身也要加強(qiáng)業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，不斷提高自身業(yè)務(wù)水平。單位還應(yīng)關(guān)注會(huì)計(jì)職業(yè)道德建設(shè)和財(cái)務(wù)文化培養(yǎng)，營造一個(gè)講誠信、遵紀(jì)守法的會(huì)計(jì)環(huán)境。合理設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和崗位，明確相關(guān)崗位職責(zé)權(quán)限，堅(jiān)持不相容崗位相互分離。

2.收入應(yīng)當(dāng)歸口管理，嚴(yán)禁設(shè)立賬外賬

業(yè)務(wù)部門取得收入時(shí)，應(yīng)開據(jù)合法的票據(jù)并按相關(guān)規(guī)定簽訂合同，同時(shí)向財(cái)務(wù)部門提交相關(guān)業(yè)務(wù)材料，及時(shí)辦理收入的入賬手續(xù)。單位應(yīng)當(dāng)建立健全票據(jù)管理制度，設(shè)立票據(jù)專管員，建立票據(jù)臺(tái)賬，配備保管票據(jù)的保險(xiǎn)柜，做到人走柜鎖；嚴(yán)格按規(guī)定使用相關(guān)票據(jù)，不得擅自擴(kuò)大票據(jù)使用范圍。

3.明確費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)銷流程，按規(guī)定辦理支出事項(xiàng)

單位應(yīng)加強(qiáng)授權(quán)審批權(quán)限控制，不得越權(quán)審批，對(duì)大額資金業(yè)務(wù)應(yīng)執(zhí)行分級(jí)授權(quán)，逐級(jí)審批制度。會(huì)計(jì)人員重點(diǎn)審核原始憑證的合法性、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性，審批手續(xù)是否完備。只有真實(shí)合法合理且符合相關(guān)規(guī)定的單據(jù)，才能按支出業(yè)務(wù)的管理規(guī)定支付資金。對(duì)有特殊規(guī)定的業(yè)務(wù)，如實(shí)行國庫集中支付和政府采購的業(yè)務(wù)，應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)管理規(guī)定執(zhí)行。

（四）強(qiáng)化資產(chǎn)管理，確保資產(chǎn)安全完整

1.嚴(yán)格貨幣資金控制

合理設(shè)置崗位，確保不相容崗位分離，落實(shí)定期輪崗制度，嚴(yán)禁一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程，支票保管人與印章保管人相分離，定期或不定期抽查庫存現(xiàn)金，月末編制銀行余額調(diào)節(jié)表，確保賬實(shí)、賬賬相符。

2.科學(xué)管理存貨

明確存貨管理流程，按計(jì)劃采購存貨，認(rèn)真驗(yàn)收入庫，科學(xué)合理保管存貨，嚴(yán)格存貨領(lǐng)用出庫手續(xù)，定期、不定期盤點(diǎn)存貨，按規(guī)定權(quán)限審批后及時(shí)處理存貨盤盈盤虧，并分析存貨管理中存在的問題，改善存貨管理；執(zhí)行限制接近制度，確保存貨安全完整。

3.固定資產(chǎn)歸口管理，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)使用效益最大化

明確資產(chǎn)管理相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，強(qiáng)化配置、使用和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控。資產(chǎn)實(shí)施歸口管理，明確每一項(xiàng)資產(chǎn)的使用人和保管責(zé)任人，對(duì)特殊資產(chǎn)指定專人保管、專人使用，并規(guī)定限制接觸條件；對(duì)不使用、不需用及報(bào)廢固定資產(chǎn)，應(yīng)按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)劑、租借或處置，使各項(xiàng)資產(chǎn)使用效益最大化；建立健全資產(chǎn)臺(tái)賬，隨時(shí)監(jiān)控資產(chǎn)動(dòng)態(tài)情況，保證賬實(shí)、賬賬相符，保障國有資產(chǎn)安全完整。

4.建立無形資產(chǎn)管理制度，推進(jìn)專利權(quán)等無形資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化工作

合理界定無形資產(chǎn)的范圍和種類，建立健全無形資產(chǎn)的管理和保護(hù)機(jī)制，采取有效措施促進(jìn)有社會(huì)效益的無形資產(chǎn)（如知識(shí)產(chǎn)權(quán)等）的推廣、轉(zhuǎn)化工作。

《規(guī)范》緊扣我國行政事業(yè)單位現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在特點(diǎn)和相互之間的關(guān)系，將內(nèi)部控制的基本原理與我國行政事業(yè)單位的實(shí)際情況相結(jié)合，瞄準(zhǔn)內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，將制衡機(jī)制嵌入到內(nèi)部管理制度中，對(duì)提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理制度的執(zhí)行力，在行政事業(yè)單位建立中國特色的內(nèi)部控制體系具有重大意義。

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