日本公營(yíng)住宅制度及啟示

夏雨濛

摘 要：日本實(shí)行六十余年的公營(yíng)住宅政策經(jīng)歷了三大發(fā)展階段，其在保障對(duì)象界定、租金界定、財(cái)政補(bǔ)貼、需求調(diào)研及管理機(jī)構(gòu)改革等方面積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)階段的中國(guó)公共租賃住房發(fā)展存在保障水平低、供需矛盾大、地方政府積極性不足、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、法律法規(guī)不健全等問題，應(yīng)借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、房型數(shù)?；?、融資渠道擴(kuò)大化、法律法規(guī)完善化等方面進(jìn)一步制定與執(zhí)行更為有效合理的公共租賃房政策。

關(guān)鍵詞：日本公營(yíng)住宅；公共租賃房；啟示

中圖分類號(hào)：F74 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3198（2014）15-0061-03

1 引言

公共租賃房在我國(guó)的發(fā)展不過五年時(shí)間，但在許多發(fā)達(dá)國(guó)家已有幾十年甚至上百年的歷史，經(jīng)過持續(xù)的探索、反思和轉(zhuǎn)型，這些國(guó)家的公租房政策已經(jīng)比較完善。許多中國(guó)學(xué)者總結(jié)境外發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展公租房的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)公租房建設(shè)提供建議。

盧為民和姚文江在2011年比較和借鑒德國(guó)、英國(guó)、新加坡、美國(guó)、日本的公租房租金定價(jià)機(jī)制，從定價(jià)基準(zhǔn)、補(bǔ)貼力度、保障形式和配套政策等方面總結(jié)了國(guó)內(nèi)外公共租賃住房租金定價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，并就制度設(shè)計(jì)、操作流程、管理體制、價(jià)格機(jī)制、法律法規(guī)以及金融制度等方面提出了相關(guān)配套措施。

劉友平、陳險(xiǎn)峰、虞曉芬等在2012年比較和借鑒美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和日本等國(guó)家的公租房運(yùn)行機(jī)制，提出不斷調(diào)整保障政策以適應(yīng)不同發(fā)展階段要求、采取可行的計(jì)算方法界定公共租賃房的保障對(duì)象、建立嚴(yán)格的收入審查制度和完善的退出機(jī)制、促進(jìn)開發(fā)商興建、降低房租、空間建設(shè)分散化等建議。

本文將在介紹、分析、借鑒日本公營(yíng)住宅政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，為我國(guó)公共租賃房建設(shè)問題提出針對(duì)性建議。

2 日本“公營(yíng)住宅”運(yùn)行及實(shí)施簡(jiǎn)介

2.1 二戰(zhàn)后至工業(yè)化初期

二戰(zhàn)時(shí)期，日本民眾住房遭到嚴(yán)重毀壞，民眾亟需大量安置性住房。戰(zhàn)后，日本政府在戰(zhàn)災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)建造了大量簡(jiǎn)易住宅，即公營(yíng)住宅前身，供居民越冬，暫時(shí)緩解了當(dāng)時(shí)住宅供應(yīng)的緊張狀況。

1951年6月，日本確立了為低收入人群提供公營(yíng)房的永久性法案《公營(yíng)住宅法》，迄今歷經(jīng)22次修訂，并逐步逐步完善。該法明確指出公營(yíng)住宅是政府在居住生活領(lǐng)域保障公民基本生存權(quán)利的手段。在法律的規(guī)定指導(dǎo)下，日本在此階段建設(shè)了大量公營(yíng)住宅，極大緩解了低收入群體的住宅問題。

2.2 工業(yè)化高速發(fā)展期

自上個(gè)世紀(jì)60年代中葉開始，日本的住宅建設(shè)基本完成了解決住宅不足問題、從量的確保轉(zhuǎn)向質(zhì)的提高以及重視市場(chǎng)和存量房?jī)?yōu)化利用等三大任務(wù)。

此階段日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，都市人口集中，住宅不足問題出現(xiàn)了新的變化：都市地區(qū)低收入人群對(duì)住宅需求仍然較高、民眾對(duì)房屋居住水平的需求進(jìn)一步提高。因此，日本政府于1966年制定了《住宅建設(shè)計(jì)劃法》，依據(jù)此制度制定了《住宅建設(shè)五年計(jì)劃》，具體提出了五年內(nèi)新建住宅的總量和改善居住質(zhì)量的指標(biāo)。此后，住宅建設(shè)五年計(jì)劃一直作為日本住宅供應(yīng)的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)和各階段的階段性目標(biāo)。

2.3 后工業(yè)化時(shí)期

此階段日本房?jī)r(jià)隨著經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展快速增長(zhǎng)，在20世紀(jì)80年代后期，日本房?jī)r(jià)更是達(dá)到歷史頂峰，普通民眾的購(gòu)買力明顯不足，供需矛盾凸顯，民眾對(duì)公營(yíng)住宅需求進(jìn)一步增加。

1996年，日本對(duì)《公營(yíng)住宅法》進(jìn)行了修改，提出了擴(kuò)大公營(yíng)住宅房源的新思路：采取由地方公共團(tuán)體建設(shè)公營(yíng)住宅、地方公共團(tuán)體收購(gòu)民間住宅和由地方公共團(tuán)體租用民間住宅等途徑，加速發(fā)展公營(yíng)住宅以解決低收入無房戶的住房問題。經(jīng)過幾十年的公營(yíng)住宅制度的不斷實(shí)踐和發(fā)展完善，日本逐漸形成了符合其基本國(guó)情、重視中低收入家庭的住房改善及住房保障制度和完善的住房發(fā)展規(guī)劃。

當(dāng)前，公營(yíng)住宅的具體操作方式主要有以下幾點(diǎn)：

2.3.1 清晰的保障對(duì)象界定和租金確定方式

日本公營(yíng)住宅入住資格隨著社會(huì)整體收入水平的提高及人口高齡化的發(fā)展而改變，家庭收入位于后25%以內(nèi)的家庭具有申請(qǐng)公營(yíng)住宅的資格。公營(yíng)住宅的房租根據(jù)房型、地段、環(huán)境和申報(bào)收入不同而有所差異，優(yōu)化了房屋的供給結(jié)構(gòu)。

房租由以下公式?jīng)Q定：房租=房租基準(zhǔn)價(jià)×房租調(diào)整系數(shù)。其中，房租調(diào)整系數(shù)=城市區(qū)位系數(shù)×房屋面積系數(shù)×房屋使用年限系數(shù)×居住方便性系數(shù)；房租基準(zhǔn)價(jià)根據(jù)家庭收入狀況確定。明晰的房租計(jì)算公式強(qiáng)化公營(yíng)住房運(yùn)作的透明度和公平性，提高房屋與保障對(duì)象的匹配效率。

2.3.2 多方位的中央財(cái)政補(bǔ)貼

中央政府對(duì)地方提供資金補(bǔ)貼，一種是對(duì)建設(shè)或收購(gòu)費(fèi)用的補(bǔ)貼，一種是對(duì)房租差額的補(bǔ)貼，從而以較低的租金向本地區(qū)低收入居民出租，此種考慮需求方和供給方的補(bǔ)貼方式不僅平衡了公營(yíng)住房市場(chǎng)雙方主體地位，且考慮到保障對(duì)象的特殊性，克服了僅對(duì)建設(shè)方實(shí)施補(bǔ)貼的欠靈活性，使得補(bǔ)貼調(diào)節(jié)更為靈活精準(zhǔn)。截至1995年底，政府建設(shè)的公營(yíng)住宅約占住宅總量的6%左右，緩解了低收入家庭住房緊張的狀況。

2.3.3 充分的事先需求調(diào)查

在翻修或改建老朽化的公營(yíng)住宅時(shí)，日本各地政府充分考慮到各地區(qū)居民的不同需求，包括各地區(qū)人口老齡化程度、青壯年比例、收入水平及消費(fèi)偏好等，在規(guī)劃階段采取事先進(jìn)行需求調(diào)查，或邀請(qǐng)居民積極參與的方式加以解決。充分的需求調(diào)查使得民眾對(duì)建成后的公營(yíng)住宅滿意度較高，較好地達(dá)到政策目的。

2.3.4 與時(shí)俱進(jìn)，改革住宅管理機(jī)構(gòu)

日本住宅管理機(jī)構(gòu)主要為都市再生機(jī)構(gòu)和住宅金融支援機(jī)構(gòu)。都市再生機(jī)構(gòu)根據(jù)日本《獨(dú)立行政法人通則法》及《獨(dú)立行政法人都市再生機(jī)構(gòu)法》于2004年7月設(shè)立，其資本額為一兆六億日元，其中中央政府出資9984 億日元，地方政府出資20億日元，其性質(zhì)是獨(dú)立行政法人，服務(wù)內(nèi)容開始向改造舊城區(qū)轉(zhuǎn)變，新區(qū)開發(fā)則向民營(yíng)化方向轉(zhuǎn)變；住宅金融支援機(jī)構(gòu)主要通過證券化將長(zhǎng)期固定利率住宅貸款的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到資本市場(chǎng)，使得私人金融機(jī)構(gòu)能夠提供穩(wěn)定的長(zhǎng)期固定利率住宅貸款，為公營(yíng)住宅建設(shè)提供穩(wěn)定的資金供給。

3 日本“公營(yíng)住宅”對(duì)我國(guó)的啟示及其他政策性建議

中國(guó)正處于房地產(chǎn)工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中，類似于日本公營(yíng)住宅發(fā)展的第一階段，在這一階段，社會(huì)要求提供大量同戶型、同面積的住宅。立足于我國(guó)現(xiàn)階段基本國(guó)情，結(jié)合上述我國(guó)公共租賃住房現(xiàn)狀及存在的問題，以及日本“公營(yíng)住宅”運(yùn)營(yíng)與改革的案例，筆者得出以下啟示及政策性建議。

3.1 確立清晰科學(xué)的保障對(duì)象篩選方法和租金確立方法

目前，我國(guó)許多地區(qū)已經(jīng)根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與居民收入情況確立了保障對(duì)象篩選方法，但是主要以收入總量作為判斷依據(jù)，缺乏對(duì)消費(fèi)結(jié)構(gòu)的分析，且公共租賃房申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)線調(diào)整更新不夠及時(shí)，導(dǎo)致實(shí)際篩選出的保障對(duì)象符合度不高。另外，房屋租金的確定方法也較為粗糙，無法反映所住居民收入、周邊環(huán)境及房屋折舊老化等各類因素的影響，影響了公平性。

因此，我國(guó)可以借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，在保障對(duì)象篩選和租金確立兩方面確立更為細(xì)致、靈活的標(biāo)準(zhǔn)和方法，如加入消費(fèi)結(jié)構(gòu)因素評(píng)價(jià)、建立租金計(jì)算公式等，保證公共租賃房本身所強(qiáng)調(diào)的公平性的實(shí)現(xiàn)。

3.2 中央政府加大對(duì)地方政府的投資，并鼓勵(lì)獨(dú)立行政法人團(tuán)體通過擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍提高盈利水平，減少對(duì)政府財(cái)政撥款的依賴

目前，我國(guó)地方政府對(duì)于建設(shè)公共租賃房的積極性不高，原因主要在于財(cái)政壓力負(fù)擔(dān)較重，具體有以下幾點(diǎn)：

第一，低收入人群的住房支付能力較差，可能影響公共租賃房租金的按時(shí)收取，使當(dāng)?shù)卣媾R較大的財(cái)政壓力。

第二，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)加大，缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。資金是公共租賃住房建設(shè)與發(fā)展的保證，一方面公共租賃住房房源籌集需要大量資金，另一方面，建成后的住房也需要大量的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用。因此，融資機(jī)制是影響公共租賃住房持久性與穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素。

目前，單一的融資渠道成為公共租賃住房亟待解決的瓶頸。首先，目前我國(guó)公共租賃房建設(shè)的一般模式是由政府劃撥土地，國(guó)企開發(fā)建設(shè)，建設(shè)資金大部分來源于財(cái)政撥款，作為公共租賃住房的投資主體的地方政府面臨重重壓力。其次，由于公共租賃住房所需貸款時(shí)間較長(zhǎng)，使得金融機(jī)構(gòu)不愿參與公共租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，沒有較強(qiáng)的意愿給運(yùn)營(yíng)主體發(fā)放中長(zhǎng)期貸款，市場(chǎng)化的融資機(jī)制未能充分建立起來，社會(huì)資金不能很好地介入到公共租賃住房的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域，進(jìn)一步加大了政府的財(cái)政壓力。

第三，地方政府不具有公共租賃房供給決定權(quán)，只是被動(dòng)執(zhí)行中央政府分配的供給數(shù)量、供給方式、供給程序，積極性難以被調(diào)動(dòng)。

因此，我國(guó)可以借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，在中央增加財(cái)政撥款的同時(shí)，也要求獨(dú)立行政法人在公共租賃住房的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中擴(kuò)大業(yè)務(wù)，提高盈利水平，不再過多依賴向政府的借款和政府補(bǔ)貼，形成良好的資金運(yùn)轉(zhuǎn)能力，適度減輕政府財(cái)政壓力，加大對(duì)政府的激勵(lì)，從而提高地方政府建設(shè)公共租賃住房的積極性和主動(dòng)性。

3.3 進(jìn)一步完善與公共租賃住房相關(guān)的法律法規(guī)體系，完善體住房保障體系

我國(guó)公共租賃住房體系仍然處于初步階段，雖然國(guó)務(wù)院發(fā)布了多條加快公共租賃住房建設(shè)的指導(dǎo)意見，但是不夠細(xì)化，如租賃房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)問題缺乏細(xì)致的規(guī)定等。加之地方政府準(zhǔn)備倉(cāng)促、缺乏經(jīng)驗(yàn)和激勵(lì)，租賃標(biāo)準(zhǔn)差異較大，缺乏統(tǒng)一約束性，不利于公共租賃房標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)?；?，進(jìn)而影響公共租賃住房建設(shè)步伐的加快。

我國(guó)已頒布的公共租賃房政策配合性不夠，存在制度沖突，為此可以通過相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)和修訂加以結(jié)局。而健全相關(guān)法律法規(guī)需要較長(zhǎng)時(shí)間，適宜將其作為完善整體住房保障體系長(zhǎng)期戰(zhàn)略進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。

3.4 在公共租賃住房大規(guī)模建設(shè)初期著重進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)，并及時(shí)更新、提供機(jī)能豐富的生活空間

中國(guó)目前的房地產(chǎn)發(fā)展情況類似于日本公營(yíng)住宅的第一階段，對(duì)公共租賃房數(shù)量有著巨大需求?！笆濉彪A段，農(nóng)村向城鎮(zhèn)人口年均轉(zhuǎn)移量大約在1200萬到1300萬人之間，高校畢業(yè)生數(shù)量也迅猛增加，從2006年的413萬增加到2014年的727萬?？傮w而言，在現(xiàn)階段，我國(guó)公共租賃住房還存在供不應(yīng)求的局面，各地公共租賃住房輪候期較長(zhǎng)，難以滿足低收入人群的住房需求。

由于立法不完善、政府管理缺位等原因，我國(guó)公共租賃房面積較小、質(zhì)量較差，多為老舊房屋，且未能考慮到不同年齡段保障人群的需求，如中青年租房者有對(duì)育兒機(jī)構(gòu)設(shè)施的需求，而老年租房者對(duì)養(yǎng)老設(shè)施需求較大等，影響公共廉租房理論優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，不利于切實(shí)改善民眾的住房條件。

此時(shí)應(yīng)將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至住宅及部品的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)上。在設(shè)計(jì)方面，制定標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)計(jì)詳圖，提高現(xiàn)場(chǎng)的施工管理及施工精度，通過部品、構(gòu)建的工業(yè)化生產(chǎn)和穩(wěn)定可靠的性能，降低住宅價(jià)格和成本。

在公共租賃住房居住環(huán)境方面，政府應(yīng)與獨(dú)立行政法人團(tuán)體合作，不斷加強(qiáng)住宅出租與相關(guān)設(shè)施維護(hù)與管理業(yè)務(wù)，同時(shí)進(jìn)行住宅內(nèi)外部空間與設(shè)施的更新改善，并對(duì)綜合住宅區(qū)進(jìn)行重編和改建，增建社會(huì)福利設(shè)施與住宅。

3.5 在公共租賃住宅建設(shè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，實(shí)行獨(dú)立行政法人制度

目前，中國(guó)政府擔(dān)負(fù)建設(shè)滿足城市低收入人群住房需求的公共租賃房主要任務(wù)，由于機(jī)構(gòu)龐大冗雜、專業(yè)程度不夠高，導(dǎo)致建設(shè)效率低下，因此，我國(guó)在進(jìn)行公共租賃住宅建設(shè)過程中，可以借鑒日本獨(dú)立行政法人制度，設(shè)置介于政府部門和私人企業(yè)性質(zhì)之間的公共住宅管理和建設(shè)的機(jī)構(gòu)組織，提供高質(zhì)量服務(wù)和高通明度的組織運(yùn)營(yíng)，不僅可以達(dá)到公益性目的，還可以提高辦事效率和質(zhì)量。

4 結(jié)語

中國(guó)公共租賃房問題一直是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待解決的問題，而借鑒他國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)可以讓中國(guó)的建設(shè)少走彎路。但是，中國(guó)由于人口眾多，國(guó)情復(fù)雜，還需要摸索出更多的針對(duì)性方法，使得公共租賃住房的建設(shè)能夠穩(wěn)妥推行，改善低收入群體居住條件，讓城鎮(zhèn)化的成果惠及各方。

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