我國延遲退休的政策分析

作者簡介：施靈杰（1989-），男，漢族，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)檎握軐W(xué)和公共人力資源。

摘要：在人口老齡化和養(yǎng)老金缺口加大雙重壓力下，延遲退休似乎成了一個(gè)必然趨勢(shì)。本文從公共政策的視角出發(fā)，介紹了延遲退休的政策背景、官方態(tài)度，并從正反兩個(gè)方面進(jìn)行政策的論證分析，最后結(jié)合國內(nèi)外關(guān)于延遲退休的經(jīng)驗(yàn)，提出適合我國的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：延遲退休；社會(huì)保障；養(yǎng)老金；人口老齡化一、延遲退休政策的背景信息

當(dāng)前，在我國人口老齡化趨勢(shì)日趨嚴(yán)峻和社會(huì)養(yǎng)老金“空賬”問題不斷凸顯的背景下，有關(guān)退休年齡改革的問題再次引起了社會(huì)各界的熱議。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的資料顯示：2011年末全國60歲以上人口達(dá)185億人，占比91%，增加了025%，而勞動(dòng)年齡人口的比重自2002年以來首次出現(xiàn)下降。預(yù)計(jì)到2035年我國將面臨兩名納稅人供養(yǎng)一名養(yǎng)老金領(lǐng)取者的情況。人口老齡化速度的加快和未來勞動(dòng)力供給可能面臨的問題，加重了社會(huì)養(yǎng)老金支付壓力，成為導(dǎo)致中長期我國養(yǎng)老金收支失衡的重要原因。

二、我國政府對(duì)于延遲退休的官方表態(tài)

2008年人保部就稱正醞釀在條件成熟時(shí)延長退休年齡。2011年人社部部長尹蔚民表示，從應(yīng)對(duì)人口老齡化和長遠(yuǎn)發(fā)展來看，延遲退休年齡應(yīng)該是一種選擇。2012年中國政府網(wǎng)發(fā)布《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，其中提到“十二五”期間，中國將研究延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的政策。2013年中國社科院等機(jī)構(gòu)陸續(xù)向人社部提交了各自版本的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案。2013年11月15日當(dāng)日公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，研究制定漸進(jìn)式退休年齡政策。所以，從歷年的官方表態(tài)上來看，延遲退休應(yīng)該是一種必然，且符合世界潮流。

三、我國養(yǎng)老制度分析

（一）理想的養(yǎng)老制度。中國遠(yuǎn)在周朝便有完善的養(yǎng)老體制。到了現(xiàn)代，家庭養(yǎng)老結(jié)合社會(huì)養(yǎng)老成為主流。而理想的社會(huì)養(yǎng)老制度應(yīng)當(dāng)具有以下結(jié)構(gòu)：第一，建立起全國性的基礎(chǔ)養(yǎng)老金項(xiàng)目，滿足國民最基本的生活需求；第二，作為補(bǔ)充層次，應(yīng)當(dāng)建立起各種形式的年金養(yǎng)老金，提高老年人的生活水平；第三，大力發(fā)展儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老金計(jì)劃。

（二）我國目前養(yǎng)老制度面臨的問題。90年代我國確立的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取的是統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式。按照制度設(shè)計(jì)，社會(huì)統(tǒng)籌的部分可以現(xiàn)收現(xiàn)用，但是個(gè)人賬戶的錢存在那里等退休以后再用。但在當(dāng)時(shí)建立這個(gè)制度之前，整個(gè)社會(huì)上有很多退休人員和即將退休人員沒有繳過費(fèi)，而他們的養(yǎng)老金也得從基本養(yǎng)老金里出。但是單位繳納的那部分錢不夠來支付養(yǎng)老金，所以這些退休人員的養(yǎng)老金有一部分便來自于原本不能動(dòng)用的個(gè)人賬戶，這便形成了“個(gè)人空賬”。另外，由于養(yǎng)老雙軌制的存在以及缺乏完善的立法，我國的養(yǎng)老制度一直為人詬病。

（三）延遲退休是對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老制度的糾偏。為了緩解養(yǎng)老金缺口的壓力，延遲退休政策這幾年一直為社會(huì)所廣泛關(guān)注。據(jù)專家計(jì)算，退休年齡每延遲一年，我國養(yǎng)老金基金可增長40億元、減支160億元，緩減基金缺口約200億元，可以有效地緩解目前我國養(yǎng)老金面臨的壓力。

四、延遲退休政策的分析論證。一項(xiàng)政策的實(shí)施必然會(huì)牽涉到很多人的利益，延遲退休更是關(guān)系到每個(gè)人將來的養(yǎng)老問題，因而引發(fā)了社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。目前，對(duì)于延遲退休主要分為支持和反對(duì)兩派。

（一）支持的理由

1、緩解養(yǎng)老金壓力。按照專家們的計(jì)算，退休年齡每延遲一年，我國養(yǎng)老金基金可增長40億元、減支160億元，緩減基金缺口約200億元。延遲退休的確能在一定程度上緩解養(yǎng)老金的壓力。

2、維護(hù)代際公平。隨著人口老齡化的加速以及計(jì)劃生育政策的影響，若不及時(shí)調(diào)整工作周期，勢(shì)必會(huì)影響代際公平。而且，由于生活水平的提高，人的壽命在不斷增長，一般到了70多歲，人便會(huì)將屬于自己的養(yǎng)老金消耗光，而現(xiàn)代人普遍能活到80多歲，這時(shí)候便開始消耗別人的養(yǎng)老金資源，本質(zhì)上是一種不公平的表現(xiàn)。

3、對(duì)人力資本的合理使用。現(xiàn)代人普遍接受了較高的教育，隨著受教育年限的增加，30歲剛剛開始工作并不是件稀奇事，但是在目前的制度下，18歲參加工作的人和30歲參加工作的人都可能是在60歲退休，這既是對(duì)前者的不公，也是對(duì)后者勞動(dòng)能力的浪費(fèi)。

4、我國目前的退休年齡屬于偏早型。縱觀全球，很多發(fā)達(dá)國家在近二十年間都對(duì)退休年齡進(jìn)行了調(diào)整，目前大多數(shù)西方國家的退休年齡在60到67歲之間，大多為65歲。

（二）反對(duì)的理由

1、延遲退休增大就業(yè)壓力。中國社科院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所張車偉副所長曾指出，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員數(shù)超過1.1億人，每年大約有300萬左右的人退休，但中國每年新增就業(yè)機(jī)會(huì)只有1000萬左右，如果提高退休年齡，就占去機(jī)會(huì)的30%。

2、延遲退休不利于社會(huì)公平。對(duì)于體制內(nèi)的工作人員或者腦力勞動(dòng)工作者來說，延遲退休并不會(huì)對(duì)其產(chǎn)生多大影響。但是對(duì)于一些體力勞動(dòng)者來說，年齡越大體質(zhì)越弱，很難再繼續(xù)工作下去。另外還有一些國企的下崗員工，因國企改革而下崗，后來又因?yàn)榉N種原因很難再就業(yè)，他們一直盼著到了法定年齡就可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，政策一旦調(diào)整，他們無疑將受到重大打擊。

3、“有命交社保，沒命拿社?！?。2009年，中國人的平均壽命為73歲。因此，若將退休年齡推遲到65歲的話，那么交了幾十年養(yǎng)老金后卻只能拿8年的養(yǎng)老金。有網(wǎng)友算了筆賬：以中國平均壽命73歲算，月薪3000，60歲退休每月2164，65歲退休每月2786。60歲退休共領(lǐng)2164×13×12=337584元，65歲退休2786×8×12=267456元。多繳五年養(yǎng)老金，結(jié)果少領(lǐng)70128元。

4、應(yīng)先破除雙軌制。對(duì)于養(yǎng)老金雙軌制的存在，民眾對(duì)此早已怨聲載道。如果全國的公務(wù)員和事業(yè)單位人員全部納入統(tǒng)一的社保體系，那么將極大地緩解養(yǎng)老金緊張的局面。

5、現(xiàn)有退休年齡政策執(zhí)行不力。我國當(dāng)前城市人口總體的平均退休年齡為56.1歲，其中男性平均退休年齡為58.3歲，女性為52.4歲。很多人認(rèn)為，在現(xiàn)有退休年齡政策都執(zhí)行不了的情況下就冒進(jìn)地延遲退休，顯然不合理。

五、國際和國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）北歐老年就業(yè)政策的啟示

21世紀(jì)以來，北歐五國為了應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金賬戶的壓力，紛紛推行了改革，下面以冰島為例。首先，冰島制定了一系列激勵(lì)老年人就業(yè)的社會(huì)保障政策與法律。冰島法律規(guī)定領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡為67歲，并立法取消了75歲以上老年就業(yè)者必須領(lǐng)取養(yǎng)老金的最大年齡限制。冰島的養(yǎng)老金包括公共養(yǎng)老金、職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金；其次，冰島為了改善老年就業(yè)環(huán)境，也制定了健全的政策與法律；最后，冰島為了提高老年人的就業(yè)能力，還十分重視成人教育，大力開展終身教育。根據(jù)北歐的啟示，一味以經(jīng)濟(jì)利益為誘導(dǎo)來實(shí)施延遲退休顯然過于簡單粗暴，做好配套的工作同樣非常重要。

（二）上海彈性退休機(jī)制的啟示

2010年上海實(shí)行彈性退休機(jī)制，根據(jù)自愿原則，可申請(qǐng)延遲退休。彈性退休制度可以有效地解決不同工種之間工作年限差距較大的問題。但是這種彈性退休制度也暴露出了部分不足，一方面，彈性退休的對(duì)象范圍，給部分國企領(lǐng)導(dǎo)以制度缺漏，甚至可能產(chǎn)生尋租機(jī)會(huì)；另一方面，柔性退休激勵(lì)機(jī)制不足，多干幾年養(yǎng)老金沒有大幅增加，很難為多數(shù)人接受。所以盡管彈性退休制度是一個(gè)不錯(cuò)的嘗試，但其本身也存在著諸多問題。

六、探索延遲退休，完善養(yǎng)老制度的路徑選擇

（一）延遲退休方案的設(shè)計(jì)

1、漸進(jìn)式延遲退休。延遲退休受阻本質(zhì)上就是整體利益與個(gè)體利益、長期利益與短期利益之間的博弈。首先，關(guān)于延遲退休政策，不能哪一年放出來哪一年就開始實(shí)行，應(yīng)當(dāng)過渡幾年，讓社會(huì)民眾理解延遲退休的政策和意義，以此來減少改革的阻力；其次，在具體實(shí)施上，可以按照每年延遲退休2個(gè)月的“小步快走”的方式來實(shí)施；最后，面對(duì)不同行業(yè)的工作者，應(yīng)當(dāng)做出人性化的區(qū)分，允許艱苦崗位的男女適當(dāng)提前若干年領(lǐng)取養(yǎng)老金。

2、退休年齡與領(lǐng)取公共養(yǎng)老金年齡實(shí)行分離。在過去我國總將領(lǐng)取公共養(yǎng)老金年齡和退休年齡當(dāng)一回事處理，隨著老齡化社會(huì)的到來，面對(duì)這個(gè)問題，應(yīng)當(dāng)分開考慮。由于每個(gè)人的情況都不一樣，包括身體狀況、學(xué)歷條件、家庭因素等，所以應(yīng)當(dāng)允許每個(gè)人自己安排自己的退休時(shí)間。不到領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡就退休的人，應(yīng)當(dāng)按照一定的比例少拿養(yǎng)老金。

（二）完善我國養(yǎng)老制度

建立多支柱的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃已經(jīng)成為世界保障制度發(fā)展的普遍規(guī)律，發(fā)展補(bǔ)充層次的年金養(yǎng)老金計(jì)劃和自愿儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老金計(jì)劃是這一規(guī)律的客觀要求。完善的養(yǎng)老制度，有助于人們?cè)谔崆巴诵莸筋I(lǐng)取養(yǎng)老金這一段“空白期”內(nèi)維持生活。所以，大力發(fā)展年金養(yǎng)老金制度和自愿儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老制度迫在眉睫。盡管我國的《企業(yè)年金試行辦法》、《企業(yè)年金基金管理試行辦法》等法規(guī)相繼出臺(tái)，企業(yè)年金已經(jīng)開始運(yùn)作，但是目前為止仍然很不完善。另外，大力發(fā)展儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老金計(jì)劃，也可以向個(gè)人提供補(bǔ)充收入保障。

（三）構(gòu)建社會(huì)的公平正義大環(huán)境

社會(huì)政策上構(gòu)建公平正義，本身就是中央政府的責(zé)任。十八大強(qiáng)調(diào)了逐步建立以“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平”為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，保證人民平等參與、發(fā)展的權(quán)利。而構(gòu)建關(guān)于養(yǎng)老金體系的社會(huì)公平正義的大環(huán)境，需要從以下兩個(gè)方面來著手。

1、養(yǎng)老雙軌制的并軌改革。社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)遵循公平、正義、共享原則，現(xiàn)在的雙軌制明顯不符合這一原則。民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任鄭功成教授提出了改革雙軌制三步走的方案：第一步，盡快為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員建立起基本“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，讓其工作人員也像企業(yè)職工一樣承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)；第二步，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員待遇進(jìn)行結(jié)構(gòu)分解，將現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金分解成“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”與“職業(yè)年金”，其中的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”相同，“職業(yè)年金”與“企業(yè)年金”對(duì)應(yīng)。降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”，使之與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”待遇接近；第三步，放棄機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長掛鉤的機(jī)制，代之以與“企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法”一樣的機(jī)制。至此，徹底消除導(dǎo)致兩者之間差距的因素，制度“并軌”也就水到渠成。①

2、健全相關(guān)法律法規(guī)，創(chuàng)造適合老年人就業(yè)的公平環(huán)境。由于延遲了退休年齡，也就意味著相當(dāng)多的老年人還需繼續(xù)工作一段時(shí)間，所以創(chuàng)立一個(gè)適合老年人就業(yè)的公平的環(huán)境就顯得格外重要。根據(jù)北歐的經(jīng)驗(yàn)，頒布統(tǒng)一的《反歧視法》或者《就業(yè)保護(hù)法》是必不可少的。除此之外，提升老年人的就業(yè)能力也至關(guān)重要，國家應(yīng)當(dāng)大力開展成人教育，特別是老年人的教育。（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

①引自http：//news.china.com.cn/2012lianghui/2012-03/12/content_24872986.htm

參考文獻(xiàn)：

[1]楊志超.北歐老年就業(yè)政策對(duì)我國延遲退休制度的啟示[J].學(xué)術(shù)界，2013（7）.

[2]楊東升，劉峰.對(duì)于當(dāng)前延遲退休年齡之必要性的質(zhì)疑——基于國際比較的視角[J].勞動(dòng)保障世界，2013（4）.

[3]榮莉，林健.國外退休年齡研究及研究建議[J].中國人力資源開發(fā)，2011（5）.

[4]葉曉倩，韓錕.歐盟國家養(yǎng)老金改革評(píng)析及其啟示[J].中國軟科學(xué)，2004（11）.