國外圍海造地實(shí)踐對江蘇沿海圍墾開發(fā)的啟示

張芳怡

（南京大學(xué)金陵學(xué)院，江蘇 南京 210089）

1 江蘇海岸帶特點(diǎn)及沿海圍墾開發(fā)概況

江蘇海岸北起蘇魯交界的繡針河口，南抵長江口北岸，大陸海岸線長約954 公里，其中粉砂淤泥質(zhì)海岸線長884 公里，約占海岸線總長的93%，是江蘇最主要的海岸類型。江蘇沿海地區(qū)獨(dú)特的動(dòng)力地貌蘊(yùn)育了大量的沿海灘涂，根據(jù)2008 年江蘇近海海洋綜合調(diào)查與評(píng)價(jià)資料統(tǒng)計(jì)，江蘇灘涂資源總面積750.25 萬畝，約占全國灘涂總面積的1/4。江蘇沿海圍墾歷史悠久，經(jīng)歷了興海煮鹽、墾荒植棉、圍海養(yǎng)殖、臨港工業(yè)等為主要利用方式的多個(gè)階段，1950-2010 年江蘇沿海地區(qū)累計(jì)匡圍灘涂216 個(gè)墾區(qū)，匡圍灘涂總面積403.47 萬畝。

2 國外圍海造地實(shí)踐

2.1 荷蘭

荷蘭位于歐洲西部，海岸線長1075 公里，全境以平原為主，地勢低洼，約有一半面積在海平面以下。荷蘭為克服水災(zāi)威脅，從13 世紀(jì)以來，共修建了總長達(dá)2400 公里的攔海大堤，圍墾了相當(dāng)于荷蘭陸地面積1/5 的土地。荷蘭圍海造地的主要?jiǎng)右蚴巧姘踩男枨?，其進(jìn)行圍墾活動(dòng)已有800 多年的歷史，最著名的是1932 年建成的須德海工程和1982 年建成的三角洲工程，這些大規(guī)模圍墾工程沒有對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的影響，不僅與荷蘭圍墾技術(shù)水平有關(guān)，更與其科學(xué)地圍墾管理有關(guān)，具體體現(xiàn)在：（1）行政管理方面：荷蘭的海洋管理權(quán)集中在國家層面，由國家機(jī)關(guān)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理海洋開發(fā)和利用的政策、措施和法律之間的沖突。海洋行政管理實(shí)行分級(jí)管理，岸線管理由中央政府負(fù)責(zé)岸線管理和低潮線向海一側(cè)1 公里以外的海域管理；地方政府負(fù)責(zé)1 公里以內(nèi)的海域管理。（2）圍墾管理方面：一是通過建立科學(xué)的規(guī)劃體系，協(xié)調(diào)交通、水利、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等涉海部門利益；二是通過建立圍海造地評(píng)價(jià)和后評(píng)估技術(shù)體系，對圍墾工程項(xiàng)目進(jìn)行綜合損益分析，并為以后涉海工程累積經(jīng)驗(yàn)。（3）環(huán)境保護(hù)方面：為解決圍海造地所帶來的自然納潮空間縮小、生物多樣性下降、河床淤積等環(huán)境負(fù)面影響，荷蘭政府相繼實(shí)施國家環(huán)境政策計(jì)劃、回歸大自然計(jì)劃、還地為湖、退灘還水計(jì)劃等環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。

2.2 日本

日本雖國土面積狹小，但擁有約3.3 萬公里的海岸線，據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，日本沿海城市約1/3 的土地是通過填海獲得的。日本圍海造地經(jīng)歷了以農(nóng)業(yè)開發(fā)為主的圍海造田到以工業(yè)開發(fā)為主的填海建廠的大規(guī)模開發(fā)階段，再到以第三產(chǎn)業(yè)為主的限制開發(fā)階段。其中，20 世紀(jì)60 年代開始建設(shè)此后支撐日本經(jīng)濟(jì)的京濱、阪神、中京和北九州“四大工業(yè)地帶”，即聞名世界的“環(huán)太平洋帶狀工業(yè)帶”，開創(chuàng)了獨(dú)具島國特色的現(xiàn)代工業(yè)布局。日本圍海造地管理體現(xiàn)在：（1）行政管理方面：日本沒有統(tǒng)一的海岸帶和海洋管理部門，涉海部門包括運(yùn)輸、建設(shè)、環(huán)境、國土等。其中運(yùn)輸省負(fù)責(zé)港灣建設(shè)及管理方面的工作；建設(shè)省負(fù)責(zé)沿岸海域的保護(hù)及開發(fā)利用，制定海岸帶開發(fā)利用的有關(guān)法規(guī)和規(guī)劃；環(huán)境廳負(fù)責(zé)全國海洋環(huán)境的檢測與管理，擬定全國海洋環(huán)境保護(hù)、海洋生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的規(guī)劃；國土廳負(fù)責(zé)管理海洋國土的開發(fā)和海岸帶的開發(fā)利用。（2）立法管理方面：1921 年制定《公有水面埋立法》，對圍填海許可、費(fèi)用征收、填海后權(quán)利歸屬等制度進(jìn)行規(guī)定，通過嚴(yán)格審查圍墾工程項(xiàng)目的必要性、設(shè)計(jì)合理性以及對環(huán)境的影響，以控制和減少圍填海對海洋環(huán)境和漁業(yè)生產(chǎn)的負(fù)面影響。（3）規(guī)劃管理方面：日本重視對圍墾區(qū)域的整體規(guī)劃，形成總體規(guī)劃到規(guī)劃設(shè)計(jì)的完整規(guī)劃體系。首先由國家制定總體規(guī)劃，劃定重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)；然后對重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)進(jìn)行空間規(guī)劃，圍墾項(xiàng)目根據(jù)對應(yīng)海岸帶基本功能，依照規(guī)劃進(jìn)行空間布局；最后對具體圍墾工程項(xiàng)目進(jìn)行平面規(guī)劃設(shè)計(jì)。由于對圍墾活動(dòng)的合理規(guī)劃，各圍墾項(xiàng)目在岸段功能區(qū)內(nèi)不存在功能穿插現(xiàn)象，保持著有序的圍墾布局和較為廣闊的擴(kuò)展空間。

2.3 韓國

韓國人口眾多，國土狹小，灘涂廣闊，海岸線長約11 542公里，通過圍海造陸來擴(kuò)大陸域空間和海域空間的潛力巨大。韓國圍海造地經(jīng)歷了20 世紀(jì)60 年代開始以農(nóng)業(yè)為主的大規(guī)模圍墾到80 年代以后控制和縮減圍墾規(guī)模的變化過程，其中最具代表性的圍墾工程是1991 年啟動(dòng)2006 年建成的新萬金工程計(jì)劃，是世界上已建成的最長防洪堤，填海區(qū)域相當(dāng)于首爾2/3 的面積。韓國圍海造地管理具體體現(xiàn)在：（1）行政管理方面：韓國為解決涉海行業(yè)管理部門分散所導(dǎo)致的效率低下和項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)等問題，于1996 年成立海洋水產(chǎn)部，對涉海行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，并建立海洋政策司以統(tǒng)一涉海各部分的法律法規(guī)體系。（2）圍墾管理方面：韓國農(nóng)林部負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)用地管理，建設(shè)交通部負(fù)責(zé)工業(yè)、港口、碼頭等用地管理。（3）濕地保護(hù)方面：韓國海洋水產(chǎn)部于1999 年實(shí)施的《濕地保護(hù)法》規(guī)定，將沿海特殊區(qū)劃定為“濕地保護(hù)區(qū)”，并增加劃定生物多樣性保護(hù)區(qū)，此外為減少圍墾帶來的負(fù)面環(huán)境影響，提出營造人工濕地替代喪失濕地的方案。

3 對江蘇沿海圍墾開發(fā)的重要啟示

不同地域的國家，因不同的地理環(huán)境特征和不同的國情，其沿海開發(fā)的原因及做法各不相同。荷蘭進(jìn)行圍海筑堤主要是出于生存安全的需求，而過高的人口密度導(dǎo)致沿海地區(qū)的人地矛盾突出是日本、韓國進(jìn)行圍海造地的主要?jiǎng)右?。從圍海造地的整個(gè)開發(fā)路線來看，日本和江蘇具有相似之處，都經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)發(fā)展到工業(yè)發(fā)展，并向第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程，只是所處的階段不同。歸納起來，國外圍海造地實(shí)踐對江蘇沿海圍墾開發(fā)的啟示主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 沿海圍墾開發(fā)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要綜合規(guī)劃

不論是荷蘭、日本還是韓國，其圍海造地均涉及到多種利用方式，需要對其進(jìn)行綜合規(guī)劃，才能使得沿海圍墾開發(fā)利用合理、有序地進(jìn)行。此外，圍墾工程項(xiàng)目從前期準(zhǔn)備到動(dòng)工直到啟用階段一般均需要經(jīng)歷較長時(shí)間，涉及到包括匡圍工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多項(xiàng)內(nèi)容。這就要求必須將沿海圍墾開發(fā)視作一個(gè)整體系統(tǒng)，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各方面，進(jìn)行綜合規(guī)劃。

3.2 沿海圍墾開發(fā)必須有協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，明確涉海部門各自職責(zé)

海洋資源具有空間區(qū)域的復(fù)合性，同一海域可能同時(shí)擁有多種類型資源，而圍墾活動(dòng)對海域的自然環(huán)境改變較大，因而會(huì)與其他海洋資源開發(fā)活動(dòng)發(fā)生矛盾和沖突。荷蘭、日本均設(shè)有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，韓國雖然沒有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但有設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對圍海造地政策與活動(dòng)進(jìn)行集中管理。因此，行政管理機(jī)構(gòu)如果沒有設(shè)立專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各行業(yè)的管理部門，在沿海圍墾開發(fā)過程中容易產(chǎn)生涉海行業(yè)之間的矛盾，且容易導(dǎo)致交叉管理和管理空白現(xiàn)象。

3.3 沿海圍墾開發(fā)必須有公眾參與機(jī)制，監(jiān)督各方參與主體行為

沿海圍墾開發(fā)不僅對于確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡具有重要意義，也為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長提供資源載體，這些都是關(guān)系到所有居民的共同利益。國外因填海造地過程中帶來的負(fù)面生態(tài)環(huán)境問題，受到民眾和非政府組織的抗議，而作出調(diào)整甚至是停止的例子較多，如日本的諫早灣工程、韓國的始華湖工程，這些均促使政府更多地考慮制定配套的環(huán)境保護(hù)制度和政策。因此對于沿海圍墾開發(fā)的相關(guān)制度政策與決議，必須有公眾參與進(jìn)來，以便更好地監(jiān)督沿海圍墾開發(fā)的各方參與主體。

3.4 沿海圍墾開發(fā)必須與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合

沿海圍墾一方面會(huì)減少天然濕地面積，擾動(dòng)生物生境，導(dǎo)致生物多樣性降低，破壞海岸生態(tài)系統(tǒng)；另一方面會(huì)改變海岸自然曲線，尤其是對河口、港灣進(jìn)行圍填，會(huì)減少納潮量，造成近岸淤積。同時(shí)，由于圍墾后不合理地開發(fā)利用，導(dǎo)致出現(xiàn)近岸環(huán)境污染和水質(zhì)惡化等現(xiàn)象。針對沿海圍墾過程中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題，國外均意識(shí)到其嚴(yán)重性，紛紛采取了補(bǔ)救措施，如荷蘭的“回歸大自然計(jì)劃”“退灘還水計(jì)劃”，日本的“再生補(bǔ)助計(jì)劃”等，這些充分說明了沿海圍墾開發(fā)過程中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性。在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)該在進(jìn)行沿海圍墾開發(fā)利用的同時(shí)，就要考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，沿海圍墾應(yīng)該走“開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合”的發(fā)展路徑。

3.5 沿海圍墾開發(fā)必須一個(gè)龍頭“放水”，確保土地管理部門的土地控制權(quán)

由于沿海灘涂資源不同于其他類型的土地資源，地處海陸交互作用地帶。在圍墾過程中涉及到海域使用和土地管理的銜接問題，主要體現(xiàn)在填海造地形成的土地應(yīng)該如何確權(quán)，這不但關(guān)系到如何體現(xiàn)政府代表國家行使對土地資源的所有權(quán)，也關(guān)系到填海造地的海域使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)利益。從土地管理角度而言，如果原海域使用權(quán)人必然是新增土地使用權(quán)人，那么就開辟了另一條獲取土地使用權(quán)的途徑，可以繞開當(dāng)前實(shí)行的嚴(yán)格的土地管理制度，從而導(dǎo)致土地管理制度出現(xiàn)漏洞。因此在處理土地使用權(quán)與海域使用權(quán)銜接問題上，一定要保證土地管理部門對土地處置的控制權(quán)，確保資源通過市場公平配置。

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