公益訴訟制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

薛 羽

(天津師范大學(xué) 法學(xué)院,天津300387)

一、經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念

經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法顧名思義就是利用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論、基本觀點(diǎn)來解釋法律。經(jīng)濟(jì)學(xué)家將社會中的每一個(gè)人都假設(shè)為理性的、利己的經(jīng)濟(jì)人,都希望自己的利益最大化,在做出一個(gè)決策時(shí)往往考慮自身的成本與收益,在權(quán)衡得失后做出最有利于自身的決策。

微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)一個(gè)重要結(jié)論是在追求最大化的消費(fèi)者和追求利潤最大化的廠商各自獨(dú)立決策的情況下,最終會在所有市場上建立均衡。這種情況被稱為一般均衡。在公益訴訟中個(gè)人利益和社會利益達(dá)到均衡是最理想的狀態(tài),但是現(xiàn)實(shí)中并不是這樣完美,常常會出現(xiàn)市場失靈的情況。在市場失靈的狀態(tài)下,靠市場自身調(diào)節(jié)是不可能達(dá)到均衡的。導(dǎo)致市場失靈的一個(gè)重要原因就是外部性。①

當(dāng)某個(gè)經(jīng)濟(jì)決策產(chǎn)生的結(jié)果并沒有全部被該經(jīng)濟(jì)主體承擔(dān)時(shí),由此產(chǎn)生的效應(yīng)被稱為外部性。決策的收益被他人全部或部分占有時(shí)產(chǎn)生的是正外部性,如果行為產(chǎn)生的成本一部分或全部被他人承擔(dān)這時(shí)的外部性就是負(fù)外部性。[1]很顯然公益訴訟具有正外部性。

二、公益訴訟的概念

域外國家或地區(qū)的公益訴訟制度由來已久,對于公益訴訟與私益訴訟的區(qū)分更是從古羅馬就已經(jīng)存在?，F(xiàn)代訴訟由著眼于私人法益轉(zhuǎn)向關(guān)注公共法益,立法模式由個(gè)人本位向社會本位躍變。公益訴訟制度對于我國來說是一種全新的制度,其在原告資格范圍、受案范圍等都還沒有一個(gè)統(tǒng)一的定論,有學(xué)者認(rèn)為公益訴訟是指任何組織和個(gè)人都可以依據(jù)法律的授權(quán),對違反法律,侵犯國家利益、社會公共利益的行為,向法院起訴,由法院追究違法者法律責(zé)任的活動[2]。有學(xué)者將現(xiàn)代公益訴訟定義為特定的國家機(jī)關(guān)、相關(guān)組織和個(gè)人,依據(jù)法律的授權(quán),對違反經(jīng)濟(jì)法律法規(guī),侵犯國家利益、社會利益或不特定的他人利益的行為,追究其法律責(zé)任的活動。[3]總結(jié)現(xiàn)行公益訴訟制度,無論何種定義,其主要有如下兩個(gè)主要特征:第一,公益訴訟的直接目的是為主持社會正義,實(shí)現(xiàn)社會公平,以維護(hù)國家利益和社會公共利益。第二,公益訴訟的起訴人可以是與本案無任何直接利害關(guān)系的人。

三、建立公益訴訟制度的必要性

研究任何問題的前提是此項(xiàng)研究是必要的,否則根本沒有必要研究。我認(rèn)為建立公益訴訟制度的必要性從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上來看,具有以下兩點(diǎn):

1.公益訴訟制度是一種具有經(jīng)濟(jì)性的制度

原告的起訴決策與社會的最優(yōu)決策之間存在著分裂,因?yàn)樵嬖跊Q策時(shí)并沒有考慮兩個(gè)成本:一是被告的成本,二是國家司法機(jī)關(guān)運(yùn)行機(jī)制的成本,但這兩個(gè)成本確是社會決策時(shí)必須考慮的成本因素。公益訴訟一個(gè)優(yōu)勢就是它可以避免重復(fù)訴訟,節(jié)約社會成本,如果有那么一個(gè)組織或者某一群體能代替所有受害者提起一個(gè)訴訟,那么訴訟成本將會大大減少,從而使花費(fèi)的社會總成本最少。公益訴訟案件站在社會整體角度上是符合社會理性的,是一種有效率的表現(xiàn)。

2.公益訴訟制度是一種具有外部性的制度

公益訴訟的經(jīng)濟(jì)上的必要性還體現(xiàn)在公益訴訟的外部性上。如前所述,作為公益訴訟的原告勝訴后產(chǎn)生的積極社會效果會使其他人受益,這種正外部性的效果并不僅僅局限于某幾個(gè)人,而是被社會上的不特定的多數(shù)人分享。

四、我國現(xiàn)實(shí)中公益訴訟制度“軟弱性”的原因

(一)微觀上當(dāng)事人出于成本收益的考慮

當(dāng)個(gè)人的利益和社會的利益同時(shí)達(dá)到最大化是最理想的狀態(tài),但是生活中兩者往往存在著矛盾,社會利益〉訴訟成本要求我們要積極推行公益訴訟;然而私人成本〉私人利益又阻礙了公益訴訟的提出。

根據(jù)科斯定理②,我們知道,在交易成本為零時(shí),不管初始權(quán)利如何界定,有效率的結(jié)果都會發(fā)生。即使出現(xiàn)沒有效率的結(jié)果,也會很容易的通過社會的自身調(diào)節(jié)達(dá)到有效率的狀態(tài)(因?yàn)榻灰壮杀緸榱?。零交易成本運(yùn)用到公益訴訟中,有效率的結(jié)果最終也會出現(xiàn)。但是我們不得不考慮現(xiàn)實(shí)存在的成本問題,由于公益訴訟往往涉及很多人,成本共擔(dān)所需的溝通工作難度非常大,需要付出巨大的交易成本,它包括金錢成本、時(shí)間成本等,要說服大家集資打公益訴訟,幾乎是一件不可能完成的任務(wù)。作為一個(gè)理性人,如果當(dāng)事人認(rèn)為自身付出的成本大于自己的收益,他們就會選擇不起訴或者和被告和解結(jié)案,做出的決策只能是對自身最有利的,現(xiàn)實(shí)情況也是如此,但是卻不一定符合社會整體利益。

再加上大多數(shù)公益訴訟中當(dāng)事人雙方力量對比懸殊,涉及的被告往往都是實(shí)力非常雄厚的企業(yè),他們有更雄厚的資金支持和更專業(yè)的人才等資源,原告往往取證都很困難,無形之中給原告的起訴增加了成本,僅僅依靠某個(gè)人的力量想贏得公益訴訟的案件更是難上加難。

(二)宏觀上公益訴訟法律制度不完善

“在行業(yè)內(nèi)有一句話,公益訴訟大都敗訴了,但是敗在了法庭,勝在了輿論?！盵4]公益訴訟敗在了法庭就是指的我國的公益訴訟法律制度還不健全,將一些本應(yīng)該納入到公益訴訟受案范圍的案件排除在法庭之外,這種不健全主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn):

一方面,公益訴訟常常缺乏適格的原告。新《民事訴訟法》第119條規(guī)定的起訴條件原告須為與案件有直接利害關(guān)系人,沒有直接利害關(guān)系的人無權(quán)向人民法院提起民事訴訟。相對于公益訴訟來說,有時(shí)每個(gè)受害者的平均損失并不是太大或者是并沒有直接損失,民訴法的這條規(guī)定限制了公益訴訟作用的發(fā)揮,是公益訴訟軟弱性的一個(gè)原因。

另一方面,公益訴訟的受案范圍過窄。根據(jù)新《民事訴訟法》第五十五條:對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。仔細(xì)閱讀條文不難發(fā)現(xiàn)其規(guī)定的相當(dāng)粗糙。根據(jù)此項(xiàng)條文,我們只能提及對環(huán)境污染、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益案件的公益訴訟,對國有資產(chǎn)流失案件、就業(yè)受歧視案件等無法直接以此提起訴訟。此外條文的模糊性降低了實(shí)際操作的可能性,可能會造成現(xiàn)實(shí)中不同機(jī)關(guān)、組織之間相互“踢皮球”、推卸責(zé)任。

(三)公益訴訟案件的判決效力受限

判決之效力只及于本案的訴訟標(biāo)的,判決效力并沒有擴(kuò)張性是阻礙公益訴訟施行的又一原因?！拔鞣郊瘓F(tuán)訴訟的判決具有擴(kuò)張力,效力及于遭受侵害的所有受害人;而我國的代表人訴訟判決只對進(jìn)行權(quán)利登記的受害人有效。因此,這在某種程度上不但極大地打擊了提起公益訴訟人的積極性,同時(shí)也助長了那些損害公共利益者的囂張氣焰?！盵5]雖然公益訴訟具有外部性,但是判決效力只及于個(gè)案,正外部性的優(yōu)勢就無法發(fā)揮。

五、針對我國公益訴訟“軟弱性”的幾點(diǎn)應(yīng)對措施

(一)微觀上將外部性的內(nèi)化,解決當(dāng)事人成本收益的不均衡

克服外部性的解決途徑就是將外部性行為內(nèi)部化,即通過一定的制度安排使行為的成本和收益之間重新具有一致性。被告行為具有負(fù)外部性,應(yīng)對其征稅或加大懲罰力度,從而將其行為的負(fù)外部性內(nèi)化。“對于正外部性的內(nèi)化,一般由政府向引起正外部性的生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼,把引起正外部性的外部收益轉(zhuǎn)給引起正外部性的生產(chǎn)者,從而使私人收益增加到與社會收益相等?！盵6]出于成本收益的考慮,無疑公益訴訟的缺點(diǎn)是起訴不足,所以針對以上不足有兩點(diǎn)措施能夠?qū)⑵渫獠啃詢?nèi)化:一是降低原告的訴訟成本,二是增加原告的訴訟收益,以此彌補(bǔ)公益訴訟正外部性的原告。

1.降低公益訴訟原告的訴訟成本

一方面我國可以建立成本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。具體而言,案件判決前或判決敗訴的,政府職能部門調(diào)查取證以及檢察機(jī)關(guān)為核實(shí)證據(jù)、提起訴訟等所支付或繳納的相關(guān)費(fèi)用,由其各自承擔(dān)。判決勝訴的,上述費(fèi)用以及案件執(zhí)行費(fèi)則轉(zhuǎn)而由被告承擔(dān)。此外,案件敗訴時(shí),基于公益目的,法院應(yīng)當(dāng)豁免原告方一半的訴訟費(fèi)用。[7]這樣,公益訴訟的成本費(fèi)用及相關(guān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)就得以在原告、被告之間得到了合理分擔(dān)和有效分散,使訴訟參與各方的利益得到較好地平衡,更有利于我國公益訴訟的可持續(xù)發(fā)展。

另一方面,針對具體情況,公益訴訟的訴訟費(fèi)用也可以通過下面方式解決:設(shè)立專門的公益訴訟基金來支持訴訟,做到“專款專用”?；饡馁Y金來源可以是按比例從勝訴的公益訴訟案件罰金中提取,同時(shí)也可以接受社會捐款,或者國家或地方財(cái)政專門撥款。

2.增加公益訴訟原告的訴訟收益

增加原告的收益的途徑有兩種,一種是直接給予原告物質(zhì)上的利益,由政府或者相關(guān)組織給予原告補(bǔ)貼,或是允許原告可以從訴訟賠償中獲得一部分經(jīng)濟(jì)利益;另一種是給予原告精神上的慰藉,設(shè)立類似于“五一勞動獎?wù)隆币粯拥臉s譽(yù),在社會層面廣泛宣傳,使公益訴訟的原告在精神層面獲得“收益”。有時(shí)精神層面的鼓勵(lì)比物質(zhì)補(bǔ)貼的作用更強(qiáng)大。

(二)宏觀上完善相關(guān)法律,解決訴訟主體適格、受案范圍過窄的問題

如前所述,大量公益訴訟被拒之門外的原因就在于法院認(rèn)定原告與案件之間沒有直接的利害關(guān)系。司法實(shí)踐中,美、德等法律發(fā)達(dá)國家也相繼出現(xiàn)了公民訴訟、代表人訴訟、實(shí)驗(yàn)性訴訟等公益訴訟制度,分別賦于公民個(gè)人、檢察官等相應(yīng)的公益訴權(quán)。對此有學(xué)者也提出對公民訴訟,即民眾訴訟、納稅人訴訟,指由公民個(gè)人提起的公益訴訟,其突出特點(diǎn)是起訴主體對與其指控的違法行為未必有直接利害關(guān)系。任何人只要其利益受到了所指控的違法行為的不利影響,就具備了原告資格,不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人[8]。所以擴(kuò)大原告主體的范圍,構(gòu)建我國公益訴訟的多元化原告模式,有利于增加公益訴訟的數(shù)量,緩解我國公益訴訟“軟弱性”,從而更加有利于保護(hù)公共利益。

受案范圍可以采用列舉式,將能夠確定下來的典型案例類型通過列舉的形式確定下來,并規(guī)定一定的兜底條款,全方位保護(hù)公共利益,實(shí)現(xiàn)社會利益的最大化,我們將寄希望于兩高能夠及時(shí)出具更具操作性的司法解釋來彌補(bǔ)受案范圍的不足,使實(shí)質(zhì)上具有公益性質(zhì)的案件納入到法律的保護(hù)范圍,在社會整體層面解決起訴不足的問題。

(三)解決判決效力的問題

在判決效力范圍方面,我國應(yīng)賦予公益訴訟案件判決效力的擴(kuò)張性,使法院對公益訴訟做出的判決除了對直接參加訴訟的當(dāng)事人產(chǎn)生效力外,還對權(quán)益受到損害但是沒有提起訴訟的不特定的消費(fèi)者產(chǎn)生效力。我認(rèn)為可以建立一種類似于普通法系國家的“先例約束力”的原則,使先前公益訴訟的判例具有約束力,如果將來法院受理了不同原告基于相同事由的公益訴訟可以直接援引先前判決,即先前判決對該案具有約束力,這樣既達(dá)到了判決效力擴(kuò)張的問題,又可以節(jié)約司法成本。

(四)針對可能出現(xiàn)的問題的解決對策

任何事物的出現(xiàn)都有兩面性,在積極推廣公益訴訟制度時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到將來可能出現(xiàn)的問題,只有未雨綢繆才能防患于未然。

宏觀層面上,我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大原告主體范圍,明確公益訴訟的受案范圍來彌補(bǔ)現(xiàn)階段我國公益訴訟起訴不足的現(xiàn)狀。但是另一方面起訴標(biāo)準(zhǔn)的降低可能導(dǎo)致公益訴訟的泛濫,為了防止出現(xiàn)濫訴,可以視情況提高相應(yīng)的訴訟門檻。例如美國的環(huán)境法律限制公民對非重要的環(huán)境違法行為提起訴訟,為了防止公民就非重要的違法行為提起不慎重的訴訟,引起不必要的損失,自從上世紀(jì)80年代以來,聯(lián)邦環(huán)保局就開始列出“重要違法行為”的條目,以提醒持證排污者注意,明確自己行為的界限,從而防止違法,同時(shí)也使公民訴訟有一定的標(biāo)準(zhǔn)。這樣一方面能夠使民眾為保護(hù)公共利益積極的提起公益訴訟,另一方面又可以避免公眾為了雞毛蒜皮的小事而對簿公堂,造成司法資源的浪費(fèi)。不可否認(rèn)的是我國公民的素質(zhì)整體上還是偏低的,考慮到我國當(dāng)前國情和歷史傳統(tǒng),為防止出現(xiàn)濫訴而導(dǎo)致的浪費(fèi)司法資源,應(yīng)當(dāng)采取循序漸進(jìn)的改革策略?？梢韵扔商囟C(jī)關(guān)(人民檢察院)提起,然后逐步放寬到社會團(tuán)體,最后擴(kuò)展到個(gè)人。

六、總結(jié)

公益訴訟是一種期望以最小成本換取最大社會價(jià)值的訴訟制度,它要求社會上的公民在做出決策時(shí)要站在社會整體利益的角度上,通過彌補(bǔ)公益訴訟原告的正外部化來平衡原告的成本收益等一系列措施,來實(shí)現(xiàn)個(gè)人和社會利益的最終均衡。然而,公益訴訟制度對于我國來說是一種全新的制度,我們在看到公益訴訟制度的積極意義時(shí),除了借鑒外國的寶貴經(jīng)驗(yàn),還要充分考慮我國現(xiàn)有的法治基礎(chǔ)和特殊的國情,在原告資格范圍、受案范圍等多方面都要進(jìn)行深入的理論探討和一定的實(shí)踐探索。

[注 釋]

①導(dǎo)致市場失靈的原因主要有四個(gè),分別為:壟斷和市場勢力、外部性、公共產(chǎn)品、嚴(yán)重的信息不對稱?？蓞⒖剂_伯特·考特,托馬斯·尤倫《法和經(jīng)濟(jì)學(xué)(第五版)》,格致出版社,2010年版,第36頁。

②標(biāo)準(zhǔn)版本的科斯定理是這樣的:如果交易成本為零,不管初始權(quán)利如何界定,總會導(dǎo)致有效率的資源配置結(jié)果。關(guān)于科斯定理的各種不同表述形式,可參考Medema,Steven G.,Zerbe,Richard O.Jr.,“The Coase Theorem”.in Bouckaert and De-Geest(eds.).The Encyclopedia of LaW and Economics,Vol.1,Aldershot:Edward Elgar,2000,pp.836—892.

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