切實(shí)加強(qiáng)引導(dǎo)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范運(yùn)行

□ 張紅宇

（作者系農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)）

問(wèn)：近年來(lái)，各地推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的熱情很高，速度也明顯加快，請(qǐng)問(wèn)如何看待這一現(xiàn)象，把握好這一進(jìn)程?

張紅宇：引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)，對(duì)優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率，保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收具有重要作用。當(dāng)前，各地在土地流轉(zhuǎn)上積極性很高、呈現(xiàn)加快發(fā)展的態(tài)勢(shì)，總體是平穩(wěn)健康的。截至2013年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積0.226億hm2，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%，比2008年底提高17.1%。經(jīng)營(yíng)面積在3.33hm2以上的專業(yè)大戶超過(guò)287萬(wàn)戶，家庭農(nóng)場(chǎng)超過(guò)87萬(wàn)個(gè)。但是也要看到，在快速發(fā)展中，部分地方也出現(xiàn)了一些值得注意的問(wèn)題，需要正確引導(dǎo)，避免走彎路。土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民切身利益，關(guān)系農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)村和諧穩(wěn)定，中央一直高度重視，提出了明確的指導(dǎo)方針和政策原則，我們要全面理解、準(zhǔn)確把握，做到認(rèn)識(shí)不偏差、執(zhí)行不走樣。在這個(gè)問(wèn)題上，方向要明，步子要穩(wěn)。既看到發(fā)展的必然性、明確性，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，鼓勵(lì)實(shí)踐探索；又看到過(guò)程的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性，因地制宜、循序漸

近期，一些地方在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中急于求成，對(duì)中央政策存在誤解誤讀，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)快過(guò)急，需要切實(shí)加強(qiáng)引導(dǎo)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范運(yùn)行。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司張紅宇司長(zhǎng)就如何引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)等問(wèn)題進(jìn)行了解讀。進(jìn)，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮?？偟闹v，土地流轉(zhuǎn)要規(guī)范有序進(jìn)行、平穩(wěn)健康發(fā)展。

問(wèn)：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及承包農(nóng)戶、規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體、村集體經(jīng)濟(jì)組織等多方利益，地方政府也十分關(guān)注，請(qǐng)問(wèn)到底誰(shuí)說(shuō)了算？

張紅宇：土地流轉(zhuǎn)是資源配置的過(guò)程，應(yīng)由市場(chǎng)起決定性作用。但土地又是農(nóng)民的命根子，政府必須維護(hù)好農(nóng)民利益，要搞好管理服務(wù)，發(fā)揮規(guī)范和引導(dǎo)的作用。法律規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村集體土地實(shí)行農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)，依法承包土地、流轉(zhuǎn)土地是農(nóng)民的核心權(quán)益，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，均應(yīng)當(dāng)由承包農(nóng)戶自主決定，由農(nóng)民說(shuō)了算，任何組織和個(gè)人不能強(qiáng)迫和限制。因此，在土地流轉(zhuǎn)中要始終堅(jiān)持依法自愿有償?shù)脑瓌t，充分尊重農(nóng)民意愿，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。現(xiàn)在，一些地方片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模和流轉(zhuǎn)比例，靠行政命令下指標(biāo)、定任務(wù)、趕速度，損害了農(nóng)民利益，問(wèn)題就出在急于求成，越位了、干預(yù)過(guò)多了，代替市場(chǎng)作用，代替農(nóng)民作主。在土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)上，目前還有大量工作要做。全國(guó)還有三分之二的縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，有近40%的土地流轉(zhuǎn)未簽訂合同，去年受理土地流轉(zhuǎn)糾紛達(dá)18.8萬(wàn)件。因此，政府主要通過(guò)建立健全土地流轉(zhuǎn)公開(kāi)市場(chǎng)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)合同管理，健全糾紛調(diào)處機(jī)制等方式，不斷規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，為農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。

問(wèn)：許多人認(rèn)為，制約我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題主要是經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，當(dāng)前的重點(diǎn)是擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，請(qǐng)問(wèn)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模多大為適度？

張紅宇：土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不是越大越好。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，在現(xiàn)有生產(chǎn)條件和農(nóng)村人口仍然很多的情況下，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)大會(huì)影響土地產(chǎn)出率和農(nóng)民就業(yè)，不利于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收。因此，要充分考慮地區(qū)差異、自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、生產(chǎn)費(fèi)用成本、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素，因地制宜地確定本地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)的適宜規(guī)模。從我們調(diào)查看，以家庭為單位，以糧食生產(chǎn)為例，一年兩熟地區(qū)戶均耕種3.33~4hm2，一年一熟地區(qū)6.67~8hm2，各種資源配置效率最高，也適合現(xiàn)階段我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)情。要看到，土地流轉(zhuǎn)和發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，途徑是多條的、形式是多樣的，我們鼓勵(lì)土地在農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)、向種田能手集中，因此要繼續(xù)扶持普通農(nóng)戶的生產(chǎn)發(fā)展，重點(diǎn)培育家庭農(nóng)場(chǎng)等規(guī)模種養(yǎng)戶。對(duì)于農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，要充分考慮勞動(dòng)成本、監(jiān)督成本、管理效率等因素。在引導(dǎo)土地資源適度集聚的同時(shí)，也提倡通過(guò)聯(lián)合合作和擴(kuò)大服務(wù)的方式，促進(jìn)農(nóng)戶形成規(guī)模、服務(wù)形成規(guī)模，提升農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平。須高度重視。抑制“非糧化”就要解決好種糧比較效益低的問(wèn)題，不斷加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持力度，重點(diǎn)支持糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展，降低種糧成本，提高種糧效益，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)，使其在保障國(guó)家糧食安全中發(fā)揮中堅(jiān)作用。制止“非農(nóng)化”就要落實(shí)好法律的規(guī)定，堅(jiān)持用途管制，嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置、撂荒耕地，嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名搞旅游度假村、房地產(chǎn)等“非農(nóng)”建設(shè)，對(duì)違法違規(guī)行為要依法堅(jiān)決予以查處，堅(jiān)守紅線、保住底線。

問(wèn)：近年來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的面積越來(lái)越多，一些地方流轉(zhuǎn)后的土地存在“非糧化”“非農(nóng)化”傾向，請(qǐng)問(wèn)對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地用途有沒(méi)有政策導(dǎo)向和要求？

張紅宇：土地流轉(zhuǎn)的目的是促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)形成，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。在我國(guó)，吃飯問(wèn)題始終是第一位的大事。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈努力，我國(guó)糧食生產(chǎn)取得巨大成就，實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量“十連增”，但仍然難以適應(yīng)需求的快速增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)的不斷變化。特別是隨著人口增加、工業(yè)化城鎮(zhèn)化推進(jìn)、人民生活水平提高，未來(lái)一個(gè)時(shí)期糧食需求將呈剛性增長(zhǎng)趨勢(shì)。保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，農(nóng)民可以“非農(nóng)化”，耕地不能“非農(nóng)化”。從我們調(diào)查看，一些地方土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”傾向明顯，有的甚至用來(lái)搞休閑度假村和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等“非農(nóng)”建設(shè)。這勢(shì)必危及18億畝的耕地紅線，給國(guó)家糧食安全帶來(lái)巨大隱患，必

問(wèn)：近年來(lái)，工商資本下鄉(xiāng)越來(lái)越熱，大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地的情況越來(lái)越多，請(qǐng)問(wèn)如何看待？

張紅宇：近年來(lái)，受農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲和中央支農(nóng)政策力度加大等諸多因素影響，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域逐步成為投資熱點(diǎn)。工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，既要看到其在籌集資本、技術(shù)示范、市場(chǎng)營(yíng)銷等方面的優(yōu)勢(shì)和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的引領(lǐng)作用，又要看到工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地，存在用工成本高、管理效率低、擠占農(nóng)民就業(yè)空間等諸多隱患。目前，工商企業(yè)直接租賃農(nóng)戶承包地的比例還不高，但流轉(zhuǎn)面積增長(zhǎng)的速度卻很快，2012年流轉(zhuǎn)入企業(yè)的土地面積比上年增長(zhǎng)34%，2013年比上年又增長(zhǎng)了40%。因此，對(duì)工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)既要鼓勵(lì)引導(dǎo)，又要加強(qiáng)監(jiān)管。一方面，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商企業(yè)重點(diǎn)從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖、開(kāi)發(fā)農(nóng)村“四荒”資源等適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式。支持通過(guò)訂單農(nóng)業(yè)、示范基地等方式帶動(dòng)農(nóng)戶和合作社發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合理分工、互利共贏。另一方面，要加強(qiáng)對(duì)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地行為的監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益。一些地方通過(guò)建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金等方式，來(lái)防范承包農(nóng)戶因受讓方違約或經(jīng)營(yíng)不善遭受的損失，這樣的做法值得肯定?？傊?，工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)要帶領(lǐng)農(nóng)民，而不是代替農(nóng)民。