論我國水域污染民事公益訴訟原告主體資格

莫張勤

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

2013年，山東濰坊的地下水污染事件引起了公眾廣泛的注意，相關(guān)企業(yè)把含有毒害物質(zhì)的污水通過高壓水井直接壓到地下水層以逃避責(zé)任，中華環(huán)保聯(lián)合會依照新修訂的《民事訴訟法》提起了民事公益訴訟，要求污染企業(yè)停止違法行為，并賠償700余萬元以用于環(huán)境污染的治理與修復(fù)［1］。焦點(diǎn)訪談節(jié)目隨之也對此展開暗地調(diào)查，濰坊地下水污染事件瞬時成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)話題，我國的水域污染問題也越來越得到重點(diǎn)關(guān)注。

在這個案件中，水域污染到底與誰有關(guān)，誰有權(quán)作為原告向人民法院提起民事公益訴訟?2013年實施的《民事訴訟法(修正案)》對民事公益訴訟原告資格的規(guī)定是否已將問題很好的解決?筆者將圍繞此問題在下文中展開討論。

一、我國對水域污染民事公益訴訟原告資格的現(xiàn)行規(guī)定

具體就水域污染民事公益訴訟原告資格問題來看，《水污染防治法》第10條顯然是對環(huán)境法的簡單照搬，規(guī)定得過于原則，可操作性較差。我國的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)代表國家對造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者提出損害賠償要求。《中華人民共和國漁業(yè)法》第6條規(guī)定，漁業(yè)行政主管部門在漁業(yè)資源受到損害時有權(quán)代表國家進(jìn)行訴訟。但是，由于水域污染往往涉及的面積較大，可能會跨越多個省份，而這些條款只是抽象地規(guī)定由主管的環(huán)保部門提起訴訟，并沒有詳細(xì)分析是哪一級環(huán)境主管部門，更未涉及污染影響多個省份時由哪個主管部門作為適格的原告。

2013年施行的《民事訴訟法(修正案)》第55條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！贝藯l款彌補(bǔ)了我國沒有民事公益訴訟制度的空白，但就環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格限定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”還是比較模糊，引起了學(xué)界和實務(wù)界的積極探討。

二、水域污染民事公益訴訟原告主體資格認(rèn)定的理論基礎(chǔ)

環(huán)境民事公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟的最大不同在于原告可以是與案件并無直接利害關(guān)系只是出于公共利益目的的個人或組織，這打破了傳統(tǒng)的民事和行政訴訟規(guī)定的原告必須是案件的直接利害關(guān)系人的局限。我國自1997年由檢察機(jī)關(guān)提起的第一起環(huán)境民事公益訴訟后，全國各地此類案件日益增多，無論是立法還是實踐都對此作出了諸多的探索。由于水域污染民事公益訴訟涉及環(huán)境的敏感性、群體的廣泛性、公益的明確性、后果的嚴(yán)重性，其成為廣受關(guān)注的焦點(diǎn)。究其理論基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為現(xiàn)代訴權(quán)理論和訴訟信托理論對于水域污染民事公益訴訟尤為重要。

(一)訴訟信托理論——水域污染民事公益訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)

訴訟信托理論起源于公共信托理論。公共信托理論則起源于羅馬法，《查士丁尼法學(xué)概要》中有這樣的論述:“根據(jù)自然法，認(rèn)為空氣、水流、海洋、海岸等是人類的共同財產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的通過信托方式由國王和政府持有?！惫残磐欣碚撛谟玫桨l(fā)展，在美國，成文法和判例法都確認(rèn)在水域污染領(lǐng)域的公眾信托原則。美國Oliver Wendell Holmes法官曾這樣指出:“各州對于在其領(lǐng)域內(nèi)的水流、土地及空氣的所有權(quán)，所有公民享有獨(dú)立且最終的利益?！币布?，各州的水域是所有公民的，國家只是這些水域的受托人并有義務(wù)對水域進(jìn)行管理和維護(hù)。因此，它也享有一部分的訴權(quán)，也就是訴訟信托。但是國家作為一個集合體，其本身不能親自起訴、應(yīng)訴，所以又將訴權(quán)分配給了檢察機(jī)關(guān)和其他公共機(jī)關(guān)，由這些機(jī)關(guān)代表國家參與到水域污染的訴訟當(dāng)中。也即，國家和政府對于水域污染事件具有管制的職責(zé)。而公民對政府管制環(huán)境具有監(jiān)督的權(quán)利，在政府怠于履行或不履行水域污染管制職責(zé)的時候，公民可以提起訴訟，參與到水域污染案件的救濟(jì)當(dāng)中。

(二)現(xiàn)代訴權(quán)理論——權(quán)利的生成和運(yùn)行

訴訟信托理論為水域污染民事公益訴訟的原告進(jìn)入法院提供了法律基礎(chǔ)，但是權(quán)利的宣誓并不代表權(quán)利的享有?，F(xiàn)代訴權(quán)理論為水域污染民事公益訴訟原告資格的享有、權(quán)利的運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)，其本質(zhì)是一項程序性權(quán)利，所解決的是當(dāng)事人適格問題。訴權(quán)總是相對于某種實體法糾紛而言的訴權(quán)，沒有實體法依據(jù)的訴權(quán)是不存在的［2］149。但是，由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，訴訟類型的多樣化和復(fù)雜化，訴權(quán)與實體權(quán)利主體相分離的現(xiàn)象越來越多，擴(kuò)張適格當(dāng)事人是各國普遍的做法。訴權(quán)得到的方式有兩種:可以與具體案件有實體法上的利害關(guān)系，具有訴訟實施權(quán)，是正當(dāng)當(dāng)事人;也可以保護(hù)他人利益而有的訴訟實施權(quán)，也是正當(dāng)當(dāng)事人。

就前述水域污染所侵害的客體特點(diǎn)而言，既有私有利益的損害，又有公共利益的損害，若只把訴權(quán)縮小在與具體案件有實質(zhì)上的利益關(guān)系才具有訴訟實施權(quán)，那么對于公共利益的損害就無法提供法律保護(hù)。為了保護(hù)水域不受污染，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放寬公民訴訟的原告資格，降低對水域管理部門司法審查的門檻，提高水域保護(hù)的實施效果。因此，現(xiàn)代訴權(quán)理論對于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利和公共利益方面有著重要作用。

三、國外水域污染民事公益訴訟適格原告的認(rèn)定

水域污染民事公益訴訟的適格原告是指，當(dāng)水域公共利益受到損害或可能受到損害時，有權(quán)通過水域污染公益訴訟的方式向法院尋求司法救濟(jì)的主體資格。由于水域污染的復(fù)雜性和危害的嚴(yán)重性，各國對水域污染公益訴訟都作了不同的規(guī)定，用以建立保護(hù)水域的有效機(jī)制。

(一)美國水域污染民事公益訴訟適格的原告資格

環(huán)境民事公益訴訟原告資格在美國是指“什么人可以對行政決定提出申訴，請求法院審查行政行為的合法性并給予補(bǔ)救”［3］617。在水域污染民事公益訴訟原告主體范圍方面規(guī)定的非常廣泛，美國1972年的《清潔水法》修正案第505條將原告限定為“其利益被違法行為影響或有可能被影響的任何人或人們”。其“影響”不局限于經(jīng)濟(jì)損害，也包括水域的觀賞性、舒適性等非經(jīng)濟(jì)上的損害。此外，1970年的《防止水污染條例》和1997年的《聯(lián)邦水污染控制法》等都規(guī)定了類似廣泛的水域污染民事公益訴訟的原告資格。其規(guī)定基本上承認(rèn)了這樣一個事實，“美國政府永遠(yuǎn)不可能有永遠(yuǎn)足夠的執(zhí)法資源在全國范圍內(nèi)監(jiān)測每個污染源，而了解該污染源的公民或者環(huán)保組織常常是違法排污行為最經(jīng)濟(jì)、最有效的監(jiān)控者”［4］94。值得注意的是這項制度在美國實行了30多年，從實際效果來看，也沒有出現(xiàn)公民濫訴的情況。其參議院堅信，“在任何涉及國家水體控制項目中的一個基本要素是公眾參與”。

(二)日本水域污染民事公益訴訟適格原告資格

日本自明治期間就出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境污染，“四大公害”事件以后環(huán)境問題引起了日本政府的高度重視。在水域污染問題上，日本環(huán)境立法采取了先公害防治后自然保育的做法，但是1993年《環(huán)境基本法》的制定，使日本環(huán)境立法更加注重整體上的架構(gòu)，形成了以環(huán)境基本法為核心，以《水污染防治法》、《海洋污染防治法》等部門法為輔助的立法框架。在日本，沒有環(huán)境公益訴訟一詞，公益訴訟被稱為民眾訴訟，從本質(zhì)上來說屬于行政法的范疇。環(huán)境民眾訴訟是指“請求糾正國家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不符合環(huán)境法規(guī)的行為的訴訟，并且可以是在沒有法律關(guān)系的情況下提起訴訟”［5］209，民眾訴訟是能夠提起與原告?zhèn)€人權(quán)利利益的存在與否或者其是受到侵害沒有關(guān)系的訴訟，是以糾正國家或者公共團(tuán)體對環(huán)境違法行為的訴訟。

(三)印度水域污染民事公益訴訟適格原告資格

印度的公益訴訟是從憲法開始的，印度法院在審理環(huán)境民事公益訴訟時可以直接引用憲法規(guī)定進(jìn)行處理，認(rèn)為原告擁有良好的環(huán)境權(quán)而獲得起訴資格。就印度水域污染原告資格的擴(kuò)張而言，其經(jīng)歷了兩個階段，存在著兩種類型:代表人原告資格和公民原告資格。1988年印度《水污染防控法》修正案第49節(jié)增加了公民訴訟條款，原告往往不是代表某個或某一特定的社會弱勢階層起訴，而是基于公民身份而獲得起訴資格。可見，在印度任何個人和社會團(tuán)體都可以成為水域污染民事公益訴的原告［6］。

(四)域外經(jīng)驗對我國的借鑒意義

通過域外若干國家水域污染原告資格的實踐經(jīng)驗可以看出，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保社團(tuán)組織、公民個人是水域污染提起民事公益訴訟的主體，不同的國家對各主體的規(guī)定略有不同，總體來說，英美法系國家對水域污染公益訴訟的主體資格規(guī)定得比較寬泛，往往包括公民和其他團(tuán)體，幾乎是一切被影響和可能被影響的人或者人們都可以提起訴訟，它一般遵從這樣的規(guī)律:現(xiàn)實從判例法上突破原有立法的限定，但成文法的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于司法實踐。而大陸法系國家對水域污染民事公益訴訟原告資格則表現(xiàn)出保守的態(tài)度，僅限定在狹小的范圍內(nèi)，但是隨著水域污染不斷惡化，大陸法系國家開始主動地借鑒英美法系在水域污染原告資格方面的訴訟制度，考慮普通民眾的起訴權(quán)，不斷放開原告資格的限制。

一般來說，行政機(jī)關(guān)和環(huán)保社團(tuán)組織得到了各國的廣泛肯定，行政機(jī)關(guān)是水域污染的直接管理者，本身承擔(dān)著維護(hù)水域環(huán)境的職責(zé)，理應(yīng)具有訴訟資格;環(huán)保社團(tuán)組織有較強(qiáng)的自律性和體系性，對環(huán)保事業(yè)又能起到積極的作用，可以對水域污染者進(jìn)行抗衡，也應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)當(dāng)事人。檢察機(jī)關(guān)在域外的國家水域污染民事公益訴訟當(dāng)中充當(dāng)?shù)氖菂⑴c者的角色，這跟檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)有很大的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)的參與應(yīng)當(dāng)受到一定的限制。公民個人獲得水域污染主體資格也得到了大多數(shù)國家的認(rèn)可，因為水域污染必然會導(dǎo)致一部分公民的利益受到損害，如果忽視了公民維護(hù)自身合法權(quán)益的救濟(jì)途徑，不但有損于公民的合法利益，更不能彰顯維護(hù)水域環(huán)境的力度。

四、我國水域污染民事公益訴訟原告資格的擴(kuò)張

我國關(guān)于水域污染民事公益訴訟起訴主體方面的立法規(guī)定比較少，而且都只是一些原則性、概括性的規(guī)定，適用操作性不強(qiáng)。《民事訴訟法(修正案)》雖然對環(huán)境民事公益訴訟作了規(guī)定，但是其范圍過于狹窄，沒有把公民納入環(huán)境民事公益訴訟的范圍，有待商榷。有鑒于此，下文將對我國水域污染公益訴訟適格原告加以探討。

(一)主管行政機(jī)關(guān)的水域污染民事公益訴權(quán)

根據(jù)上述理論和實踐，新的《民事訴訟法(修正案)》中規(guī)定的主管行政機(jī)關(guān)如環(huán)保部門、海洋環(huán)境管理部門等是代表國家提起水域污染公益訴訟的最佳主體。一方面，根據(jù)“信托理論”，主管行政機(jī)關(guān)享有水域管理權(quán)并承擔(dān)保護(hù)水域的義務(wù)。這種義務(wù)包括對其管轄內(nèi)的水域通過各種設(shè)施和途徑加以妥善保護(hù)、改善、治理和管理。另一方面，水域污染具有的成因復(fù)雜、因果關(guān)系難以判斷等特質(zhì)導(dǎo)致了當(dāng)事人取證和勝訴的高難度，而主管行政機(jī)關(guān)擁有先進(jìn)的測量儀器及專業(yè)人員，并有雄厚的資金，且對其管轄范圍內(nèi)的水域污染事件最為清楚。當(dāng)然，環(huán)境行政部門在擁有行政權(quán)的同時又被賦予民事公益訴訟的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)恰當(dāng)?shù)靥幚磉@兩者之間的關(guān)系。行政優(yōu)先權(quán)是一項基本原則，只有在行政權(quán)充分行使依然達(dá)不到水域污染防治效果的時候，再去選擇司法救濟(jì)，這樣就不會造成公共資源的浪費(fèi)。

(二)檢察機(jī)關(guān)的水域污染民事公益訴訟

新的《民事訴訟法(修正案)》中法律規(guī)定的機(jī)關(guān)也應(yīng)包括檢察機(jī)關(guān)。檢察院代表國家作為水域污染民事公益訴訟的原告，這幾年呼聲越來越高，普遍認(rèn)為，在庭前調(diào)查取證方面檢察院擁有其他主體難以企及的優(yōu)勢，不管是對環(huán)境的保護(hù)還是對環(huán)境行政部門的監(jiān)督更是其職責(zé)所在。但檢察機(jī)關(guān)作為水域污染民事公益訴訟的原告也存在著一些問題，比如在訴訟中檢察機(jī)關(guān)既是原告又是審判監(jiān)督者，一旦敗訴，檢察院作為本案中的原告可以上訴，作為審判監(jiān)督者又可以抗訴，既是運(yùn)動員又是裁判員的問題難以解決。此外，根據(jù)水域污染的特殊性，水域污染危害后果往往具有廣泛性，污染事故發(fā)生后，由哪一機(jī)關(guān)或哪個地區(qū)的檢察機(jī)關(guān)提起水域污染公益訴訟又是非常關(guān)鍵的，檢察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)問題無疑對其成為該類訴訟的原告設(shè)置了障礙。因此，在檢察機(jī)關(guān)直接代表公眾提起水域污染民事公益訴訟的情況下，應(yīng)有適當(dāng)?shù)南拗?，如不能隨意撤訴、不能與被告自愿和解、在庭審中也不能適用調(diào)解原則等。當(dāng)然，如果檢察機(jī)關(guān)濫用訴權(quán)，惡意訴訟，侵害了被告人的合法權(quán)益，就要承擔(dān)國家賠償?shù)暮蠊?，即檢察機(jī)關(guān)在水域污染公益訴訟當(dāng)中也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。

(三)環(huán)保社團(tuán)組織的水域污染民事公益訴權(quán)

《民事訴訟法(修正案)》修改的有關(guān)組織應(yīng)該包括環(huán)保社團(tuán)組織。在英美法系國家，環(huán)保社團(tuán)組織普遍享有原告主體資格;而在大陸法系國家一般都需法律授權(quán)。我國立法上不承認(rèn)環(huán)保社團(tuán)在水域污染民事公益訴訟領(lǐng)域的原告資格，但司法實踐已突破了立法的限制。如江蘇省江陰港集裝箱運(yùn)輸公司案，該案是我國首例環(huán)保團(tuán)體民事公益訴訟案件;再有2013年濰坊地下水污染事件，中華環(huán)保會提起的訴訟都很好地證明了環(huán)保社團(tuán)組織在公益訴訟中起到的積極作用。在水域污染案件中，公民個人勢單力薄，很難與環(huán)境侵權(quán)者抗衡，而環(huán)保社團(tuán)組織則集合了公民的個人力量，改善了分散的社會個體參與現(xiàn)代民主的無力性，從而有可能與侵害方進(jìn)行平等的對話。但是，在我國環(huán)保社團(tuán)是否可以承擔(dān)水域污染民事公益訴訟的重大使命還要結(jié)合我國的國情。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會公布的資料，我國現(xiàn)有各類環(huán)保民間組織2768家，其中政府部門發(fā)起成立的有1382家，而這種類型的環(huán)保團(tuán)體撇開相關(guān)環(huán)保部門獨(dú)自進(jìn)行訴訟的幾乎沒有。其他類型的環(huán)保社團(tuán)主要活動方式是環(huán)保公益活動，如出版書籍、加大環(huán)保宣傳等，采取訴訟方式來保護(hù)水域民事公益訴訟的非常少［7］102。因此，環(huán)保社團(tuán)在我國水域污染民事公益訴訟案件成為主力軍還任重而道遠(yuǎn)。

(四)公民個人的水域污染民事公益訴權(quán)

2013年的《民事訴訟法(修正案)》中沒有規(guī)定公民個人可以提起環(huán)境公益訴訟，可以說是一種缺失。根據(jù)“私人檢察長理論”，公民個人、非政府組織可以得到國會授權(quán)，像檢察總長一樣，為了公共利益而提起民事訴訟［8］60。私人檢察長理論關(guān)鍵點(diǎn)在于為了維護(hù)公共利益，使得沒有直接利害關(guān)系的公民個人獲得了環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。在水域污染民事公益訴訟中，也有不少學(xué)者反對由公民提起訴訟，認(rèn)為如果任由公民提起訴訟，可能會造成濫訴，所以應(yīng)當(dāng)加以限制。公民成為水域污染民事公益訴訟的適格原告只是說公民可以擁有起訴權(quán)但這并不代表勝訴權(quán)，這也就杜絕了一些居心叵測的人假借民事公益訴訟之名牟取個人私利。再者，進(jìn)入審理階段，還要通過法官的裁量，因此，在立法上對公民個人參加公益訴訟的限制是完全沒有必要的。在民眾權(quán)利意識空前覺醒以及新型糾紛不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)代社會，應(yīng)當(dāng)暢通公民個人或者其他社會組織為維護(hù)公共利益而提起訴訟的渠道［9］627－628。在保護(hù)水域過程中，應(yīng)鼓勵公民廣泛參與，而不是把這種尚處在萌芽階段的權(quán)利意識和維權(quán)行動扼殺在搖籃之中。

五、結(jié)語

正如英國學(xué)者史密斯所說:“所有發(fā)達(dá)的法律制度都不得不面對調(diào)和兩方面公共利益的沖突的難題，即鼓勵個人積極參與法律實施的需求，與不鼓勵職業(yè)訴訟者和好事者就與其無關(guān)的事項提起訴訟的需求之間的沖突。”在水域污染民事公益訴訟中，為了保護(hù)和管理水域，在選擇水域污染公益訴訟的原告時，應(yīng)盡量協(xié)調(diào)多重適格主體的沖突。根據(jù)現(xiàn)代訴權(quán)理論和訴訟信托理論，對同一水域污染事件中原告主體的訴訟順位作出選擇。在原告主體沖突的前提下，第一順序原告應(yīng)該是水域環(huán)境主管部門。其職責(zé)是保護(hù)和監(jiān)管水域安全，勤勉執(zhí)行水域環(huán)境保護(hù)法律的國家信托責(zé)任。如果其提起了水域污染公益訴訟，則其他主體不可以再提起此訴訟。第二順序原告應(yīng)是公民、社會團(tuán)體及其他組織。此類原告在告知水域環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)而不受理的情況下，可以直接向法院提起水域污染民事公益訴訟。第三順序原告是檢察機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)只有在第一順序及第二順序都不提起此類民事公益訴訟的情況下，才能對水域污染案件提起民事公益訴訟。各個政府部門、檢察機(jī)關(guān)、社會組織應(yīng)協(xié)調(diào)一致，在法律的范圍內(nèi)，履行各自的職責(zé)與義務(wù)，鼓勵公眾的廣泛參與，保護(hù)水域，防治污染。

［1］郄建榮.濰坊現(xiàn)地下水污染大腸菌群嚴(yán)重超標(biāo)——中華環(huán)保聯(lián)合會提起環(huán)境公益訴訟［N］.法治日報，2013－03－19.

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