農(nóng)村征地制度的完善

管福寬，李 俊

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津301800)

土地是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中一項(xiàng)重要資源，《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依靠法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依靠法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！庇梢陨弦?guī)定我們可以看出我國(guó)《憲法》將土地制度分為兩種，國(guó)家所有土地和集體所有土地，而長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地都以國(guó)有土地為主，農(nóng)村集體土地主要以農(nóng)林業(yè)為主，因此，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就導(dǎo)致國(guó)有土地資源的緊張，為了經(jīng)濟(jì)的繼續(xù)發(fā)展和公共利益的需要，將農(nóng)村集體土地征用為國(guó)有土地是必然的要求，由此產(chǎn)生了具有中國(guó)特色的以集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地為特征的農(nóng)村征地制度。然而由于我國(guó)法律在對(duì)征地的要求上只有《憲法》和《土地管理法》有規(guī)定，且對(duì)具體的征地制度和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有進(jìn)一步的細(xì)致規(guī)定，使得各地的征地程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都不盡相同。由于制度的不完善，一些不法之徒和腐敗分子趁機(jī)鉆營(yíng)法律漏洞，謀取不法利益，使得農(nóng)村征地過(guò)程成了職務(wù)犯罪和其他經(jīng)濟(jì)犯罪的高發(fā)領(lǐng)域，同時(shí)也嚴(yán)重影響了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的健康良序發(fā)展，對(duì)國(guó)家基層政權(quán)的穩(wěn)定和黨在人民群眾中的形象都有很壞的影響，筆者所在地區(qū)是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的一個(gè)農(nóng)業(yè)區(qū)縣，征地是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一環(huán)，征地過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題也比較典型，筆者曾參與調(diào)查了數(shù)起因農(nóng)村征地引起的控告、上訪問(wèn)題，對(duì)這一類問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和嚴(yán)重影響體驗(yàn)頗深。

一、我國(guó)農(nóng)村征地制度的不足之處

目前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的征地制度無(wú)論從法律建構(gòu)上還是從具體實(shí)施過(guò)程中，乃至遇到問(wèn)題后的解決途徑上都存在很多不足之處。

1．從基本的制度構(gòu)成上來(lái)說(shuō)，土地出讓所得的土地出讓金金額缺乏計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，所得土地出讓金歸于地方財(cái)政，而征地工作的實(shí)施者同樣是以縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府主導(dǎo)，這就形成了實(shí)施者和可能的收益者是同一方的制度缺陷，基層政府因?yàn)檎鞯禺a(chǎn)生了利益導(dǎo)向，在征地過(guò)程中就很難有動(dòng)力保護(hù)本來(lái)處在弱者一方的農(nóng)民權(quán)利，政府方面領(lǐng)導(dǎo)就希望土地能以最低的代價(jià)征收，這也是強(qiáng)拆事件屢禁不止的一個(gè)利益誘因。另一方面，法律所規(guī)定的對(duì)農(nóng)村的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是顯失公平的，《土地管理法》第四十七條規(guī)定:“征收土地，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，根據(jù)需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是每公頃征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。”根據(jù)上述規(guī)定可知，《土地管理法》明確規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)用金額的計(jì)算是以被征用土地的原用途為標(biāo)準(zhǔn)的，這種標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)很不合理，我們知道，土地的用途是多種多樣的，因此它就擁有很多種隱性的使用價(jià)值，農(nóng)民按照耕地的使用價(jià)值予以補(bǔ)償，而這塊耕地實(shí)際上在之后可能用于工業(yè)或其他建設(shè)用地使用，其間產(chǎn)生了巨大土地價(jià)格增值，而上述規(guī)定及現(xiàn)有的征地補(bǔ)償制度都很少能讓農(nóng)民在土地增值過(guò)程中受益，在巨大的利益差面前，農(nóng)民的心理自然無(wú)法承受，這也是在征地過(guò)程中出現(xiàn)眾多釘子戶的重要原因。

2．征地工作的具體實(shí)施主要依靠縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府，尤其是鄉(xiāng)級(jí)政府是征地工作的主要實(shí)施者，同時(shí)村集體干部也是征地工作實(shí)施的一個(gè)重要組成部分，因?yàn)榇罅炕鶎庸ぷ魅藛T的職業(yè)素養(yǎng)和法律意識(shí)都不是很強(qiáng)，使得在征地過(guò)程中保密工作很難做好，補(bǔ)償過(guò)程也不透明，其中的各種腐敗現(xiàn)象在這一環(huán)節(jié)大量出現(xiàn)，尤其是鄉(xiāng)級(jí)干部和村集體干部是職務(wù)犯罪的高發(fā)群體，筆者在進(jìn)行職務(wù)犯罪偵查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)基層干部在征地過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)犯罪案件，往往都是手段單一簡(jiǎn)單，金額涉及巨大的窩案串案案件，由此可見(jiàn)除了利益誘惑和法律意識(shí)淡薄等自身原因，缺乏監(jiān)督是造成這一群體職務(wù)犯罪高發(fā)的主要原因。

3．由于征地過(guò)后的保障制度不健全和腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，農(nóng)民得不到公平待遇，在征地工作過(guò)程中和結(jié)束后，經(jīng)常爆發(fā)引起群眾上訪、告狀，甚至群體性事件，對(duì)基層政權(quán)的穩(wěn)定產(chǎn)生了不好的影響，由此產(chǎn)生的巨大的維穩(wěn)成本從總體上又抑制了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，可以說(shuō)，基層地區(qū)征地工作開(kāi)展的好壞對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和政權(quán)穩(wěn)定都有重要作用。

二、我國(guó)農(nóng)村征地制度的完善

一項(xiàng)制度建設(shè)的完善與否對(duì)這項(xiàng)工作完成的好壞是有重大意義的，為此，筆者從各方面考慮，全面分析征地問(wèn)題產(chǎn)生的原因和產(chǎn)生的不利后果，提出以下幾點(diǎn)建議:

1．健全征地補(bǔ)償和保障制度，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將土地的隱性價(jià)值充分考慮到現(xiàn)實(shí)的土地補(bǔ)償之中，盡量讓農(nóng)民在征地過(guò)程中獲得更多的利益;建立征地過(guò)后的保障制度，包括無(wú)地農(nóng)民的安置和保障等制度，只有穩(wěn)住了農(nóng)民，才能讓征地工作、讓地方經(jīng)濟(jì)得到良性發(fā)展，曾有人說(shuō)“中國(guó)的穩(wěn)定在縣鄉(xiāng)兩級(jí)，縣鄉(xiāng)穩(wěn)定則中國(guó)穩(wěn)定”，這是沒(méi)錯(cuò)的，因此健全保障制度是黨的群眾路線和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要要求。

2．建立健全土地出讓金制度，全面監(jiān)管土地出讓金的收取與使用，讓地方政府失去隨意支配土地出讓金的權(quán)力，讓地方政府失去在征地工作中的利益基礎(chǔ)，這樣才能讓其本著公平、公正的原則去開(kāi)展征地工作。但是由于1994年稅制改革以來(lái)，地方財(cái)稅出現(xiàn)困難現(xiàn)狀，也是地方政府求“財(cái)”若渴的重要原因，因此在完善土地出讓金制度的同時(shí)，還需要地方稅務(wù)改革等為地方求“財(cái)”的制度改革相配套，只有為地方財(cái)政建立穩(wěn)定的稅源，才能從根本上解決地方政府“土地財(cái)政”現(xiàn)象。

3．制定征地細(xì)則，細(xì)化征地工作的各項(xiàng)環(huán)節(jié)，保證在具體的征地過(guò)程中，都能做到公示公開(kāi)，讓征地的各個(gè)環(huán)節(jié)都得到有效的監(jiān)督，只有這樣才能遏制愈演愈烈的征地過(guò)程中的職務(wù)犯罪問(wèn)題，這是保證征地成功的最重要一環(huán)，對(duì)之后的征地效果也有重要作用。所謂不患寡而患不均，就是這個(gè)道理，不光要政府與農(nóng)民利益之間的公平，還要單個(gè)農(nóng)民之間利益的公平，只有在具體征地過(guò)程中完善監(jiān)管，征地才能真正成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力。

4．要建立暢通的官民交流機(jī)制。征地工作之所以到目前為止問(wèn)題突出，其中很重要的一環(huán)就是政府與民眾之間缺乏交流，民眾無(wú)法用正常渠道維護(hù)自身合法權(quán)益，言路不通、糾紛不能解決，反而會(huì)加重政府的維穩(wěn)負(fù)擔(dān)，對(duì)官民雙方都不可取。

5．完善立法。法律依據(jù)是征地工作開(kāi)展的基礎(chǔ)，將上述制度一一法律化，才符合法治國(guó)家建設(shè)的需要，對(duì)民眾和基層官員的法治宣傳是不可或缺的，不可流于形式，一個(gè)法治的國(guó)家才是保障人民權(quán)利的最可靠保證。