群體性事件預(yù)防和處置的法治思維與方式

田 丁

(山西財經(jīng)大學(xué)，山西 太原030006)

2013年2月16日中國社會科學(xué)院發(fā)布的藍皮書指出，中國近年來每年發(fā)生的群體性事件可達十余萬起。據(jù)中國全國總工會統(tǒng)計，去年1月至8月，全國共發(fā)生120多起圍繞工資糾紛、規(guī)模在百人以上的集體停工事件;發(fā)生在19個省、規(guī)模在30人以上的有270多起。與群體性事件相關(guān)聯(lián)的社會穩(wěn)定問題，近年來也成了人們普遍關(guān)注的焦點。在2012年中國城市居民關(guān)注的十大社會問題中，“社會穩(wěn)定”位列第五。黨的十八大報告明確要求:“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力?！笔藢萌腥珪ㄟ^了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》再次強調(diào)要“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”。這一提法從價值觀和方法論上，對新時期各級領(lǐng)導(dǎo)干部如何治國理政提出了新標(biāo)準(zhǔn)、新要求，也為化解社會矛盾、實現(xiàn)社會穩(wěn)定提出了最佳路徑。

一、“法治思維”和“法治方式”的內(nèi)涵

法治思維，是相對于人治思維而言的一種思維方式。它是一種運用法治價值來認(rèn)識評判客觀事物的思維方法，是法治價值在人們頭腦中形成思維定勢，并由此產(chǎn)生指導(dǎo)人們行為的思想、觀念和理論。法治價值的具體形態(tài)包括法律至上、保障人權(quán)、限制權(quán)力、法制統(tǒng)一、追求正義、崇尚民主等等。這些法治價值都是在人們的社會交往實踐中形成的、調(diào)整人們之間相互關(guān)系的最佳的行為范式，是和諧社會秩序賴以建立的思想基礎(chǔ)?！胺ㄖ嗡季S”是與“法治方式”緊密聯(lián)系在一起的。二者都是強調(diào)要運用法治價值來支配人們的言行，只不過是側(cè)重點不同而已?！胺ㄖ嗡季S”強調(diào)思想轉(zhuǎn)變，要求人們養(yǎng)成運用法治價值來進行思考問題的習(xí)慣。“法治方式”是行為準(zhǔn)則，注重法治價值對人們行為的直接指引和規(guī)范作用，屬于對操作執(zhí)行層面的要求。如果不能養(yǎng)成“法治思維”，就不能在實踐中準(zhǔn)確有效地運用法治方式來解決問題。運用法治思維，就是運用法理思考問題，依據(jù)法律邏輯闡釋社會現(xiàn)象、校正社會觀念。運用法治方式就是按照法律規(guī)則協(xié)調(diào)利益關(guān)系、解決沖突糾紛，遵循法治規(guī)律行使權(quán)力、治理社會。法治要解決的核心問題是權(quán)力與權(quán)利的沖突，所以法治的精髓就在于限制權(quán)力、保護權(quán)利。對于權(quán)力而言，法無授權(quán)即禁止;對于權(quán)利而言，法無禁止即自由。由此可見，法治重在治權(quán)、重在治官。強調(diào)法治思維，就是要改變一些領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中長期存在的重權(quán)力輕權(quán)利、重治民輕治官、重管理輕服務(wù)等傳統(tǒng)思維誤區(qū)。強調(diào)法治思維，就是要改變一些領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦中根深蒂固的超越憲法和法律的特權(quán)思想，鏟除以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等悖離法治精神等現(xiàn)象滋生的土壤。

二、群體性事件頻發(fā)根源的法治分析

群體性事件是我們國家官方對民眾抗議、示威、騷亂等事件的委婉稱呼。它是指由某些社會矛盾引發(fā)，特定群體或不特定多數(shù)人聚合干擾乃至破壞正常社會秩序的社會沖突事件。其主要表現(xiàn)方式有:集會游行、上訪請愿、罷課、罷工，圍攻、沖擊黨政機關(guān)，阻斷交通、嚴(yán)重者發(fā)展為打、砸、燒、殺、搶等。群體性事件涉及的社會沖突主要有三個焦點問題:征地拆遷、勞資關(guān)系和環(huán)境保護，征地拆遷導(dǎo)致的群體性事件占50%左右，環(huán)境污染加上勞資關(guān)系問題引發(fā)的群體事件占到30%左右，其他的占20%左右，環(huán)境保護問題正日益成為社會問題。群體性事件之所以頻發(fā)，根源主要在以下四個方面。

(一)公眾利益訴求表達機制不暢

縱觀近年來發(fā)生的諸多群體性事件，不難發(fā)現(xiàn)，盡管情況千差萬別，原因各異，但都直接或者間接與群眾的利益訴求表達機制不暢相聯(lián)系。利益格局的失衡源于社會權(quán)利的失衡。是什么原因使得中國居民的收入差距在十幾年的時間里發(fā)生了如此戲劇性的變化?這種變化背后的深層因素是什么?實際上，根本的問題是不同群體在表達和追求自己利益的能力上所存在的巨大差異。因此可以說，貧富懸殊的背后是不同群體在表達和追求自己利益的能力上失衡的結(jié)果。公民表達自己訴求的一些權(quán)利由于沒有得到切實的保障，一些不滿和怨氣不能得到及時宣泄，于是各種非法集會、游行、示威等群體性事件不斷增多。

(二)非法治方式“維穩(wěn)”

面對日益增多的社會矛盾和沖突，傳統(tǒng)的維穩(wěn)思路和工作方式難以化解這些矛盾和沖突。在處置矛盾比較集中的計劃生育、征地拆遷、國企改制等重大社會問題時，常常在政府內(nèi)部明確排斥司法的介入。其結(jié)果是某些社會矛盾和社會沖突雖然得到權(quán)宜性的解決，但卻同時導(dǎo)致法治的退步和社會生活的無規(guī)則化。群體性事件發(fā)生后，在一些領(lǐng)導(dǎo)干部中有一個默認(rèn)的“成功標(biāo)準(zhǔn)”:就是快速把勢態(tài)壓住，至于手段是否合法，是采取高壓手段“維穩(wěn)”，還是亂許愿，亂施“恩惠”，“花錢買平安”的手段“維穩(wěn)”，所形成的社會導(dǎo)向是“能鬧的孩子有糖吃”，“老實人受欺負”，老百姓的問題是大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決。在相當(dāng)多的情況下，公安機關(guān)出面不但解決不了問題，反而容易被群體看成是“鎮(zhèn)壓”，導(dǎo)致激化矛盾，產(chǎn)生暴力沖突，甚至導(dǎo)致人身傷亡、財產(chǎn)損失，擴大事態(tài)。

(三)社會管理層角色錯位及司法化解矛盾功能的弱化

政府偏離自己的科學(xué)定位，使公信力和權(quán)威受到質(zhì)疑。政府的科學(xué)定位應(yīng)當(dāng)是制定市場交易規(guī)則并維護這些規(guī)則，是市場秩序的維護者，以及通過稅收來調(diào)節(jié)市場自由競爭所帶來的貧富差距，負擔(dān)起為社會弱勢群體提供“生存照顧”的義務(wù)，在市場經(jīng)濟中政府應(yīng)當(dāng)保持中立。而我國政府在履行職能方面經(jīng)常處于缺位和越位的狀態(tài)，立法在一定程度上喪失公平正義的品質(zhì)，淪為維護部門利益的手段。利益部門化，部門利益法制化。執(zhí)法在相當(dāng)程度上被商業(yè)化。由于社會管理層的角色錯位突出，導(dǎo)致群體與管理層尖銳對立。由于弱勢群體個人力量微薄，所以只能依靠聚集來訴求利益分配的公平，導(dǎo)致了群體性事件的發(fā)生。由于司法在解決社會沖突方面的弱化，使執(zhí)政黨和中央政府承擔(dān)了在一個司法能正常發(fā)揮功能的社會里，本可以無須承擔(dān)的政治壓力。所以群體性事件的實質(zhì)是法治危機。

三、群體性事件預(yù)防和處置的法治方式

(一)運用法治思維凝聚社會共識

我們強調(diào)穩(wěn)定的重要性是對的，但不能將民眾的利益表達與社會穩(wěn)定對立起來，將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達視為不穩(wěn)定因素，一味以穩(wěn)定為名壓制合法的利益表達方式。實踐業(yè)已證明，使用不合法的手段和方法處置群體性事件，即使暫時能平息群體性事件的態(tài)勢，也很難全面徹底解決隱藏于群體性事背后的深層社會矛盾，反而可能留下引發(fā)更猛烈、更持久的群體性事件的隱患。要實現(xiàn)真正的社會和諧與穩(wěn)定，就必須徹底轉(zhuǎn)變思路，形成維護社會穩(wěn)定的新思維，把利益表達和社會穩(wěn)定作為同等重要的雙重目標(biāo)，以法治為核心，推進市場經(jīng)濟條件下利益均衡與利益表達的制度化建設(shè)，形成社會長治久安的堅實基礎(chǔ)。

(二)增強體制對社會矛盾和社會沖突的容納能力

社會管理得好與不好的區(qū)別不在于社會當(dāng)中有沒有矛盾，而在于制度是否能容忍矛盾和沖突。各地曾今實行的“一把手負責(zé)”、“一票否決”等做法，是建立在一個完全錯誤的假定之上，以為沒有矛盾、天下太平才是好地方、才是好制度。實際上好的制度不是消滅沖突，而是能夠容納沖突和用制度化的方式解決沖突。增強體制對社會矛盾和社會沖突的容納能力，首先要求政府在維穩(wěn)工作中用動態(tài)的穩(wěn)定觀來替代靜態(tài)的穩(wěn)定觀，轉(zhuǎn)變過去那種“把一切矛盾消滅在萌芽狀態(tài)”的工作思路。我國已經(jīng)進入利益博弈時代，利益沖突也已成為人們?nèi)粘Ｉ畹慕M成部分。這些沖突中有相當(dāng)部分是正常的利益博弈。一個正常健全的體制要有容納、歸置這類現(xiàn)象的渠道和方式，這就是制度化規(guī)則和規(guī)范的建立。有了這種規(guī)則和規(guī)范，社會矛盾和社會沖突就猶如水渠中的水流一樣，盡管有時候看上去洶涌激蕩，但是可以知道它流向哪里，流到什么地方就能恢復(fù)平靜。而我們現(xiàn)在就是缺少這樣的渠，水來了，不知道有多大，也不知道會往什么地方流，于是就只能嚴(yán)防死守、顧此失彼。規(guī)范化、受控制的表達方式給社會穩(wěn)定造成的沖擊和影響，遠遠小于不規(guī)范不受控制的方式。其次要提高用制度化方式解決矛盾和沖突的能力，將矛盾加以正確地分類。傳統(tǒng)的維穩(wěn)模式經(jīng)常把不同類型的社會矛盾和社會沖突混為一談，人們一般所說的不穩(wěn)定因素，實際上包含了小規(guī)模常規(guī)性的社會抗議、局部性的社會抗議和全社會規(guī)模的社會抗議等幾種相當(dāng)不同的社會矛盾或社會沖突類型。它們對社會穩(wěn)定的影響或?qū)е律鐣邮幍目赡苄允欠浅２煌模谀壳皩χ袊鐣€(wěn)定和社會危機所進行的分析中，有關(guān)部門卻很少注意到這些不同，這就往往容易將小規(guī)模的、正常的社會沖突，特別是利益沖突加總、放大為不穩(wěn)定因素，致使將不穩(wěn)定因素估計過重，防衛(wèi)過當(dāng)，甚至自己嚇唬自己。只有準(zhǔn)確地區(qū)分和理解不同類型的矛盾沖突，才能對癥下藥，有的放矢，有效地化解矛盾，治理沖突。

(三)強化審判獨立

協(xié)調(diào)利益沖突實現(xiàn)公平正義的司法保障是審判獨立，而保證審判獨立的根本條件是司法非行政化。法官獨立是人類文明的普世性原則。而我們國家現(xiàn)在的法官受到兩個方面的壓力，一是司法系統(tǒng)以外的壓力;二是司法內(nèi)部的行政壓力。法院高度行政化，法官沒辦法獨立。令人欣慰的是十八大以后，政治對司法的非正當(dāng)干預(yù)已經(jīng)有很大改變。政法委的權(quán)力已經(jīng)明顯在各地弱化，現(xiàn)在信訪率不排名了，這是一個進步。十八屆三中全會通過的《決定》再次強調(diào)憲法法律的至上性和最高權(quán)威性，強調(diào)讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，強調(diào)要確保人民法院和人民檢察院能夠依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干預(yù)，并且廢除了在我國已經(jīng)實施了56年之久的勞動教養(yǎng)制度。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體“推進法治中國建設(shè)”堅強的決心讓我們看到了希望。我們要堅決摒棄“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平”的庸俗維穩(wěn)觀，堅決摒棄“花錢買平安”的錯誤維穩(wěn)觀，理直氣壯追求法治的司法，追求保護人的尊嚴(yán)的司法，這樣中國才有希望，才能實現(xiàn)真正的長治久安。審判獨立與黨的領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾。某些人總認(rèn)為強調(diào)司法獨立是想擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是完全站不住腳的。審判獨立并不說明依審判員個人意志辦案，而是說，法官只對法律負責(zé)，只以法律為準(zhǔn)繩，而法律本身就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的。建設(shè)法治國家是人民的事業(yè)，也是黨的事業(yè)。法治的本質(zhì)是法律至上;法律至上的本質(zhì)是人民至上;而人民的利益就是黨的最高利益。所以從某種意義上說，忠于法律就是忠于黨，忠于人民;反之，不忠于法律就是不忠于黨，不忠于人民。

綜上，預(yù)防和處置群體性事件，無論遇到什么樣情況和問題，都不能背離法治思維和法治方式，不能離開法治軌道。

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