淺析行政強(qiáng)制拆遷

楊建光

(西安政治學(xué)院，陜西 西安710068)

一、行政強(qiáng)制拆遷的內(nèi)涵

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十七條明確規(guī)定:被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。行政強(qiáng)制拆遷，即行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指被拆遷人或者房屋承租人在房屋拆遷管理部門作出的房屋拆遷裁定書規(guī)定的期限內(nèi)，無正當(dāng)理由拒絕搬遷的，由房屋所在的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，使拆遷行為獲得法律上的強(qiáng)制效力，迫使被拆遷人履行搬遷義務(wù)的活動(dòng)，究其內(nèi)涵，主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:

(一)行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)

行政強(qiáng)制拆遷行為的依據(jù)是拆遷管理部門作出的生效的行政裁決，這是行政強(qiáng)制拆遷取得合法性的形式要件。行政強(qiáng)制拆遷以行政強(qiáng)制裁決為必要條件，意味著在任何條件下，行政強(qiáng)制拆遷都不能在未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決之前進(jìn)行，即便拆遷人和被拆遷人已經(jīng)達(dá)成有關(guān)房屋拆遷補(bǔ)償安置的協(xié)議，且被拆遷人的確有拒絕履行協(xié)議的違約行為，拆遷人也不能以自力救濟(jì)的方式自行拆遷，而必須借助行政公權(quán)力才能獲得形式上的強(qiáng)制效力。

(二)行政強(qiáng)制拆遷的前提

行政強(qiáng)制拆遷的前提只能是處于公共利益的考慮，這是行政強(qiáng)制拆遷取得合法性的實(shí)體要件。憲法是我國(guó)的根本法，我們的一切行為都不得與憲法相沖突?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第十條第三款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償”。同時(shí)《憲法》第十三條規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯;國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！彼?，國(guó)家為了公共利益的需要，對(duì)城市房屋實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷是合乎憲法規(guī)定的。

(三)行政強(qiáng)制拆遷的性質(zhì)

行政強(qiáng)制拆遷的性質(zhì)是具體的行政行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行具有三個(gè)很明顯的特征。(1)從職權(quán)上看，它是由具有行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織所實(shí)施;(2)從行為上看，它具有處分性、特定性、單方性和外部性等特征;(3)從結(jié)果上看，它具有當(dāng)事人認(rèn)為侵害其合法權(quán)益的特征。綜合以上三個(gè)方面，我們可以看出行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種具體的行政行為。它是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人采取的一種強(qiáng)制行為，依據(jù)的是行政機(jī)關(guān)自己做出的決定，而不是司法機(jī)關(guān)的判決或者決定。

二、行政強(qiáng)制拆遷面臨的困境

(一)法律上的困境

1．公共利益的界定不明確?！稇椃ā返谑龡l規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡鞘裁词枪怖?，我國(guó)現(xiàn)行法律制度沒有具體的規(guī)定。那么，在拆遷過程中，如何對(duì)要拆遷房屋的用處進(jìn)行界定，是個(gè)非常復(fù)雜的事情。拆遷當(dāng)事人發(fā)生糾紛，該由哪個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行用處認(rèn)定，在現(xiàn)行的法律制度中找不著具體明確的答案。例如，在舊城改造過程中，需要對(duì)住戶進(jìn)行拆遷而發(fā)生了糾紛，那么對(duì)這種拆遷行為的用處進(jìn)行界定，就顯得尤為必要。

2．行政強(qiáng)制拆遷的主體不明確?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。”由此看出，城市房屋行政強(qiáng)制拆遷的主體是房屋所在地的市、縣責(zé)成的有關(guān)部門，但具體哪個(gè)部門，條例并沒有做出明確的界定。這些不明確，很容易讓被拆遷人產(chǎn)生逆反心理，對(duì)抗拆遷行為，不利于拆遷工作的順利進(jìn)行，同時(shí)也不利于被拆遷人的權(quán)利保護(hù)。

(二)實(shí)踐中的困境

1．對(duì)被拆遷人的要求處置不當(dāng)。當(dāng)出現(xiàn)拆遷當(dāng)事人漫天要價(jià)，提出不合理要求時(shí)，我們的房屋拆遷管理部門或拆遷人為了盡快完成房屋拆遷而進(jìn)行了違規(guī)操作、進(jìn)行了遷就，這就導(dǎo)致了對(duì)先行的已進(jìn)行補(bǔ)償?shù)谋徊疬w人的極大的不公平，也導(dǎo)致了一種拆遷怪現(xiàn)象的出現(xiàn):被拆遷人認(rèn)為只要“抗”就會(huì)有對(duì)自己更有利，就會(huì)獲得更大的利益。

2．對(duì)行政強(qiáng)制拆遷引發(fā)的惡性事件處理不當(dāng)。因行政強(qiáng)制拆遷的手段和補(bǔ)救措施的不當(dāng)，拆遷后許多的被拆遷人都對(duì)補(bǔ)償結(jié)果等極為不滿，但法律對(duì)此并沒有充分有效的補(bǔ)救措施。這讓被拆遷人心理極為不平衡，在這種情況下，他們往往會(huì)選擇極端的手段。于是就有大量的上訪、集體自焚等事件的發(fā)生，而當(dāng)?shù)卣疄榱吮Ｗ∽约旱牡匚粯I(yè)績(jī)，就一味的使用強(qiáng)制手段鎮(zhèn)壓，這在很大程度上，更是激化了與被拆遷人的矛盾，但政府一直沒有有效的方法解決這種矛盾糾紛。而在這種矛盾中，法律手段也顯得十分微弱，無法給糾紛的解決找到實(shí)用且能讓雙方都接受的方法。

三、行政強(qiáng)制拆遷給予我們的啟示

(一)堅(jiān)持依法行政的原則

1．房屋拆遷管理部門要認(rèn)真貫徹《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，嚴(yán)格依法規(guī)范拆遷行為。對(duì)于依據(jù)規(guī)劃、依據(jù)法定程序?qū)徟慕ㄔO(shè)項(xiàng)目，被拆遷人如有不同意見，要耐心說服，對(duì)不能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，要經(jīng)依法裁決后才能實(shí)施強(qiáng)制拆遷。對(duì)不能達(dá)成協(xié)議且涉及面廣的拆遷項(xiàng)目，要嚴(yán)格限制采取強(qiáng)制性拆遷措施，防止矛盾激化;確需強(qiáng)制執(zhí)行的，必須嚴(yán)格執(zhí)行法律程序，做好預(yù)案。對(duì)在合法拆遷工作中無理取鬧的，要耐心細(xì)致的做好思想工作，努力化解矛盾;對(duì)極少數(shù)借拆遷之機(jī)，無理阻撓，甚至串聯(lián)鬧事，嚴(yán)重影響生活秩序的，要依法及時(shí)進(jìn)行處理。加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅處理違法違規(guī)行為。

2．各級(jí)監(jiān)察、建設(shè)等有關(guān)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)和配合，加大對(duì)城鎮(zhèn)房屋拆遷中違法違規(guī)案件的查處力度。對(duì)各級(jí)人民政府及有關(guān)行政主管部門違反城市規(guī)劃以及審批程序、盲目擴(kuò)大拆遷規(guī)模以及濫用職權(quán)強(qiáng)制拆遷的現(xiàn)象堅(jiān)決予以查處。對(duì)在拆遷中連續(xù)發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害群眾利益導(dǎo)致惡性事件的部門和地區(qū)，要追究領(lǐng)導(dǎo)者和直接責(zé)任人的責(zé)任。對(duì)不按規(guī)定程序進(jìn)行拆遷的，要及時(shí)糾正，并追究有關(guān)責(zé)任單位的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。對(duì)濫用強(qiáng)制手段，造成嚴(yán)重后果的，要依法給予行政紀(jì)律處分，造成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。對(duì)違法違規(guī)的拆遷單位和評(píng)估機(jī)構(gòu)，要依法查處。對(duì)故意拖欠、擠占、挪用拆遷補(bǔ)償資金等違法違規(guī)行為，要嚴(yán)肅追究當(dāng)事人和直接領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。對(duì)野蠻拆遷，嚴(yán)重侵犯居民利益的行為，要堅(jiān)決制止，情節(jié)嚴(yán)重的，要取消其相應(yīng)資格，依法嚴(yán)肅處理。

(二)加強(qiáng)媒體的正確輿論導(dǎo)向

1．電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體要從社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，對(duì)各地合理推進(jìn)城市建設(shè)，落實(shí)房屋拆遷政策以及規(guī)范拆遷管理、維護(hù)群眾合法權(quán)益的好經(jīng)驗(yàn)、好做法，要加大宣傳力度，使群眾全面了解拆遷政策，改善依法拆遷的社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)群眾依法維權(quán)的意識(shí)。

2．堅(jiān)持媒體輿論導(dǎo)向，發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用。在現(xiàn)實(shí)拆遷過程中，我們的普通群眾對(duì)于拆遷事件大多數(shù)是通過媒體來認(rèn)識(shí)的，所以加強(qiáng)媒體的輿論導(dǎo)向、正確發(fā)揮其監(jiān)督作用就顯得尤為重要，同時(shí)這也是提高群眾對(duì)拆遷的認(rèn)識(shí)，促使拆遷能夠高效有序進(jìn)行的重要手段。對(duì)于嚴(yán)重?fù)p害群眾利益的典型案件，要持續(xù)跟蹤報(bào)告。同時(shí)，電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體要從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局出發(fā)，要堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，正確發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，向廣大人民群眾正面宣傳我國(guó)城市建設(shè)的成果和城鎮(zhèn)房屋拆遷工作情況，防止渲染、炒作拆遷工作中出現(xiàn)的一些失誤和問題，激化矛盾。再者，媒體在宣傳過程中還要注意宣傳的方式、方法，防止誘發(fā)矛盾和激化矛盾。

3．落實(shí)媒體監(jiān)督的責(zé)任追究制度。近年來，一些媒體為了吸引群眾的注意、為了提高自己所謂的關(guān)注度，對(duì)行政強(qiáng)制拆遷事件捕風(fēng)捉影，虛假宣傳、夸大宣傳，企圖引起更大的關(guān)注度。諸不知，正是這些虛假宣傳報(bào)道給了行政強(qiáng)制拆遷中別有用心的人以可乘之機(jī)，助長(zhǎng)了其囂張氣焰，給人民群眾造成了巨大的損失甚至災(zāi)難。這樣的例子在拆遷過程中屢見不鮮。所以，對(duì)于拆遷過程中，虛假宣傳報(bào)道、夸大宣傳報(bào)道、惡意炒作以致造成嚴(yán)重后果的媒體，要加強(qiáng)其責(zé)任追究制度，對(duì)于責(zé)任人和責(zé)任媒體要進(jìn)行嚴(yán)肅處理，構(gòu)成犯罪的要依法追究其刑事責(zé)任。

(三)嚴(yán)格房屋拆遷的程序

《城市房屋拆遷工作規(guī)程》第三條明確規(guī)定:城市房屋拆遷管理的工作程序是拆遷計(jì)劃管理、拆遷許可審批、拆遷補(bǔ)償安置;必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行行政裁決或者強(qiáng)制拆遷。城市房屋拆遷管理應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照上述程序進(jìn)行，前一程序未進(jìn)行或者未達(dá)到規(guī)定要求的，不得進(jìn)入后一程序。這是對(duì)城市房屋拆遷工作的強(qiáng)制性規(guī)定，也是確保城市房屋拆遷工作順利進(jìn)行的可靠保證?，F(xiàn)實(shí)中由于房屋拆遷引發(fā)的事件，很多就是由于沒有遵守拆遷工作規(guī)程所造成的。我們身邊活生生的房屋拆遷事件已經(jīng)給我們敲響了警鐘，前事不忘后事之師。我們要推進(jìn)房屋拆遷的有序進(jìn)行，就要積極推進(jìn)拆遷管理規(guī)范化，所有拆遷項(xiàng)目都必須按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(國(guó)令305號(hào))和《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》(建住房［2003］234號(hào))等規(guī)定的權(quán)限和程序履行職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行申請(qǐng)房屋拆遷許可、公示、評(píng)估、訂立協(xié)議等程序;對(duì)達(dá)不成協(xié)議的，必須按照《城市房屋拆遷行政裁決工作流程》(建住房［2003］253號(hào))的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行聽證、行政裁決、證據(jù)保全等程序。特別要執(zhí)行拆遷估價(jià)結(jié)果公示制度，依照有關(guān)規(guī)定實(shí)施行政裁決聽證和行政強(qiáng)制拆遷聽證制度，確保拆遷公開、公平、公正。

(四)強(qiáng)化房屋拆遷的責(zé)任追究制度

1．強(qiáng)化責(zé)任追究。要使房屋拆遷有序進(jìn)行，強(qiáng)化房屋拆遷管理部門的責(zé)任追究制度很重要。強(qiáng)化責(zé)任追究重點(diǎn)要在強(qiáng)化房屋拆遷管理部門的責(zé)任追究上做文章，使其真正的由幕后消極的“不作為”轉(zhuǎn)化為積極的“有所為”?？h級(jí)以上地方人民政府房屋拆遷管理部門違反拆遷管理?xiàng)l例規(guī)定核發(fā)房屋拆遷許可證以及其它批準(zhǔn)文件的，核發(fā)房屋拆遷許可證以及其它批準(zhǔn)文件后不履行監(jiān)督管理職責(zé)的，或者對(duì)違法行為不予查處的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其它直接責(zé)任人員依法給予行政處分;情節(jié)嚴(yán)重，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失，構(gòu)成犯罪的，依法追究其相關(guān)的刑事責(zé)任。同時(shí)，對(duì)由于房屋拆遷當(dāng)事人的原因而引發(fā)的事故，我們決不能遷就，要依法行政處理，造成嚴(yán)重后果觸及刑法的，要嚴(yán)格以刑法規(guī)定進(jìn)行處理。

2．強(qiáng)化對(duì)責(zé)任追究的公開、公示。對(duì)于違法拆遷責(zé)任人的處理要公開、公示，使責(zé)任追究自覺接受房屋拆遷當(dāng)事人及其他人民群眾的監(jiān)督，使其營(yíng)造一個(gè)良好的責(zé)任追究氛圍?，F(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，很多的拆遷事件都是由于對(duì)責(zé)任當(dāng)事人的責(zé)任追究不利所造成。這對(duì)房屋拆遷工作的開展都是極為不利的。強(qiáng)化對(duì)責(zé)任追究的公開、公示，對(duì)于在房屋拆遷過程中處理與當(dāng)事人的關(guān)系具有十分重要的意義，可以很好地化解矛盾，使房屋拆遷朝著陽光、高效、有序的道路前行;使我們的拆遷真正的成為文明拆遷、陽光拆遷，使拆遷真正成為為人民謀福利的工作。