中國特色新型智庫參與公共政策決策方式研究——學習《決定》的體會

文 （天津財經(jīng)大學，天津 300000）

在中國政府的許多重大政策決定中，中國特色新型智庫發(fā)揮著越來越大的作用。2013年4月，習近平主席對建設中國特色智庫作出重要批示，把智庫發(fā)展提高到了國家戰(zhàn)略高度，并提出要建設“中國特色新型智庫”。而《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出要“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”，中國特色新型智庫將迎來快速發(fā)展階段。

一、中國特色新型智庫：“忠誠反對者”和“前瞻性建言者”

2014年初，美國賓夕法尼亞大學發(fā)布《2013年全球智庫報告》?！秷蟾妗分赋?013年，全球智庫總數(shù)為6826家，美國智庫以1828家位列第一，中國智庫以426家位列第二。中國特色新型智庫雖然名列第二，其發(fā)展相對美國仍顯滯后。當前，中國特色新型智庫正面臨最好發(fā)展機遇，但要形成具有國際國內(nèi)較高知名度的智庫群，必須在“特色”和“新型”上下功夫。相對于西方智庫，中國智庫的的最大特色就是“忠誠反對者”。西方智庫運作方式與多元民主體制緊密相連的，逐漸形成了“多頭玩家”決策體制和“競爭參與型”智庫。智庫運作需要圍繞相互競爭的多元政黨、利益集團參與政策決策競爭。利益背景和黨派立場各不相同的智庫，所形成的的政策研究成果很少能脫離政黨綱領的約束。而不同政黨代表了不同利益集團，根本利益是不一致的。所以這種智庫以及智庫研究成果具有排他性特征，是多元政黨政治博弈的推手。［1］中國實行的中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。與西方多元政黨制度不同，在政黨關系上，堅持共產(chǎn)黨領導、多黨派合作。在政權(quán)運作方式上，堅持共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政。在民主形式上，堅持充分協(xié)商、廣泛參與，各黨派的根本利益是一致的。這樣的制度決定了中國智庫沒有根本利益沖突，而是在根本利益一致的前提下開展研究，承擔著“忠誠反對者”職能。

忠誠反對者的目的是為提醒執(zhí)政者充分考慮各方利益，平衡各種關系，使政治制度和政治決策通往“善”的目標，達到善治，最終實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。當前，中國部分智庫站在所謂西方更高文明價值的立場上批評中國政府和政府政策，表面看起來是一種內(nèi)部自我批評、一種獨立的聲音，可其中蘊含的觀點，卻已經(jīng)超越了合法合理地通過批評解決問題的層面，可能擾亂中國特色社會主義現(xiàn)代化建設進程。還有部分智庫采取為執(zhí)政黨辯護的態(tài)度，立足于當代中國的經(jīng)濟發(fā)展成就，有選擇性地為中國走過的道路進行辯護，繞開甚至遮蔽了發(fā)展過程中的曲折與問題。這兩種觀點都是錯誤的，智庫可以批判政府，但不能站在純粹反對者的立場上；智庫可以對過去的經(jīng)驗進行總結(jié)和提煉，但更應該著眼于問題的解決。中國特色新型智庫應該作為“忠誠反對者”參與到政策決策之中，既要分析政府決策的可行性分析，更要作不可行性分析?！爸菐斓囊粋€很重要的任務就是不是光說yes，也要會說no，這就需要有勇氣了，而且不能沒有原因地說no?！保?］

相對于傳統(tǒng)智庫，中國新型智庫最大特點就是作為“前瞻性建言者”。目前，中國智庫之所以公信力低，很重要的原因在于把自身定位為黨和政府的宣傳部門，為黨政決策部門出臺政策進行科學性、合理性論證。部分智庫變成了黨和政府政策的闡釋者，長官意思的揣摩者，為其意志量身定做所謂的獨立機構(gòu)的建言建議者，這與智庫的初衷不相符合。智庫不應淪為政策的解讀者，而是要作“前瞻性建言者”。前瞻性建言者是指依據(jù)中國國情，針對未來可能出現(xiàn)的新問題和新情況，能夠提供超前研究和擬定可供政府決策選擇性政策的人或機構(gòu)。中國新型智庫作為前瞻性建言者，不能以應急性的對策研究占主導，不是僅能研究事物變化的前一兩步。這樣的研究往往不能把握現(xiàn)實全局或事物發(fā)展趨勢。缺乏前瞻性的戰(zhàn)略研究是中國智庫普遍存在的問題。美國智庫就尤為重視前瞻性研究。如2008年總統(tǒng)選舉之前，布魯金斯學會專門設立“機遇〇八”項目，為新任領導人政策決策提供參考的前瞻性研究。2009年美國對外關系委員會以“中國2025”為題進行研究，探討中國發(fā)展前景和未來走向，制定美國應對中國崛起的建議。相對于傳統(tǒng)智庫，中國的新型智庫要重視前瞻性戰(zhàn)略研究，服務于長遠的政府決策，擔任儲備性政策研究的主角。這就需要智庫既要有對國內(nèi)外經(jīng)濟政治社會形勢的預見性，又能在預見走勢分析判斷基礎上有針對性提出可供選擇的決策咨詢方案。

二、中國特色新型智庫參與公共決策的方式

海外學者對中國政策制定過程及其決策體制做出了不同的理論概括，形成了以下代表性觀點：第一，“一言堂”觀點。受意識形態(tài)的影響，大部分研究中國的西方學者不能客觀地看待中國的進步，將中國政策決策想象為一個完全封閉的系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，政府的重大決策完全由最高領導人或最高領導集體壟斷，政策決策的過程被稱為“一言堂”。他們認為，這種政策決策方式有個人專斷的色彩，具有集權(quán)主義政權(quán)的特征。第二，“官僚多元主義”觀點。借鑒權(quán)力多元化理論，部分西方學者認為中國政治權(quán)力由統(tǒng)治集團內(nèi)部多元的利益集團構(gòu)成的，政策決策權(quán)分散在不同權(quán)力集團或部門內(nèi)部。政策決策的形成是黨和政府內(nèi)部多元利益集團之間相互博弈的結(jié)果，不能或者很少代表人民的利益。第三，既得利益者綁架決策的觀點。隨著改革開放的進入，政治權(quán)力逐漸向社會轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟和知識精英與政治精英分享權(quán)力，甚至決定了權(quán)力和政策決策權(quán)。以上這些帶有偏見、曲解、甚至錯誤的說法，都不可能概括中國政策的決策體制。中國政策決策體制實質(zhì)上是一種民主集中式的決策體制。政策決策的形成廣泛吸取了黨內(nèi)相關機構(gòu)、民主黨派、社會團體、公民的建議?！霸?0多年里，中國為政策出臺提供理論依據(jù)和策略意見的學者不計其數(shù)?！保?習近平總書記在“關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明”中指出，“今年（2013年）4月，中央政治局經(jīng)過深入思考和研究，廣泛聽取黨內(nèi)外各方面意見”，并于4月20日發(fā)出了《關于對黨的十八屆三中全會研究全面深化改革問題征求意見的通知》，決定意見稿專門聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士意見。［4］“不到一個月的時間里，118份意見和建議從全國各地匯集到北京。從上到下、自下而上，成千上萬條關于深化改革開放的意見和建議反映上來?！保?］在“征求意見”和《決定》制定的過程中，中國特色新型智庫為豐富三中全會文件的形成發(fā)揮了重要作用。其發(fā)揮作用的方式可以概括為：

1.參與調(diào)研。自中共十二大以后逐步形成一種慣例，中國共產(chǎn)黨歷屆黨代會和中央政府制定公共政策決策都要委托官方和非官方智庫機構(gòu)參與調(diào)研。一方面，自主調(diào)研能發(fā)現(xiàn)社會發(fā)展過程中的問題，為中央政府制定決策提供建議。例如1982年至1986年間，中央每年都頒發(fā)關于農(nóng)業(yè)問題的“一號文件”，其中官方智庫中央農(nóng)村政策研究室發(fā)揮了重大作用，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的直接推動者。非官方智庫中國(海南)改革發(fā)展研究院結(jié)合自身善于研究公共政策的長項，自己擬定研究選題，供中央決策參考。例如1998年，該院提出要盡快“賦予農(nóng)民長期而有保障的農(nóng)村土地使用權(quán)”。十五屆三中全會決定起草期間，中改院遞交了這份建議，時任起草組組長溫家寶進行了批示，并采納了這一觀點。十六屆三中全會文件起草過程中，“一些部委、研究機構(gòu)還會按照中央要求進行專題調(diào)研，為決策提供參考意見?！保?］另一方面，承接中央政府委托議題進行調(diào)研。以十八屆三中全會決定為例，為了制定符合當今中國實際的政策，文件起草組成立專題調(diào)研小組，并委托有關單位進行專題調(diào)研。

2.提交建議報告。1984年9月，中國經(jīng)濟體制改革研究所原所長高尚全以中國體改研究會和中國體改研究所名義，組織20多位專家召開一次理論研討會，提出社會主義商品經(jīng)濟的概念。他并將會議結(jié)果寫成建議上報給中央決策者。這些意見被吸納進《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》。2003年，在官方智庫國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院工作的經(jīng)濟學家常修澤，為十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》起草工作提供有關產(chǎn)權(quán)問題的基礎性研究報告。報告提出，在產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)成中，應包括產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護四個制度支柱。報告上交后，中央起草小組負責人專門約見常修澤，公布的《決議》吸納了他的意見。

2013年4月份，中國經(jīng)濟體制改革研究會名譽會長高尚全“寫了《關于十八屆三中全會主題的建議》呈交中央領導同志，其中一條建議就是成立中央全面深化改革領導小組，建議被采納了?！保?］2013年，中國行政體制改革研究會設立了“中國特色‘官邸制’研究”的重點研究課題。該會副會長汪玉凱教授為課題負責人，課題在2013年6月初步完成，形成了 《國外官邸制研究》、《中國古代官邸制研究》、《當前我國領導干部住房現(xiàn)狀分析與改革趨勢》三個研究報告。由汪教授撰寫的“關于建立中國特色‘官邸制’的建議”，經(jīng)中國行政體制改革研究會于2013年7月上報中央，最終被起草組采納，以“探索實行官邸制”表述方式寫入《決定》?？梢姡峤唤ㄗh報告是中國特色新型智庫影響中國高層決策和政策決定的重要方式。

3.參與起草。在中國政策決策層面，中央決議和公共政策自始至終都是一個集體創(chuàng)作的過程。例如，2004年2月8日，中央出臺了一號文件《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》。2003年9月30日，文件起草組已經(jīng)成立?！拔募鸩萁M由中央9個部門和地方的有關人員參加。他們中，既有德高望重的專家、思維活躍的學者，又有來自各部門和地方經(jīng)驗豐富的領導干部?！保?］十八屆三中全會同樣如此，十八屆三中全會起草小組的成員通常由來自各部門和地方經(jīng)驗豐富的領導干部組成，也會根據(jù)每次全會的主題吸收相關領域的專家學者。在集體起草政策決議的過程中，智庫就是參與起草的重要機構(gòu)。智庫研究人員參與文件起草，為文件的形成起到了重要作用。參與20世紀80年代農(nóng)村改革文件的周其仁曾說：“身為一個非黨內(nèi)人士，也參加了上世紀80年代中共中央關于農(nóng)村改革幾個政策文件的準備、起草、修訂、成文的全過程——按規(guī)矩，這些黨內(nèi)文件一旦下發(fā)，是不可以讓我這樣的黨外人士閱讀的！仿佛在不經(jīng)意之間，我們見證了歷史”［9］十四屆三中全會聚焦社會主義市場經(jīng)濟，小組成員中有中國社會科學院財貿(mào)所所長張卓元、國家計委研究室鄭新立等，他們負責“培育和發(fā)展市場體系”這一部分內(nèi)容。十七屆三中全會的主題是農(nóng)業(yè)，小組成員中有長期研究農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的專家學者。據(jù)公開資料統(tǒng)計，參與十八屆三中全會文件起草的智庫人員有：官方智庫中國社科院經(jīng)濟研究所張卓元研究員、國務院發(fā)展研究中心主任李偉、現(xiàn)任非官方智庫中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立等。

此外，決議草稿擬好以后，還要聽取以智庫為代表的非官方機構(gòu)的建議。以十六屆三中全會決定為例。2003年8月決定征求意見稿下發(fā)后不久，時任中共中央總書記胡錦濤就主持召開了黨外人士座談會。幾天之后，溫家寶總理在國務院召開了經(jīng)濟專家座談會。與此同時，起草小組還邀請專家、學者、企業(yè)負責人舉行了10多場座談會。十八屆三中全會決定2013年9月初 《決定》征求意見稿下發(fā)，文件起草組共收到總計2564條意見和建議。選其要者，擇其大端。文件起草組形成提交全會審議的文件稿，充分吸收了關注度高，對全面深化改革有重大推動作用的意見和建議，反饋意見的吸收率超過40%。

4.發(fā)布報告引導輿論，間接影響決定。智庫往往會出版大量的專著、期刊、研究報告、定期學術(shù)發(fā)布會、接受主流媒體訪談等形式影響公共輿論，進而間接影響決策者。智庫的研究成果一旦引起大眾傳媒的注意，成為公眾討論的熱點問題，往往會引起決策者的注意，形成強大的輿論力量。在十八屆三中全決議出臺之前，眾多智庫發(fā)布研究報告，引導公共輿論，從而間接影響最終的政策決議。例如國務院發(fā)展研究中心起草的 《新一輪改革的基本思路和行動方案》（即“383”方案）、中國國際經(jīng)濟交流中心發(fā)布的《建立一個能促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的體制機制》、中國金融40人論壇起草的“深化經(jīng)濟體制改革重點領域一攬子方案”、中國（海南）改革發(fā)展研究院經(jīng)濟研究所提出了 “改革建議30條”。此外，西方國家投行的系統(tǒng)性的方案 《渣打銀行研報——十八屆三中全會前瞻》等智庫研究成果公開或半公開亮相。智庫通過主流媒體發(fā)布研究報告，引起社會各界關注，引導公眾學者討論，能夠激發(fā)出社會不同利益階層的真實反映，給政府最終決策起到了回旋緩沖的作用，扮演了民意與政府決策緩沖墊的角色，從而間接影響政府決策。

三、十八屆三中全會為智庫發(fā)展作出了頂層設計

近年來，中國智庫在政府決策過程中逐漸發(fā)揮著越來越大的影響力。2013年4月，習近平對建設中國特色智庫作出重要批示，把智庫發(fā)展提高到了國家戰(zhàn)略高度，并提出要建設“中國特色新型智庫”。5月30日，劉延東副總理參加教育部舉行的“繁榮發(fā)展高校哲學社會科學、推動中國特色新型智庫建設”。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。”這是中共文件中首次提出“智庫”概念并為中國智庫發(fā)展作出了頂層設計。

1.國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為智庫發(fā)展提供了舞臺。十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這是我們黨首次提出 “國家治理體系”和“治理能力現(xiàn)代化”的概念。它們從制度層面提出了現(xiàn)代化目標，將發(fā)展的目標和制度的目標銜接起來。對中國特色新型智庫的理解，要放到這一總目標中來認識。

“治理體系”和“治理能力”概念是全面有效協(xié)調(diào)社會關系的概念，涉及到如何進行更好的權(quán)力配置、提高政府自身的執(zhí)政水平。治理不同于管理，就主體而言，治理的主體是多元的，是政黨、人大、政府、政協(xié)、市場、智庫、自治組織等多元主體一起進行國家治理，而不是僅僅靠一種力量或單一主體進行國家管理。就權(quán)威的來源而言，治理權(quán)威的來源除了法律之外，還包括各種非強制性的契約；管理權(quán)力的來源是強制性的國家法律。就行使權(quán)力的方式而言，管理權(quán)力運行方式是自上而下的，治理權(quán)力運行方式可以是自上而下，但更多是平行的。

總之，治理就是要實現(xiàn)多元利益主體的利益均衡，處理好多元利益主體的關系，充分發(fā)揮多元利益主體參與治理的積極性，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。國家治理體系是一個全面系統(tǒng)的工程，國家權(quán)力向社會回歸，國家觀念向社會觀念轉(zhuǎn)變，公民社會逐漸完善，公民參與意識增強，形成平面化、網(wǎng)絡化的社會組織體系，利益主體之間相互平等、彼此依賴。當前要提高國家治理能力，“盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學文化素質(zhì)、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業(yè)單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉(zhuǎn)?！保?0］這樣多元的治理格局為智庫發(fā)展提供了廣闊的空間。智庫將成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。中國特色新型智庫，既能促進政府決策的科學化、民主化和法治化水平，又能擴大公民政治參與的渠道，實現(xiàn)協(xié)商民主形式的多樣化；還能為政府儲備人才，創(chuàng)新思想、提供信息等等。正是從這些方面看，國家治理體系的提出為智庫的發(fā)展提供了廣闊的舞臺。

2.建立健全決策咨詢制度，為智庫發(fā)展提供了制度保障。中國特色社會主義民主政治制度建設為中國特色新型智庫建設提供了制度保障，體現(xiàn)出了民主政府的性質(zhì)和色彩，專制政府是不會給智庫發(fā)展空間的。加強中國特色新型智庫建設是體現(xiàn)社會主義政治制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。首先，《決議》對一系列民主政治制度的完善，有利于擴大公民有序政治參與，為中國特色新型智庫發(fā)展提供宏觀制度保障。社會主義民主政治的本質(zhì)要求是不斷擴大公民有序的政治參與，而這種參與必須有相應的途徑和辦法。加強中國特色新型智庫建設，促進智庫參與公共決策，在黨和政府的各種公共決策中表達他們的意見、建議和呼聲，讓其架起民眾與決策者之間溝通的橋梁，無疑能擴大公民有序政治參與有效途徑。其次，《決議》提出要建立健全決策咨詢制度，為中國特色新型智庫建設提供了微觀制度保障。當前智庫尤其是民間智庫很難將其研究成果和政策建議直接送至黨政決策部門，也難以進入主流媒體發(fā)揮引導社會輿論的作用。決策咨詢制度使智庫獲得了更廣泛、更平等的機會參與公共決策，不必擔心缺乏依附于某社會力量或部門力量而使自己的參與被過濾，保證智庫能夠更客觀地進行政策研究，也為智庫研究成果發(fā)揮作用，指明了建構(gòu)暢通渠道的方向。

健全決策咨詢制度，目的是規(guī)范決策行為，避免因個人專斷、暗箱操作等導致決策失誤，用制度確保決策能夠廣泛吸取各方意見、集中各方觀點，從而制定出符合經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要和客觀規(guī)律的政策。決策咨詢制度使得黨政決策部門在政策制定過程中必須有咨詢論證的環(huán)節(jié)，各級政府具體項目的論證和操作也要有相關的咨詢報告，以輔助決策。政策決策咨詢不僅需要政府內(nèi)腦，還需要體制之外、立場中立的外腦參與其中，智庫就是政策決策咨詢最為重要的外腦。長期以來，智庫是中國黨政部門科學民主決策的一支重要力量，一支內(nèi)在的、沒有制度化的力量。而《決議》第一次以文件的形式將智庫引入中國公共決策過程之中，從制度上將公共智慧吸納進政府決策之中，有利于公共決策的科學化和民主化。

3.協(xié)商于決策之前和決策實施之中，為智庫參與決策提供了路徑?！稕Q議》指出要“在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中?！敝菐焱ㄟ^參與調(diào)研、提交報告、發(fā)布研究報告等形式與黨政決策部門協(xié)商于決策之前，為決策科學化民主化作出了貢獻，得到了社會各界的認可。但我們往往忽略智庫還可以通過協(xié)商“決策于實施之中”。評價政策決策是否科學的標準不僅包括政策制定的科學性，還要看科學的政策是否得到了有效的實施。2014年2月17日，習近平主席在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話中指出：“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件?！薄霸谪瀼芈鋵嵣?，要防止徒陳空文、等待觀望、急功近利，必須有時不我待的緊迫意識和夙夜在公的責任意識抓實、再抓實?！保?1］因此，智庫還應承擔起評價政府政策是否有效實施的功能，這也是智庫參與黨政決策的重要途徑。當前政策實施情況的評價是由政府內(nèi)部部門承擔，由于利益關系以及層級關系，很難做到對政府決策實施情況進行客觀公正評價。而智庫作為獨立的第三方，能夠很好地承擔這一職責。第一，智庫可以及時向有關部門和媒體發(fā)布政策執(zhí)行中公民的反饋、取得的成效、存在的問題，避免出現(xiàn)部分政府部門報喜不報憂、謊報瞞報漏報政策執(zhí)行情況。第二，智庫能夠及時發(fā)現(xiàn)并糾偏政策的偏差。任何考慮得再成熟、制定再周詳?shù)臎Q策，都可能存在這樣那樣的缺陷和偏差。因此，決策制定出臺不可能一勞永逸，還必須根據(jù)決策執(zhí)行過程中反饋的信息及時予以調(diào)控修正。智庫對政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，可以對及時提出修改、整合和完善建議，供黨政部門修訂政策決策使用，從而避免造成因政策實施完成以后產(chǎn)生的重要損失。

［1］王紹光等.“集思廣益型”決策：比較視野下的中國智庫［J］.中國圖書評論，2012，(8).

［2］成思危.中國智庫的素質(zhì)和責任［A］.中國智庫(第 5輯)［C］.北京：紅旗出版社，2013.

［3］中國智庫如何參與改革決策？［N］.北京青年報，2013-11-11.

［4］習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明［N］.人民日報，2013-11-15.

［5］讓改革旗幟高高飄揚——《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》誕生記［N］.人民日報，2013-11-19.

［6］三中全會“決定”如何誕生？ ［N］.北京青年報，2013-11-12.

［7］高尚全.我建議成立全面深化改革領導小組被采納［N］.長江日報，2013-11-21.

［8］《中共中央國務院關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》起草記［N］.人民日報，2004-02-09.

［9］周其仁.“北京小子”開始了農(nóng)村問題的研究［N］.北京日報.2008-12-22.

［10］［11］習近平.完善和發(fā)展中國特色社會主義制度［N］.人民日報，2014-02-18.