行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的刑事審查——以一起非法經(jīng)營案件為視角

吳雪華

(天津市南開區(qū)人民檢察院，天津300100)

一、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送非法經(jīng)營案件的范圍

非法經(jīng)營罪打擊的是違反國家規(guī)定，嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的非法經(jīng)營行為，包括未經(jīng)許可經(jīng)營法律、行政法規(guī)規(guī)定的專營、專賣物品或者其他限制買賣的物品;買賣進(jìn)出口許可證、進(jìn)出口原產(chǎn)地證明以及其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的經(jīng)營許可證或者批準(zhǔn)文件;未經(jīng)國家有關(guān)主管部門批準(zhǔn)非法經(jīng)營證券、期貨、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，或者非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù);及其他嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的非法經(jīng)營行為?！缎谭ā返诰攀鶙l規(guī)定:違反國家規(guī)定是指違反全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令。違反國家規(guī)定的非法經(jīng)營行為，只要嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序，就構(gòu)成非法經(jīng)營罪。判定擾亂市場秩序，情節(jié)嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)是非法經(jīng)營數(shù)額、違法所得或是否受過行政處罰。2010年5月7日最高人民檢察院、公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》第七十九條第八項(xiàng)規(guī)定:從事其他非法經(jīng)營活動(dòng)，具有下列情形之一的:(1)個(gè)人非法經(jīng)營數(shù)額在5萬元以上，或者違法所得數(shù)額在1萬元以上的;(2)單位非法經(jīng)營數(shù)額在50萬元以上，或者違法所得數(shù)額在10萬元以上的;(3)雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但兩年內(nèi)因同種非法經(jīng)營行為受過2次以上行政處罰，又進(jìn)行同種非法經(jīng)營行為的;(4)其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。只要是違反了國家規(guī)定從事非法經(jīng)營活動(dòng)，非法經(jīng)營數(shù)額或違法所得達(dá)到了數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)即符合嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的規(guī)定，構(gòu)成非法經(jīng)營罪，或是因同種非法經(jīng)營行為受過2次以上行政處罰，又進(jìn)行同種非法經(jīng)營行為的即符合嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的規(guī)定，構(gòu)成非法經(jīng)營罪。故行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，只要發(fā)現(xiàn)有人違反國家規(guī)定，從事非法經(jīng)營行為符合非法經(jīng)營數(shù)額或是違法所得數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，或是符合行政處罰次數(shù)的規(guī)定，即可向公安機(jī)關(guān)移送案件。

二、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送非法經(jīng)營案件存在問題

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不良，該移送不移送的問題大量存在。以某省為例，在檢察機(jī)關(guān)從2010年11月開始組織開展的對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)查詢案件7474件8770人，審查行政機(jī)關(guān)備案841件870人，建議各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件線索30件40人，公安機(jī)關(guān)立案偵查23件31人。通過專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送的案件和公安機(jī)關(guān)向檢察機(jī)關(guān)提請逮捕的案件均有增加。2011年該省檢察機(jī)關(guān)批捕破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的犯罪嫌疑人736人，起訴909人，與2010年相比分別上升32.4%和12.0%。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對涉嫌犯罪案件即使移送也存在一些問題，以下面的案件為例。

案例:2011年11月，某工商局的工作人員在檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，某有限責(zé)任公司在沒有銷售食品許可證的情況下，超出營業(yè)范圍，于2011年5月至2011年12月間，以每支415元的價(jià)格(該產(chǎn)品進(jìn)價(jià)120元)銷售某進(jìn)口食品共計(jì)394支，該公司銷售食品獲利共計(jì)116230元。工商部門遂以該公司超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍，擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動(dòng)為由扣押該公司11箱進(jìn)口食品。工商部門檢查后于2012年1月該公司接受顧客退貨60支，實(shí)際銷售334支，銷售獲利為98530元。但工商部門仍以該公司無照經(jīng)營獲利11萬余元的原始認(rèn)定向公安機(jī)關(guān)移送案件。

(一)案件定性不準(zhǔn)確

上述案件中的某有限責(zé)任公司經(jīng)單位決策作為授權(quán)經(jīng)銷商經(jīng)營銷售進(jìn)口食品，并錯(cuò)誤的認(rèn)為其銷售的進(jìn)口食品為保健品，故憑食品衛(wèi)生許可證有權(quán)經(jīng)營銷售。該公司2008年3月登記成立，成立時(shí)辦理了食品衛(wèi)生許可證，經(jīng)營范圍，不包括預(yù)包裝食品批發(fā)兼零售。在工商部門查處后在2011年12月5日辦理了食品流通許可證，經(jīng)營范圍增加預(yù)包裝食品批發(fā)兼零售。此次該公司代理銷售進(jìn)口食品主要是想通過單位的經(jīng)營活動(dòng)為單位牟取利益，而且違法所得亦用于公司的擴(kuò)大經(jīng)營。所以，該公司實(shí)施的超過營業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營范圍，持食品衛(wèi)生許可證經(jīng)營食品的違法行為系單位行為。

該公司超過核準(zhǔn)登記經(jīng)營范圍持食品衛(wèi)生許可證無照經(jīng)營食品的行為，屬于超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營活動(dòng)的違法經(jīng)營行為，應(yīng)依據(jù)《刑法》第二百二十五條第四項(xiàng)的規(guī)定確定追訴標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)天津市高級(jí)人民法院、天津市人民檢察院天津市公安局、天津市司法局《關(guān)于刑法分則部分條款犯罪數(shù)額和情節(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的意見》第三十三條第八項(xiàng)的規(guī)定:單位非法經(jīng)營數(shù)額在50萬元以上不滿250萬元，或者違法所得數(shù)額在10萬元以上不滿50萬元的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為《刑法》第二百二十五條規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”。根據(jù)公安機(jī)關(guān)調(diào)取證據(jù)材料可以證實(shí)該公司核準(zhǔn)登記經(jīng)營范圍無照經(jīng)營食品銷售數(shù)額13萬余元，違法所得9萬余元，違法所得數(shù)額不符合追訴標(biāo)準(zhǔn)。工商行政部門移交的證據(jù)材料顯示，該公司在被工商部門查處時(shí)扣押了11箱無照經(jīng)營食品，應(yīng)為2500支，以120元每支的購買價(jià)格計(jì)算購買金額應(yīng)為30萬元。該公司已經(jīng)銷售出去的334支以每支415元的售銷價(jià)計(jì)算銷售價(jià)格應(yīng)為13萬余元。故該公司的非法經(jīng)營數(shù)額不足50萬元，不符合追訴標(biāo)準(zhǔn)。工商部門由于對法律的理解有誤，造成對違法行為定性不準(zhǔn)，在案件不符合追訴標(biāo)準(zhǔn)的情況下向公安機(jī)關(guān)移送案件。

(二)證據(jù)收集與固定不規(guī)范

本案中工商部門在對某有限公司無照經(jīng)營的食品扣押后，在未作出向公安機(jī)關(guān)移送案件決定前解除了扣押，解除扣押的食品被涉案公司自行處理。工商部門作出的扣押及解除扣押文書上均未對扣押物品特征進(jìn)行詳盡描述，僅列明為11箱。該工商局的做法令此部分證據(jù)滅失無法再重新調(diào)取核實(shí)，只能根據(jù)涉案公司負(fù)責(zé)人的供述和該公司員工的證言，認(rèn)定上述11箱食品共計(jì)2500支，確定購買金額為30萬元。司法機(jī)關(guān)在證據(jù)審查時(shí)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對該案扣押物品的處理提出了異議。根據(jù)《無照經(jīng)營查處取締辦法》第十一條、第十二條規(guī)定，工商行政管理部門實(shí)施查封、扣押的期限不得超過30日。工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)在查封、扣押期間作出處理決定。對于經(jīng)調(diào)查核實(shí)沒有違法行為或者不再需要查封、扣押的，工商行政管理部門在作出處理決定后應(yīng)當(dāng)立即解除查封、扣押。依據(jù)上述規(guī)定，工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)在查封、扣押期間先作出處理決定，對沒有違法行為或者不需查封、扣押的決定解除。本案中涉案公司是存在違法行為的，而且在未向公安機(jī)關(guān)移送案件前是不能確定扣押物品不再需要扣押的。正是工商部門對扣押物證的不當(dāng)處理，致使該案的重要物證滅失，無法再重新調(diào)取核實(shí)，最終司法機(jī)關(guān)以涉案公司無照經(jīng)營數(shù)額不符合追訴標(biāo)準(zhǔn)將案件退回作行政處罰處理。行政執(zhí)法部門固定證據(jù)的意識(shí)不強(qiáng)、取證不規(guī)范的作法給案件認(rèn)定罪與非罪人為造成了障礙。事后檢察機(jī)關(guān)向工商部門下發(fā)了《檢察建議》，要求該局今后規(guī)范調(diào)取證據(jù)，移送案件，保證移送案件定性準(zhǔn)確、證據(jù)完善。

三、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件存在問題的分析

(一)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對法律的理解有誤

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為符合《刑法》具體條文的文義時(shí)，即認(rèn)定行為涉嫌犯罪，并不認(rèn)真查找比對相關(guān)司法解釋對具體犯罪立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。特別是在新的司法解釋對立案追訴標(biāo)準(zhǔn)作出新規(guī)定的情況下，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)由于未及時(shí)掌握法律規(guī)定的變化，極易對違法行為作出錯(cuò)誤認(rèn)定而冒然移送案件。

(二)行政執(zhí)法與刑事司法銜接不緊密

行政處理決定有具體期限，公安機(jī)關(guān)立案決定有具體期限，而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送案件無期限規(guī)定，導(dǎo)致一些案件在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)協(xié)商過程中，面臨行政執(zhí)法期限超期的問題。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為了避免超期，會(huì)在向公安機(jī)關(guān)正式移送案件之前先行作出行政決定，再向公安機(jī)關(guān)移送案件，這樣即保證了行政行為不違法，又保證了對涉嫌犯罪行為的追訴。但是，這種作法會(huì)使刑事追訴面臨一事兩罰的質(zhì)疑，而且行政決定的執(zhí)行會(huì)造成證據(jù)的滅失。如前所述案例，正是由于行政機(jī)關(guān)為了保證扣押不超期，在向公安機(jī)關(guān)移送案件前作出了解除扣押的決定，致使該案的關(guān)鍵證據(jù)滅失，無法準(zhǔn)確認(rèn)定違法行為的罪與非罪。

(三)偵查機(jī)關(guān)易受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)意見左右

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對案件的定性雖然不是司法認(rèn)定的依據(jù)，但是偵查機(jī)關(guān)接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件需依據(jù)其已調(diào)查收集的證據(jù)決定立案，易受其意見影響。對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)取的不符合法定要求的證據(jù)偵查機(jī)關(guān)需重新調(diào)取，使偵查機(jī)關(guān)立案后經(jīng)偵查才發(fā)現(xiàn)移送的案件證據(jù)不足或不構(gòu)成犯罪，但公安機(jī)關(guān)又不愿承擔(dān)撤案的后果，勉強(qiáng)向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴，這既侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，又造成司法資源的浪費(fèi)。

四、解決問題的對策

(一)嚴(yán)格對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的定性

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對案件的定性不能作為司法機(jī)關(guān)認(rèn)定案件性質(zhì)的依據(jù)。如，工商部門在查處違法行為時(shí)對行為性質(zhì)是否為非法經(jīng)營的認(rèn)定，是依據(jù)行政法律法規(guī)對于行政相對人的法律地位、法律關(guān)系與法律事實(shí)等作出的確認(rèn)，具有行政屬性。司法機(jī)關(guān)對案件的刑事認(rèn)定是依據(jù)刑法關(guān)于犯罪的規(guī)定、刑事訴訟法關(guān)于立案追訴的規(guī)定對案件事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行審查判斷后，作出罪與非罪、此罪與彼罪的判斷，具有司法屬性?！缎谭ā芳八痉ń忉屆鞔_對八種非法經(jīng)營行為認(rèn)定為非法經(jīng)營犯罪，確立了追訴標(biāo)準(zhǔn)，在對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的非法經(jīng)營案件定性時(shí)要嚴(yán)格依法認(rèn)定，不能受行政機(jī)關(guān)的影響。對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送或通報(bào)后，公安機(jī)關(guān)決定立案后依法提請行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出檢驗(yàn)、鑒定或是其他協(xié)助的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。對依法認(rèn)定構(gòu)成犯罪的案件，公安機(jī)關(guān)要立案偵查，偵查終結(jié)移送審查起訴，由司法機(jī)關(guān)對涉案行為作出刑事認(rèn)定。對依法不能認(rèn)定為犯罪的案件，公安機(jī)關(guān)要退回行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作行政處理。

(二)嚴(yán)格對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送證據(jù)的審查

從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的情況來看，案件質(zhì)量不高主要體現(xiàn)在證據(jù)存在瑕疵，不達(dá)立案追訴標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《刑事訴訟法》第五十二第二款的規(guī)定:行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。《刑事訴訟法》尚未對上述規(guī)定作出具體的解釋?！豆矙C(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第六十條規(guī)定:公安機(jī)關(guān)接受或者依法調(diào)取的行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定意見、勘驗(yàn)筆錄、檢查筆錄等證據(jù)材料，可以作為證據(jù)使用?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》第六十四條對行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)在刑事訴訟中的效力作出詳細(xì)規(guī)定:行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)以該機(jī)關(guān)的名義移送，經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用;行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的鑒定意見、勘驗(yàn)、檢查筆錄，經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用;人民檢察院辦理直接受理立案偵查的案件，對于有關(guān)機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中，收集的涉案人員供述或者相關(guān)人員的證言、陳述，應(yīng)當(dāng)重新收集;確有證據(jù)證實(shí)涉案人員或者相關(guān)人員因路途遙遠(yuǎn)、死亡、失蹤或者喪失作證能力，無法重新收集，但供述、證言或者陳述的來源、收集程序合法，并有其他證據(jù)相印證，經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用。