我國城市房屋征收補(bǔ)償存在的缺陷與對(duì)策研究

趙培培，穆亞菊

（河北大學(xué)，河北 保定 071000）

一、我國目前城市房屋征收補(bǔ)償存在的問題

（一）商業(yè)征收混同于政府征收

城市房屋征收有為公共利益的征收也有為商業(yè)利益的征收。而在我國，目前城市房屋征收工作大都打著公共利益的旗幟，惡意降低對(duì)被征收人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使開發(fā)商們大發(fā)橫財(cái)，同時(shí)部分國家干部參與其中，政商不分，中飽私囊。開發(fā)商巧借政府的權(quán)威獲取私利，不僅損害了公共利益，而且滋生了貪污腐敗之風(fēng)。

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征收條例》）雖然對(duì)公共利益進(jìn)行了列舉式的概括，但仍然沒從根本上解決公共利益與商業(yè)利益相混淆的問題，這體現(xiàn)出了理論與實(shí)踐之間的差距?！墩魇諚l例》第8條所列舉的六項(xiàng)屬于公共利益范疇的事項(xiàng)僅僅是理論上的高度概括和抽象總結(jié)，在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，其操作其實(shí)很難把握。由于從中央到地方各個(gè)機(jī)構(gòu)冗雜，涉及的事項(xiàng)又涵蓋社會(huì)發(fā)展的方方面面，涉及到主管房屋征收補(bǔ)償?shù)幕鶎硬块T和組織的問題，政策已不知幾經(jīng)變遷背離了其原有的立法宗旨和實(shí)施效果。一些基層政府僅僅出于地方主義，只片面地看重經(jīng)濟(jì)的增長而認(rèn)為開發(fā)商開發(fā)地皮，不僅可以擴(kuò)大就業(yè)，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而且可以增加地方稅收收入，這也是公共利益的體現(xiàn)。于是大肆假借公共利益之名協(xié)助對(duì)城市房屋的商業(yè)征收。這無疑是曲解了公共利益的內(nèi)涵和外延，將公共利益與商業(yè)利益相混淆。

（二）補(bǔ)償范圍過窄

《征收條例》規(guī)定的城市房屋征收補(bǔ)償?shù)姆秶腥矫妫罕徽魇辗课輧r(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。事實(shí)上，僅對(duì)這三部分進(jìn)行補(bǔ)償遠(yuǎn)不夠彌補(bǔ)被拆遷人遭受的相關(guān)損失。

1.土地使用權(quán)的補(bǔ)償缺位?！墩魇諚l例》第13條第3款規(guī)定“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回?！蓖恋厥褂脵?quán)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了房子的價(jià)值，因此城市房屋征收實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)土地使用權(quán)的收回。房屋的所有人是向國家支付土地使用權(quán)出讓金后才取得的土地使用權(quán)。通過房屋征收，政府將國有土地使用權(quán)以低廉的價(jià)格予以收回，相關(guān)法律卻對(duì)土地的使用權(quán)補(bǔ)償只字未提，這無疑犧牲了廣大被征收人的合法利益，明顯背離了公平原則。

2.忽視對(duì)居民住宅收益的補(bǔ)償?！墩魇諚l例》規(guī)定，對(duì)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失進(jìn)行補(bǔ)償。這里的補(bǔ)償僅限于對(duì)商用房屋因征收而造成的損失予以補(bǔ)償，而忽略了居民住宅因征收存在收益的損失。現(xiàn)實(shí)生活中存在這樣的情況，房主將自己的房屋用于出租，每月的房租成為家庭的主要經(jīng)濟(jì)來源。然而，基于法律規(guī)定，對(duì)于這些因征收產(chǎn)生的損失，房主便無權(quán)主張。這顯然影響了當(dāng)事人的正常生產(chǎn)生活，損害了被征收人的合法利益，違背公平和正義的原則。

（三）征收補(bǔ)償?shù)某绦虿煌该髑掖嬖谄缫?/h3>

根據(jù)《征收條例》的相關(guān)規(guī)定，由房屋征收部門建立補(bǔ)償檔案，將分戶補(bǔ)償情況向被征收人公告。雖然對(duì)各戶的補(bǔ)償情況會(huì)進(jìn)行公告，但仍存在補(bǔ)償不透明的現(xiàn)象。在全國不少地方，政府在啟動(dòng)征地補(bǔ)償?shù)某绦蛑埃鶗?huì)首先找到在政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工作的被拆遷人進(jìn)行“談話”，動(dòng)員這部分人先行響應(yīng)政府的決策以帶動(dòng)其他普通群眾盡快同意政府的征收補(bǔ)償方案，同時(shí)，政府會(huì)許諾給這些“先進(jìn)分子”高出一般標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償方案，出現(xiàn)“補(bǔ)償造富”的局面。這樣的暗箱操作，都是由補(bǔ)償程序的不透明和監(jiān)督的不到位所致，而且不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯示出了政府對(duì)待不同層次的被征收人存在歧視性，這樣不僅容易激化政府和普通群眾的矛盾，而且容易使現(xiàn)有的貧富差距進(jìn)一步加大，不利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

二、對(duì)完善城市房屋征收補(bǔ)償制度的幾點(diǎn)建議

（一）明確公共利益的界定，加強(qiáng)征收工作的審查

新的《征收條例》所列舉的公共利益的范圍，應(yīng)該得到進(jìn)一步明確和細(xì)化，并且注重對(duì)地方各級(jí)政府主管部門工作人員的教育和培訓(xùn)，提高城市房屋征收人的業(yè)務(wù)素質(zhì)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)征收工作的審計(jì)和監(jiān)督。

對(duì)公共利益的鑒定工作應(yīng)貫穿于征收補(bǔ)償工作的全部環(huán)節(jié)。嚴(yán)格區(qū)分公共利益和非公共利益性質(zhì)的用地，將土地征收嚴(yán)格限制在公共利益目的范圍內(nèi)。防止由政府以公共利益之名出面啟動(dòng)房屋征收工作，然后再轉(zhuǎn)交給開發(fā)商進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。通過加強(qiáng)政府、媒體輿論、審計(jì)機(jī)構(gòu)等對(duì)公共利益適用問題的監(jiān)督，可以在一定程度上杜絕公共利益的濫用，同時(shí)，也可以預(yù)防因此而可能滋生的政商勾結(jié)、權(quán)利濫用、官員腐敗問題。

（二）擴(kuò)大補(bǔ)償范圍

補(bǔ)償范圍應(yīng)包括被征收房屋的價(jià)值，因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的費(fèi)用，因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)的損失，國有土地使用權(quán)，部分預(yù)期利益的損失、與被征收房屋商譽(yù)有關(guān)的無形資產(chǎn)、被征收的居民住宅的預(yù)期可得利益以及被征收人的精神損失。

補(bǔ)償原則上以恢復(fù)被征收人被征收之前的生產(chǎn)、生活狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，消除征收對(duì)權(quán)利人的影響。這樣才能對(duì)被征收人的利益提供有效的保護(hù)，避免對(duì)被征收人合法私權(quán)利的侵犯。

（三）修正補(bǔ)償程序，進(jìn)一步確保被征收人的程序參與權(quán)

擴(kuò)大被征收人參與征收補(bǔ)償程序的途徑。政府可以將征收的決策制定以及執(zhí)行當(dāng)中的各項(xiàng)信息放在網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視等信息公開的平臺(tái)上，群眾從信息公開平臺(tái)上得知相關(guān)政策以及信息內(nèi)容，再結(jié)合其自身具體情況以及意愿，對(duì)公開的信息進(jìn)行反饋，政府根據(jù)反饋回來的信息，對(duì)原有的政策進(jìn)行修改和調(diào)整。對(duì)政府而言，不僅可以作出更加合理、科學(xué)、民主的決策，維護(hù)公眾利益，而且可以有效減少和避免社會(huì)矛盾的發(fā)生；對(duì)公眾而言，在參與政策的修改過程中，群眾意見能夠?qū)ψ罱K結(jié)果的形成發(fā)揮實(shí)質(zhì)性影響，不僅使廣大群眾意識(shí)到其權(quán)力主體地位得到了尊重，而且公眾也更容易接受相關(guān)政策的調(diào)整。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)細(xì)化公眾參與的程序，完善聽證制度，充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)、街道辦事處等群眾自治組織的作用。由這些組織代表被征收人和政府進(jìn)行協(xié)商和溝通，不僅可以減少矛盾沖突，而且可以通過組織形成合力集中解決群眾普遍反映的問題。

對(duì)于補(bǔ)償協(xié)議的制定和簽署，應(yīng)該加大對(duì)該方面的監(jiān)督和審查力度，不能出現(xiàn)被征收房屋情況基本相同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻大相徑庭的現(xiàn)象。對(duì)各戶的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該及時(shí)予以公告，便于其他被征收人查詢和了解情況。對(duì)于明顯不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)及時(shí)予以披露，并由征收部門作出合理的解釋，如果確實(shí)存在暗箱操作、貪污賄賂的情況則應(yīng)交由司法機(jī)關(guān)依法懲處。

［1］王克穩(wěn).“房屋征收”與“房屋拆遷”的含義與關(guān)系辨析——寫在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》發(fā)布實(shí)施之際［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011，32（1）.

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