新時(shí)期基層信訪工作面臨的困難與對(duì)策*

王凱偉，劉 月

（湘潭大學(xué)，湖南湘潭411105）

中共十八屆三中全會(huì)審議通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要?jiǎng)?chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，要改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。我國正處在社會(huì)矛盾的多發(fā)期，基層信訪具有了解民情、發(fā)現(xiàn)線索、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的功能，加強(qiáng)基層信訪工作建設(shè)，不僅能體察民情民心、觀察社情民意，同時(shí)也可以廣納賢言、為民遂愿、實(shí)現(xiàn)做好群眾工作的目標(biāo)，更是化解社會(huì)矛盾的重要途徑。推進(jìn)基層信訪工作建設(shè)，對(duì)于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)信訪工作維護(hù)人民群眾切身利益，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展作用的發(fā)揮十分必要。

一、深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)期基層信訪的重要意義

信訪既是黨和政府與廣大人民群眾保持密切聯(lián)系的特殊橋梁和紐帶，也是做好群眾工作的重要窗口和陣地。我國信訪制度作為廣大人民群眾參與政治生活的制度化途徑之一，同時(shí)也是政府進(jìn)行行政決策民主化和科學(xué)化的重要保證。由于我國在新時(shí)期面臨日益增多的各種利益矛盾和沖突，來自基層的信訪活動(dòng)往往反映出當(dāng)前普遍存在而又亟須解決的問題，因此，信訪工作的重要性日益增強(qiáng)。

1.是聯(lián)系群眾的重要保障

密切聯(lián)系群眾，是黨的光榮傳統(tǒng)。信訪工作與其他行政手段相比，擁有不可替代的特殊優(yōu)勢(shì)。信訪部門一頭連接群眾，一頭連接政府，可以及時(shí)、真實(shí)反映來自基層的廣大人民群眾的意見和要求。因此，推進(jìn)基層信訪工作建設(shè)，可以在為群眾排憂解難，滿足群眾合理要求的同時(shí)，保障信訪部門直接聽取來自社會(huì)基層的群眾意見或建議，能夠及時(shí)匯集和反映社情民意，為政府科學(xué)決策、改善民生提供參考。從而進(jìn)一步增進(jìn)廣大人民群眾對(duì)黨和政府的信任與感情，密切人民群眾聯(lián)系，充分發(fā)揮橋梁與紐帶作用。此外，信訪是我國廣大人民群眾享有的一項(xiàng)民主權(quán)利。基層群眾信訪活動(dòng)是人民群眾對(duì)黨和政府、企事業(yè)單位及其工作人員進(jìn)行的一種自發(fā)的、直接的、公開的、有效的民主監(jiān)督重要形式，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及其工作人員存在的各種問題，有利于查處違法亂紀(jì)行為，有利于糾正不正之風(fēng)。

2.是調(diào)節(jié)矛盾的有力杠桿

從信訪部門功能上來講，信訪活動(dòng)主要是調(diào)節(jié)來自社會(huì)各級(jí)的各種直接或間接的社會(huì)矛盾。信訪工作可以及時(shí)有效地調(diào)整群眾與政府之間的關(guān)系，減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，消除不安定因素，促進(jìn)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，進(jìn)而促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國信訪部門對(duì)于來自基層群眾的上訪需求，主要通過受理上訪者的申訴和要求，依據(jù)相關(guān)政策，滿足其合理要求；或及時(shí)調(diào)解處理糾紛，在第一時(shí)間解決矛盾，防止事態(tài)的擴(kuò)大。通過相關(guān)信訪部門，將涉及多個(gè)方面、多個(gè)部門的上訪問題，運(yùn)用信訪職能，及時(shí)解決問題。即使涉及到疑難問題而一時(shí)無法解決，也可以通過提交到上級(jí)信訪部門或上級(jí)主管部門，確保上訪需求能夠及時(shí)得以滿足。因此，信訪工作能夠保障在處理這些因職責(zé)不清、政策規(guī)定不明等原因形成的疑難信訪問題時(shí)，起到有力綜合協(xié)調(diào)杠桿作用，保證問題的有效解決。

3.是反饋民意的有效窗口

信訪是我國對(duì)來自社會(huì)基層廣大人民群眾提供的一種迅速、簡(jiǎn)便的交流方式，也是表達(dá)群眾意愿的窗口。群眾來信來訪本質(zhì)上是維護(hù)自身民主權(quán)利的具體體現(xiàn)。人民群眾通過信訪方式反映問題、提出訴求，是對(duì)黨的信任。而來自于基層的社情民意更是一種寶貴的社會(huì)資源，能為各級(jí)政府機(jī)關(guān)提供真實(shí)有效的信息。首先，通過做好信訪工作，可以及時(shí)對(duì)廣大人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、反映的問題進(jìn)行科學(xué)分析，綜合研究，提出決策意向，以便決策層參考采納。與此同時(shí)，也可以借助信訪的自身優(yōu)勢(shì)，對(duì)一些常人所忽視，但又十分重要的隱患問題及時(shí)追蹤調(diào)查，為決策層指導(dǎo)工作提供真實(shí)而寶貴的資料，從而起到拾遺補(bǔ)缺的作用。其次，信訪工作可以通過了解民意，掌握群眾的情緒及群眾對(duì)各項(xiàng)政策的態(tài)度，有的放矢地調(diào)整有關(guān)政策，進(jìn)行合理決策。通過信訪工作解決群眾反映的問題，既可以維護(hù)群眾的合法權(quán)益，又可以推動(dòng)民主建設(shè)和完善社會(huì)監(jiān)督。

二、正確面對(duì)新時(shí)期基層信訪工作面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前我國基層信訪面臨的困難是多方面的，盡管一些信訪部門采取了一系列有效措施，努力將矛盾消滅在萌芽狀態(tài)，將大部分問題解決在基層，有效地解決了諸多信訪問題，但在實(shí)際基層信訪工作中仍存在一些問題。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.信訪部門設(shè)置欠合理，信訪結(jié)果不盡如人意

由于信訪部門設(shè)置欠合理，導(dǎo)致基層信訪工作實(shí)施困難，主要表現(xiàn)如下：第一，信訪部門設(shè)置重疊，權(quán)責(zé)不清。從中央到地方，各級(jí)人民政府、人大、法院、檢察院等都設(shè)有自己的信訪部門，這些信訪部門規(guī)格不同，名目繁多。這樣的狀況導(dǎo)致各個(gè)信訪部門遇到問題相互推諉，往往將問題推向上級(jí)部門，來自基層的群眾信訪活動(dòng)找不到門路。第二，信訪部門權(quán)力有限。群眾到信訪機(jī)構(gòu)投訴、反映問題，期望得以完全解決。但是由于基層相關(guān)信訪部門的權(quán)力有限，受自身局限不能將問題直接解決，導(dǎo)致有關(guān)信訪部門含糊處理，結(jié)果不能令人民群眾滿意，有時(shí)甚至容易激化矛盾。此外，由于缺乏相關(guān)政策上的規(guī)定，一部分人的信訪訴求即使通過了答復(fù)，·因其訴求沒有政策依據(jù)而不予以支持，可能造成部分上訪人群在不當(dāng)利益的驅(qū)動(dòng)刺激下，對(duì)信訪部門無休止地進(jìn)行纏訪鬧訪，不僅給正常的社會(huì)秩序和信訪秩序造成了影響，而且大大浪費(fèi)了信訪工作力量，增加了信訪工作成本。

2.信訪機(jī)構(gòu)職能不規(guī)范，長期工作開展困難

由于我國人口眾多，難免形成眾多社會(huì)問題，來自基層的信訪機(jī)構(gòu)首當(dāng)其沖。首先，信訪機(jī)構(gòu)的職能過于寬泛，直接導(dǎo)致信訪工作總量大。目前我國的信訪機(jī)構(gòu)所涉及的社會(huì)矛盾主要包括以下幾個(gè)方面：勞動(dòng)與社保問題、“三農(nóng)”問題、涉法涉訴問題、城鎮(zhèn)拆遷問題、反映干部腐敗和違法亂紀(jì)問題、基層改革問題、環(huán)境污染問題。從中可以看出，幾乎社會(huì)中所有尖銳矛盾都來自基層，信訪機(jī)構(gòu)面對(duì)諸多信訪要求，容易導(dǎo)致信訪工作量龐大，忙于應(yīng)付。其次，當(dāng)這些帶有普遍性的問題反映到當(dāng)?shù)氐男旁L機(jī)構(gòu)，由于信訪機(jī)構(gòu)自身職能的缺失直接導(dǎo)致了信訪案件大量積壓，同時(shí)由于缺乏規(guī)范的信訪處理規(guī)章，難免出現(xiàn)處理信訪問題不規(guī)范、甚至不處理的狀況。再次，各層級(jí)信訪機(jī)構(gòu)協(xié)同效率低下。根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，信訪部門主要享有督促檢查權(quán)和協(xié)調(diào)處理權(quán)、改進(jìn)工作的批評(píng)建議權(quán)。但實(shí)際工作中，由于信訪部門不具有具體的行政職權(quán)，使得職權(quán)的行使缺乏有效依據(jù)，督促檢查手段匱乏，協(xié)調(diào)處理很難到位，改進(jìn)工作的批評(píng)建議權(quán)缺乏權(quán)威，對(duì)有關(guān)部門無關(guān)痛癢。一些信訪問題通過信訪部門交辦、轉(zhuǎn)辦后，仍很難在規(guī)定時(shí)間內(nèi)讓群眾得到一個(gè)明確的答復(fù)。特別在各類投訴類信訪事項(xiàng)中，很多信訪案件原本事實(shí)清楚，因?yàn)樾旁L部門不能主動(dòng)糾錯(cuò)，敷衍了事，甚至致力于掩蓋事實(shí)真相，形成信訪老戶，產(chǎn)生疑難信訪案件，導(dǎo)致群眾合法權(quán)益長時(shí)間得不到有效維護(hù)。

3.信訪工作手段不完善，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不統(tǒng)一

近來，我國信訪制度建設(shè)進(jìn)程不斷加快，信訪機(jī)構(gòu)改革取得了一定的成績。但是由于領(lǐng)導(dǎo)體制與信訪工作手段還不夠完善，容易導(dǎo)致信訪工作執(zhí)行不徹底、各項(xiàng)信訪工作落實(shí)不到位。首先，由于信訪問題成因的復(fù)雜性、涉及領(lǐng)域的廣泛性，傳統(tǒng)的受理手段已不能滿足當(dāng)前的信訪現(xiàn)狀要求。信訪工作要求信訪干部具有較高的政策法律水準(zhǔn)、較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力、較好的人文綜合素質(zhì)?；鶎有旁L干部長期缺乏培養(yǎng)、交流，而一些其能力素質(zhì)與繁重的工作任務(wù)不相適應(yīng)，難以承擔(dān)起日益艱巨的信訪工作任務(wù)。其次，現(xiàn)行基層負(fù)責(zé)主持信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)小組組長、聯(lián)席會(huì)議召集人一般為分管信訪工作的黨委常委或政府副職，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、聯(lián)席會(huì)議辦公室都設(shè)置在同級(jí)信訪局?？h鄉(xiāng)一級(jí)的信訪領(lǐng)導(dǎo)小組、聯(lián)席會(huì)議的層級(jí)不高，以致組織、協(xié)調(diào)、指揮缺乏力度。一些地方黨政班子成員。甚至認(rèn)為信訪工作只是分管信訪工作的班子成員的事，與自己無關(guān)，缺乏信訪工作的責(zé)任意識(shí)。信訪工作缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“各負(fù)其責(zé)、齊抓共管”的格局難以真正形成。

三、積極完善新時(shí)期基層信訪工作的對(duì)策

針對(duì)新時(shí)期基層信訪工作的嚴(yán)峻形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)圍繞存在的問題，有針對(duì)性地探索正確履行信訪職能，優(yōu)化信訪組織結(jié)構(gòu)，提高信訪工作水平的途徑，從而實(shí)現(xiàn)政府增強(qiáng)公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)法制政府和服務(wù)型政府建設(shè)。

1.建立科學(xué)有效的工作機(jī)制

一是要確立黨委對(duì)基層信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)地位，堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”的信訪工作機(jī)制。基層信訪工作機(jī)制離不開黨組織的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，要充分發(fā)揚(yáng)黨組織和黨員的先鋒模范作用，在基層信訪工作中進(jìn)一步化解矛盾，減少類似問題的再發(fā)生。要充分發(fā)揮黨組織的帶頭作用，進(jìn)一步解決信訪過程中群眾反映的困難與問題，只有這樣，才能更有效地發(fā)揮信訪工作服務(wù)群眾、反映訴求、協(xié)調(diào)利益、化解矛盾的作用，維護(hù)廣大群眾的切實(shí)利益。要增強(qiáng)地方政府對(duì)基層信訪工作的指導(dǎo)作用。建立基層信訪機(jī)構(gòu)與政府部門聯(lián)合辦公制度，加快上級(jí)信訪部門工作指導(dǎo)常態(tài)化建設(shè)，幫助解決基層信訪工作中遇到的問題。地方政府對(duì)下級(jí)信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)提供有力政策支持，有效保障基層信訪工作順利開展，讓基層信訪起到協(xié)調(diào)政府與群眾之間關(guān)系的作用。

二是健全負(fù)責(zé)人上訪受理工作機(jī)制，實(shí)行工作日接待制度和包案制度。主要負(fù)責(zé)人接待信訪群眾，受理各類信訪訴求，關(guān)注信訪案件處理結(jié)果；針對(duì)重復(fù)上訪、越級(jí)上訪的信訪訴求實(shí)行包案制，實(shí)行“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的工作條例，由主要負(fù)責(zé)人受理信訪訴求，確保信訪案件執(zhí)行結(jié)果落實(shí)到位；堅(jiān)持“就地解決問題”的信訪工作原則，實(shí)行疏導(dǎo)與教育相結(jié)合的工作方式，推進(jìn)信訪工作日常化建設(shè)。

三是推行信訪工作通報(bào)檢查機(jī)制。接受來自黨委、人大、政府、紀(jì)檢以及其他各部門對(duì)信訪工作的定期檢查與指導(dǎo)；基層信訪部門定期公布信訪處理結(jié)果，及時(shí)通報(bào)信訪工作進(jìn)度或處理結(jié)果。在處理疑難問題時(shí)，迅速上報(bào)上級(jí)信訪部門，給信訪人一個(gè)滿意答復(fù)。

2.明確基層信訪工作具體責(zé)任制度

第一，明確界定各級(jí)信訪部門的職權(quán)關(guān)系。信訪受理部門主要負(fù)責(zé)將受理的信訪問題進(jìn)行整合，化解各類矛盾；職能部門則是負(fù)責(zé)督查、督辦處理社會(huì)矛盾的責(zé)任主體。根據(jù)“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，以對(duì)應(yīng)部門的職能為依據(jù)，明確各部門受理、辦理信訪事項(xiàng)的職責(zé)范圍。建立信訪問題分類處理制度，對(duì)社會(huì)潛在矛盾，由維穩(wěn)部門定期開展排查工作，明確責(zé)任，定期督辦；對(duì)群眾權(quán)益訴求，由信訪部門上門協(xié)調(diào)、限期解決；對(duì)群眾日常生活中的問題，則通過建立訪問信訪數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡(luò)以實(shí)現(xiàn)快速處理。

第二，要進(jìn)一步規(guī)范信訪工作問責(zé)機(jī)制。各級(jí)信訪部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部要親臨一線，靠前指揮，積極響應(yīng)信訪工作中群眾反映的各類問題。對(duì)其負(fù)責(zé)的回訪工作因?yàn)榇胧┎涣?、落?shí)不嚴(yán)、管理不善而造成嚴(yán)重后果的，必須嚴(yán)格追究、嚴(yán)肅處理，決不姑息、決不手軟。對(duì)失職瀆職、工作不落實(shí)導(dǎo)致發(fā)生影響穩(wěn)定重大事件的，要依照規(guī)定嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

第三，推行“首問責(zé)任制”信訪工作機(jī)制。基層信訪工作人員在受理群眾來訪時(shí)，即為首問責(zé)任人。對(duì)于群眾提出的信訪訴求，無論是否是自己職責(zé)范圍內(nèi)的事，必須給上訪群眾一個(gè)滿意的答復(fù)。如符合信訪工作職責(zé)范圍內(nèi)且手續(xù)完備，首問責(zé)任人必須認(rèn)真處理，并在規(guī)定的時(shí)限反饋處理結(jié)果；若手續(xù)不完備，應(yīng)一次性告之全部辦理要求和所需的文書材料，降低信訪群眾的上訪成本。對(duì)非職責(zé)范圍內(nèi)信訪問題也要熱情接待，并根據(jù)群眾上訪要求，提供相應(yīng)的信訪渠道指引，方便信訪群眾解決信訪訴求。

3.轉(zhuǎn)變基層信訪工作手段

首先，轉(zhuǎn)變信訪工作方式。由傳統(tǒng)的“被動(dòng)辦理”模式向綜合分析、提供決策建議上轉(zhuǎn)變；對(duì)信訪工作的“轉(zhuǎn)辦交辦”模式向督導(dǎo)檢查并促進(jìn)問題解決上轉(zhuǎn)變；由“接受處理”群眾來信來訪，向預(yù)測(cè)、防范并及時(shí)協(xié)調(diào)化解上轉(zhuǎn)變。其次，創(chuàng)建“數(shù)字化”信訪工作機(jī)制，采用群眾來信來訪的受理機(jī)制，建立信訪問題數(shù)據(jù)庫并定期維護(hù)；創(chuàng)建信訪工作督查常態(tài)化機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)重大信訪事項(xiàng)的督查督辦力度。再次，建立科學(xué)的信訪工作目標(biāo)管理考評(píng)辦法，把信訪立案率、結(jié)案率、重信重訪率和越級(jí)集體上訪率作為考核信訪工作的重要指標(biāo)。同時(shí)對(duì)信訪接待提出明確標(biāo)準(zhǔn)，要求來信有人及時(shí)處理，來訪有人熱情接待。對(duì)個(gè)別上訪人員，面對(duì)面進(jìn)行談話，分析上訪原因，確保群眾來信來訪“件件有著落、事事有回音”。

此外，信訪人員在信訪工作中必須發(fā)揚(yáng)“取信于民”的工作精神。信訪工作人員除了積極受理、科學(xué)對(duì)待、認(rèn)真解決各類信訪問題，更應(yīng)該主動(dòng)深入基層、深入群眾，聽民聲、察民情、解民憂，樹立“親民”形象，從而贏得當(dāng)?shù)厝罕姷男湃?。這也有利于在以后的日常信訪工作中，發(fā)揮自身親和力，在處理信訪問題時(shí)體現(xiàn)個(gè)人的優(yōu)勢(shì)，能夠在協(xié)調(diào)、化解各種矛盾的過程中取得更好的效果。

4.加大基層信訪工作創(chuàng)新力度

信訪是一個(gè)長期工作，要加大信訪工作創(chuàng)新力度，需要積極探索，開展符合當(dāng)?shù)厍闆r的信訪回訪工作。

首先，通過建立感化機(jī)制，將政府救助、社會(huì)救濟(jì)、民間互助有效的相結(jié)合。按照公平公正的原則，優(yōu)先解決一些長期積累、久拖未決、難以劃分責(zé)任主體的特殊疑難信訪問題，讓信訪人員在人文關(guān)懷中息訪罷訴，能夠有效降低信訪案例的發(fā)生。其次，建立“雙向承諾”機(jī)制。通過紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)信訪部門采取行政監(jiān)督手段，承諾在一定期限內(nèi)給予上訪群眾答復(fù)和處理。同時(shí)，來訪人員承諾遵守有關(guān)規(guī)定，在上訪要求受理調(diào)查期間耐心等待處理結(jié)果，不重復(fù)上訪或越級(jí)上訪。這樣才能夠在增強(qiáng)群眾對(duì)信訪的信任度的同時(shí)，轉(zhuǎn)變信訪工作人員對(duì)上訪群眾的觀念看法，緩解上訪群眾有時(shí)對(duì)某些信訪部門和個(gè)人的“不信任”問題，有效提高信訪工作效率。