忠縣林權(quán)改革中林權(quán)糾紛成因及其化解對策

秦沂林，劉洪潤

（1．忠縣國有林管理中心；2．忠縣林業(yè)局，重慶 忠縣404300）

林權(quán)管理作為森林資源管理的重要內(nèi)容之一，涉及林地保護(hù)、林木采伐等諸多關(guān)系。處理好林權(quán)糾紛，不僅能調(diào)動(dòng)林農(nóng)積極性，給林農(nóng)一本滿意的、準(zhǔn)確的、具有永久意義的林權(quán)證，還對進(jìn)一步保護(hù)森林資源、發(fā)展林業(yè)具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。忠縣1980－1981年落實(shí)林業(yè)兩制，90%以上農(nóng)戶取得了自留山林權(quán)證，擁有了幾十年不變林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的法律依據(jù)。2002年起按照國家要求實(shí)施退耕還林工程，對全縣90%以上包括生態(tài)林在內(nèi)的退耕還林地頒發(fā)了林權(quán)證，且實(shí)行電子化檔案管理。2008年按照國家統(tǒng)一部署，全面進(jìn)行集體林權(quán)制度改革，換辦原有林權(quán)證，通過申請、勘測分配、公示、審查、辦證等程序，對全縣所有未落實(shí)到戶的集體山林重新確權(quán)發(fā)證，并納入電子檔案管理。雖然，起自2008年的林權(quán)改革已于2009年12月底結(jié)束，但林權(quán)糾紛和問題隨后出現(xiàn)較多，為化解林權(quán)糾紛、糾正林權(quán)錯(cuò)誤、鞏固林權(quán)改革成果，有必要分析林權(quán)糾紛產(chǎn)生原由，對應(yīng)提出化解措施。

1 忠縣林改概況

2008年8月以來，忠縣按照市林改領(lǐng)導(dǎo)小組部署，進(jìn)行了集體林權(quán)制度改革，對全縣48 933 hm2山林進(jìn)行了造冊登記確權(quán)，并發(fā)放林權(quán)證到戶，基本實(shí)現(xiàn)了山定界、林定權(quán)、人定心。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，全縣上山勘界林地30．3萬宗，登記林權(quán)面積48 933hm2，填寫勘界書和林權(quán)申請書30．3萬份。除退耕還林20 400hm2已頒發(fā)林權(quán)證外，明晰到農(nóng)戶的自留山為28．7萬宗、16．9萬戶，面積35 800hm2，占集體林地的73．1%；落實(shí)初始承包集體林地為1．6萬宗、2．6萬戶，11 400hm2，占集體林地面積的23．3%；分山到戶率為96．4%；仍由集體統(tǒng)一經(jīng)營的林地有397個(gè)社，面積1 733 hm2，占集體林地總面積的3．6%，簽訂初始承包合同2．6萬份；做到縣、鄉(xiāng)和林農(nóng)各執(zhí)一份，存于林權(quán)檔案中作為永久檔案資料保存。

2 林權(quán)糾紛成因

2．1 歷史遺留問題導(dǎo)致林權(quán)糾紛

林權(quán)改革前的過去很長一個(gè)時(shí)期，土地為國家或集體所有，由國家或集體統(tǒng)一劃撥調(diào)配，農(nóng)村社和戶無權(quán)也無意經(jīng)營林地并確權(quán)，致使一些權(quán)屬不清或劃歸集體所有但位于某社或某戶轄區(qū)、四至不清，引起林地確權(quán)糾紛。如烏楊鎮(zhèn)青嶺村悟空寺附近一塊林地，面積約2hm2，位于烏楊鎮(zhèn)青嶺村1社（原青龍村1、2、3、4社）轄區(qū)內(nèi)，因1958年大煉鋼鐵砍伐林木而成為荒山，無人管護(hù)，1977年起全村15社統(tǒng)一植樹造林、培育管護(hù)，荒山逐步恢復(fù)為林地，實(shí)行每年按面積均分15份、每社隨機(jī)分配1份，農(nóng)戶可在所在社分得林地砍柴、割草的方式管理，1982年林業(yè)“三定”時(shí)，該幼林地未也未分戶確權(quán)。2008年又實(shí)施林改時(shí)，村干部認(rèn)為該林地至今未分配確權(quán)給社、戶，“營、造、管”等活動(dòng)由村集體統(tǒng)一實(shí)施，應(yīng)確權(quán)給村集體，但農(nóng)戶不同意而引發(fā)爭議。

2．2 因農(nóng)戶人口變動(dòng)引起的林地權(quán)屬糾紛

由于婚喪嫁娶或移民搬遷，使山林權(quán)屬不斷變更轉(zhuǎn)移，造成十分復(fù)雜的山林權(quán)屬關(guān)系，導(dǎo)致牽扯不清，引發(fā)林權(quán)糾紛。如任家鎮(zhèn)鐵山村2社村民黃某，1981年林業(yè)“三定”時(shí)劃分責(zé)任山是按當(dāng)時(shí)的人口6人劃分的，但因?yàn)榕畠撼黾?、兒子升學(xué)參加工作，戶口均遷出，在2008年林改時(shí)戶籍上只剩下兩個(gè)老人的戶口在冊。按照林改方案，責(zé)任山應(yīng)該按現(xiàn)有人口重新進(jìn)行分配，但老人不理解而引發(fā)爭議。

2．3 對自留山、責(zé)任山屬性不清引起林權(quán)糾紛

自留山所有權(quán)為集體所有，經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)屬農(nóng)戶所有，實(shí)行“生不補(bǔ)、死不收”、長期無償使用管理；責(zé)任山雖然所有權(quán)為集體所有，經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)為農(nóng)戶所有，但在林業(yè)“三定”時(shí)，由農(nóng)戶戶口所在村集體按人口或勞力平均分給農(nóng)戶，由承包者在一定年限內(nèi)經(jīng)營的荒山或林地，承包期內(nèi)可以繼承，2008年林改原則按“自留山自行轉(zhuǎn)移確權(quán)，責(zé)任山按2008年12月31日的在冊人口重新劃分確權(quán)，戶口不在村、社集體不能劃分林地”的方法劃分林地和確權(quán)。部分農(nóng)戶對自留山、責(zé)任山的這些含義不清，導(dǎo)致林權(quán)糾紛。如2008年12月31日前戶口已遷出戶籍所在地的部分人員，對不能繼續(xù)承包責(zé)任山無法接受，強(qiáng)行要求繼續(xù)承包責(zé)任山、引發(fā)糾紛，又如東溪鎮(zhèn)部分村民因三峽移民搬遷至山東省、重慶市合川區(qū)等地居住，戶口一并遷出，土地和林地已在搬遷時(shí)享受國家相關(guān)移民補(bǔ)償，按規(guī)定不能再享有林地承包經(jīng)營權(quán)，而在這次林改時(shí)，仍返回原村社要求承包林地并申報(bào)林權(quán)登記，引起糾紛。

2．4 因林權(quán)證程序問題引起糾紛

部分村社干部圖工作簡單，在辦理集體林地林權(quán)證過程中，沒有召開村民大會(huì)，也未征求廣大農(nóng)戶意愿，擅自辦“大證”，農(nóng)民不理解引發(fā)糾紛。如復(fù)興鎮(zhèn)西流村部分社、組干部為了減輕工作量、少填表，未將應(yīng)分配確權(quán)到戶的集體責(zé)任山分配到戶或召開村民大會(huì)獲得村民同意，只是簡單編制實(shí)施方案，直接填一份林權(quán)登記申請表，把社或組的全部林地只登記一個(gè)林權(quán)證，導(dǎo)致村民對林權(quán)改革有意見，產(chǎn)生矛盾與糾紛。

2．5 基層辦證工作簡單粗放、責(zé)任心不強(qiáng)引發(fā)糾紛

少數(shù)基層辦證工作人員文化素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)水平不高，責(zé)任心不強(qiáng)，不能正確理解林權(quán)登記確權(quán)的基本內(nèi)涵，登記表格內(nèi)容填寫錯(cuò)誤；個(gè)別村社辦證干部心存不軌，不按實(shí)際勘界、填表，憑私人感情擅自更改、填寫林地面積，這些都會(huì)引發(fā)糾紛。如新立鎮(zhèn)某村，因該村的森林面積較大，每農(nóng)戶林地宗數(shù)較多，逐宗勘界、填寫林權(quán)登記申請表工作量大，村社干部為減少工作量，擅自將多宗地合并為一宗填表、辦證，農(nóng)戶領(lǐng)證后發(fā)覺與實(shí)際不符，要求重新登記發(fā)證。某村個(gè)別填表人員為每年多領(lǐng)取國家生態(tài)效益補(bǔ)償金，利用填表之機(jī)，擴(kuò)大自己林地面積，引發(fā)其他農(nóng)戶不滿和糾紛。

2．6 流轉(zhuǎn)林地不當(dāng)引發(fā)糾紛

有些林地承包者流轉(zhuǎn)承包林地的目的僅僅是以低成本從農(nóng)戶購得林地經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，砍伐和出售現(xiàn)有林木而獲益，不對林地進(jìn)行培育和管理，導(dǎo)致林地環(huán)境質(zhì)量、資源質(zhì)量、生態(tài)服務(wù)等功能急劇下降，與國家林權(quán)制度改革原則及林地流轉(zhuǎn)提高林地管護(hù)水平目標(biāo)相背離，引起農(nóng)戶不滿和林權(quán)糾紛。如石子鄉(xiāng)楊興村某社20多hm2集體商品林流轉(zhuǎn)承包給個(gè)人經(jīng)營，經(jīng)過幾年過度采伐和粗放管護(hù)，加之監(jiān)管不力，導(dǎo)致原有高產(chǎn)林變?yōu)槭枇值兀c當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村生態(tài)旅游環(huán)境要求不符，引起村民不滿，要求收回林地，統(tǒng)一管理或重新流轉(zhuǎn)。

3 林權(quán)糾紛化解對策

（1）加強(qiáng)宣傳，提高對化解林權(quán)糾紛重要性的認(rèn)識(shí)

林權(quán)爭議關(guān)乎國家、集體、個(gè)人的切身利益與社會(huì)生活的和諧穩(wěn)定，也關(guān)系著國家生態(tài)文明建設(shè)成果鞏固提升，尤其是涉事地區(qū)森林環(huán)境與資源質(zhì)量的維護(hù)和改善。各級政府和相關(guān)部門應(yīng)給予高度重視，利用各種宣傳形式，廣泛宣傳林權(quán)證的法律地位，宣傳處理好林權(quán)糾紛的重大意義［1］。通過宣傳提高廣大干部、民眾特別是法律工作者和林權(quán)改革參與者對林權(quán)管理重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)化解林權(quán)糾紛的積極性和責(zé)任心。

（2）明確職責(zé)，強(qiáng)化管理

調(diào)處林權(quán)糾紛工作難度大，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，有時(shí)還受誤解，必須落實(shí)專門人員，明確職責(zé)，專人負(fù)責(zé)管理，真正做到常年有人抓、有人管，有人落實(shí)。堅(jiān)持林權(quán)規(guī)范化管理，準(zhǔn)確實(shí)施林地確權(quán)各環(huán)節(jié)與步驟，嚴(yán)格按照林地林木權(quán)屬爭議處理辦法和程序受理、化解林權(quán)糾紛。

（3）明晰產(chǎn)權(quán)，化解糾紛

為減少和杜絕林權(quán)糾紛的發(fā)生，林權(quán)管理人員在日常林權(quán)登記工作中，要本著尊重歷史、尊重現(xiàn)狀、實(shí)事求是、客觀公正的原則，認(rèn)真辦理每一宗林權(quán)案件，盡最大可能圓滿地化解矛盾、解決林權(quán)糾紛，杜絕新的矛盾發(fā)生［2－5］。認(rèn)真查找確權(quán)發(fā)證工作中存在的問題，對產(chǎn)權(quán)明晰，因全家外出或工作疏漏而未上報(bào)發(fā)證的林地，要全面排查，及時(shí)補(bǔ)報(bào)發(fā)證。對林權(quán)資料和林權(quán)證上有關(guān)農(nóng)戶姓名、林地四至界限與面積等錯(cuò)誤，要根據(jù)實(shí)際情況認(rèn)真及時(shí)核對，對照實(shí)物逐戶糾錯(cuò)，并更正檔案資料錯(cuò)誤和重新發(fā)放林權(quán)證。達(dá)到林權(quán)申請人及其材料合法有效，申請登記的森林、林木和林地?cái)?shù)據(jù)準(zhǔn)確，登記程序合法有效，林權(quán)證登記事項(xiàng)真實(shí)、可靠、實(shí)用，維護(hù)和體現(xiàn)林權(quán)證尊嚴(yán)以及林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益。

（4）加強(qiáng)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力

為減少和避免林權(quán)管理失誤，各級要加強(qiáng)對林權(quán)管理和林權(quán)糾紛調(diào)處人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高辦案能力。通過宣傳和培訓(xùn)，加強(qiáng)林政秩序管理，嚴(yán)防各種林政案件發(fā)生。要開展林業(yè)行政執(zhí)法專項(xiàng)培訓(xùn)，加大林業(yè)執(zhí)法檢查監(jiān)督力度。嚴(yán)厲打擊各種林業(yè)不法行為，嚴(yán)防以林地流轉(zhuǎn)之名盜伐、濫伐及濫占林地的不法行為發(fā)生。凡有林權(quán)糾紛和程序不合法的林地一律不得進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和批準(zhǔn)采伐。

［1］中共重慶市委，重慶市市人民政府．關(guān)于加快推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見（渝委發(fā)〔2008〕8號(hào)）［Z］．2008．

［2］陳長江．淺談?dòng)详柨h林權(quán)爭議產(chǎn)生的原因和對策［J］，重慶市林業(yè)科技，2005（4）：47－8．

［3］王效舉，石懷艷．靖邊集體林權(quán)制度改革的探索與思考［J］．陜西林業(yè)科技，2011（2）：68－71．

［4］杜德魚．林地承包權(quán)繼承問題研究－基于法律的視角［J］．陜西林業(yè)科技，2011（6）：60－62．

［5］方義龍，張桂林，劉光哲．商南縣集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀及問題的研究［J］．陜西林業(yè)科技，2011（6）：63－67．