完善職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制的若干思考——以檢察機(jī)關(guān)對(duì)人、財(cái)、物的管理為中心的研究

李一中，聶資鈍

(益陽市人民檢察院，湖南 益陽 413000)

職務(wù)犯罪偵查一體化，是目前操作性最強(qiáng)、應(yīng)用最廣、效果最佳的機(jī)制。它以檢察一體為理論基礎(chǔ)，體現(xiàn)了上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院的憲法原則，符合職務(wù)犯罪偵查工作的自身規(guī)律，在實(shí)戰(zhàn)中得到廣泛運(yùn)用。［1］職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制作為一種實(shí)踐創(chuàng)新的成果始于上個(gè)世紀(jì)末。1999年11月《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)反貪污賄賂工作若干問題的決定》第12條和第13條的規(guī)定，最早涉及職務(wù)犯罪偵查一體化。2000年5月《關(guān)于加強(qiáng)瀆職侵權(quán)檢察工作的決定》，職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制初顯雛形。2002年5月，在全國檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作會(huì)議上正式提出職務(wù)犯罪偵查一體化。2005年9月8日，最高人民檢察院反貪總局召開的檢察機(jī)關(guān)反貪部門第六次偵查工作會(huì)議明確提出，實(shí)行偵查一體化，就是要運(yùn)用以省院為指導(dǎo)，以市院為主體，以區(qū)院為基礎(chǔ)的偵查辦案模式，通過整合偵查資源配置，形成縱向指揮有力、橫向協(xié)作緊密、運(yùn)轉(zhuǎn)高效有序的偵查運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的整體效能，以此推動(dòng)反貪偵查工作健康發(fā)展。2006年起，最高人民檢察院決定全國推廣職務(wù)犯罪偵查一體化。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制研究略顯不足。如檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物等方面還沒有一體化。而這一研究的不足，將影響我們打擊職務(wù)犯罪，筆者愿作些初步思考，期望能拋磚引玉，對(duì)司法理論和實(shí)務(wù)的完善有所裨益。

一、職務(wù)犯罪偵查一體化機(jī)制運(yùn)行中存在的主要問題及分析

職務(wù)犯罪偵查一體化是針對(duì)越來越復(fù)雜的職務(wù)犯罪情況，推出的偵查工作創(chuàng)新，但該項(xiàng)機(jī)制還處在探索階段，是在現(xiàn)行憲法和人民檢察院組織法規(guī)定的制度內(nèi)創(chuàng)新，因此在運(yùn)行中還存在一些問題，尚待完善。

(一)領(lǐng)導(dǎo)體制沒有理順

我國憲法和人民檢察院組織法明確規(guī)定:上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院。這一點(diǎn)與審判機(jī)關(guān)上級(jí)法院監(jiān)督下級(jí)法院體制完全不同。而實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是地方黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。而上級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)的范圍、方式和程序等在法律上均未做出詳細(xì)的規(guī)定，由于檢察機(jī)關(guān)的上下領(lǐng)導(dǎo)體制沒有理順，一定程度上影響職務(wù)犯罪偵查一體化最大限度發(fā)揮作用。

(二)人、財(cái)、物沒有統(tǒng)一管理

目前檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是以地方黨委領(lǐng)導(dǎo)為主、上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在人事方面，上級(jí)檢察院處于協(xié)管地位。檢察長、副檢察長的提名是由同級(jí)黨委報(bào)人選，再與上級(jí)檢察院協(xié)商，如雙方意見不同，副檢察長由地方黨委決定，檢察長由上級(jí)組織部門決定，再由地方人大選舉或任命;中層干部的任免由本院黨組報(bào)地方黨委政法委審批后行文。檢察委員會(huì)委員、檢察員由檢察長報(bào)地方人大常委會(huì)任命。在財(cái)、物方面，檢察機(jī)關(guān)的工資、辦公經(jīng)費(fèi)等開支均由地方財(cái)政撥款，由于各級(jí)財(cái)政收入不同，各地檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)而呈現(xiàn)很大的差別，甚至一個(gè)城市不同區(qū)差別也很大。有的地方往往由于財(cái)力不足、經(jīng)費(fèi)緊張等原因，對(duì)應(yīng)撥的款項(xiàng)規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)追贓后返還，甚至規(guī)定查辦當(dāng)?shù)匕讣环颠€，查辦外地案件全額返還。有的地方政府還安排檢察機(jī)關(guān)參加招商引資、拆遷等非職務(wù)活動(dòng)，這些都使職務(wù)犯罪偵查權(quán)難以獨(dú)立行使。由于上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)院的人、財(cái)、物無法有效管理，管人與管事相脫節(jié)，難以形成政令暢通、指揮有力的偵查機(jī)制。

(三)偵查權(quán)行使沒有完全一體化

雖然職務(wù)犯罪偵查一體化是目前能夠一定程度上避開干擾，最大限度獨(dú)立辦案的良好機(jī)制，但由于有些規(guī)定不夠完善，弱化了該機(jī)制的行使。查辦要案的黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度是為了加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)而制定，實(shí)踐中也很好地發(fā)揮了在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展職務(wù)犯罪偵查工作。由于該規(guī)定不夠詳細(xì)，各地執(zhí)行中有擴(kuò)大化趨勢(shì)，有的檢察院把案件線索也報(bào)當(dāng)?shù)攸h委審批，地方黨委不批，就無法開展初查，匯報(bào)對(duì)象方面有的檢察院向黨委一把手匯報(bào)，有的向政法委書記匯報(bào)，有的向紀(jì)委書記匯報(bào)。如初查、立案檢察機(jī)關(guān)意見與黨委主要負(fù)責(zé)同志意見不一致，該如何處理?該規(guī)定也沒有明確。

總之，現(xiàn)行的職務(wù)犯罪偵查權(quán)權(quán)的行使與嚴(yán)峻的職務(wù)犯罪局面有不相適應(yīng)之處。為了保證檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，改革勢(shì)在必行。

二、完善檢察機(jī)關(guān)在人、財(cái)、物管理一體化方面的法律思考

為使職務(wù)犯罪偵查一體得到健康運(yùn)行，上下級(jí)檢察院之間就必須在人、財(cái)、物等方面垂直一體。筆者認(rèn)為，某些國家檢察一體化模式可以值得我們借鑒。

(一)垂直領(lǐng)導(dǎo)，檢察機(jī)關(guān)體制改革的新思路

從各國(地區(qū))職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況看，主要有兩種類型：一是設(shè)立由行政首長負(fù)責(zé)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，如香港廉政公署、新加坡反貪污調(diào)查局等，將職務(wù)犯罪偵查權(quán)歸屬于行政權(quán)，但在職責(zé)權(quán)限和業(yè)務(wù)運(yùn)作上又具有較大的獨(dú)立性，帶有較濃厚的司法色彩;二是設(shè)立在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的偵查機(jī)構(gòu)，如日本、韓國等大陸法系國家，肯定職務(wù)犯罪偵查權(quán)的司法屬性，融偵查與監(jiān)督于一體，便于行使檢察職權(quán)。但無論哪種類型，職務(wù)犯罪偵查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性都是不爭的事實(shí)。各國反貪污賄賂的實(shí)踐證明，在反貪污斗爭中取得成功的偵查機(jī)關(guān)都有一個(gè)共同的特點(diǎn)：國家和地區(qū)的權(quán)力核心在哪里，反貪污賄賂機(jī)關(guān)就直接從屬于哪里。只有這樣，才能保證偵查機(jī)關(guān)查辦貪污賄賂等職務(wù)犯罪的獨(dú)立性和有效性。［2］

從國外職務(wù)犯罪偵查機(jī)關(guān)設(shè)置可以看出，都是從中央到地方統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，偵查權(quán)直屬中央，這一點(diǎn)我們可以學(xué)習(xí)。為更好排除地方保護(hù)主義，職務(wù)犯罪偵查一體化迫切需要建立一個(gè)從上至下統(tǒng)一，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，不對(duì)其他機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的機(jī)制，垂直領(lǐng)導(dǎo)是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的必要保證，也并不會(huì)削弱黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，最高人民檢察院黨組接受中央的領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)檢察院黨組領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院黨組。根據(jù)目前實(shí)際，可以分兩步走。先對(duì)省以下檢察機(jī)關(guān)取消雙重領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，省檢察院接受省委和最高人民檢察院雙重領(lǐng)導(dǎo)，市、縣檢察機(jī)關(guān)收歸省檢察院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不受地方干涉。待時(shí)機(jī)成熟，再由最高人民檢察院對(duì)全國各級(jí)人民檢察院垂直領(lǐng)導(dǎo)，最高人民檢察院接受黨中央領(lǐng)導(dǎo)，向全國人大匯報(bào)工作，地方各級(jí)人民檢察院只接受上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)。要實(shí)現(xiàn)垂直領(lǐng)導(dǎo)，就必須對(duì)現(xiàn)有政治體制實(shí)施改革，先修改憲法，明確檢察機(jī)關(guān)新領(lǐng)導(dǎo)體制，再按照憲法的相關(guān)精神和原則，修改人民檢察院組織法，明確規(guī)定上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的范圍、權(quán)限、程序、方式、后果，保證檢察權(quán)的統(tǒng)一正確行使。

在人事方面，改變地方檢察長、副檢察長由同級(jí)黨委推薦，同級(jí)人大及其常委會(huì)選舉任命的做法，省以下檢察院檢察長、副檢察長，由上級(jí)院檢察長提名，呈報(bào)省檢察院提請(qǐng)省人大任命。檢察委員會(huì)委員、檢察員由本院檢察長提名呈報(bào)省檢察院提請(qǐng)省人大常委會(huì)任命，中層干部由本院黨組決定后報(bào)上一級(jí)人民檢察院備案。

在經(jīng)費(fèi)、裝備保障方面，可以借鑒英國檢察機(jī)關(guān)的財(cái)政保障機(jī)制，為偵查一體化提供有力的物質(zhì)保障。英國檢察系統(tǒng)實(shí)行財(cái)政獨(dú)立，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)獨(dú)立預(yù)算，這就使檢察機(jī)構(gòu)完全擺脫了地方當(dāng)局的控制和影響。筆者認(rèn)為，在財(cái)政方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行全省統(tǒng)一的獨(dú)立預(yù)算，每年由省人民檢察院根據(jù)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際需要制定行政經(jīng)費(fèi)、辦案經(jīng)費(fèi)、裝備經(jīng)費(fèi)等一切應(yīng)支出費(fèi)用財(cái)政預(yù)算，提交省人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議，經(jīng)審查批準(zhǔn)后的財(cái)政預(yù)算，由中央財(cái)政全額劃撥，將檢察經(jīng)費(fèi)從地方財(cái)政分離出來，以經(jīng)濟(jì)獨(dú)立推動(dòng)偵查一體化。［3］

健全上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)示報(bào)告制度。不但下級(jí)檢察院要定期向上級(jí)檢察院報(bào)告工作，上級(jí)檢察院的工作情況也要定期向下級(jí)檢察院通報(bào)，聽取下級(jí)檢察院的意見，以使上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)形成有機(jī)統(tǒng)一的整體。［4］

(二)黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度的完善

黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度對(duì)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展反腐很有必要。偵查一體化也是為了更好地打擊職務(wù)犯罪，必須堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)以及紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督制約。黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告可從以下幾方面完善和規(guī)范。

第一，明確請(qǐng)示報(bào)告的范圍、對(duì)象、程序、要求等，避免隨意擴(kuò)大請(qǐng)示報(bào)告的范圍和對(duì)象，保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。

第二，對(duì)交辦的案件，上級(jí)人民檢察院要做到及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告;對(duì)提辦、指定管轄的案件，上級(jí)人民檢察院要向有關(guān)地方黨委通報(bào)情況;對(duì)工作中的有關(guān)部署和安排，必要時(shí)要酌情向紀(jì)委和有關(guān)部門通報(bào)，接受紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)和有關(guān)部門的監(jiān)督制約。

第三，對(duì)主要事實(shí)證據(jù)有重大分歧的案件不要交由黨委討論決定，交由黨委討論只能給黨委增加困難，造成不必要的麻煩，也無助于案件的解決。黨委對(duì)立案?jìng)刹橛挟愖h的，同級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將情況報(bào)告上一級(jí)人民檢察院。上一級(jí)人民檢察院及時(shí)對(duì)查案工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。對(duì)不需要立案的要案線索，人民檢察院初查后可自行決定初查終結(jié)，無須向黨委請(qǐng)示。［5］

第四，對(duì)要案的偵查，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)在立案、逮捕、審查起訴、判決后將有關(guān)材料上報(bào)地方黨委備案審查。［6］

［1］王振川．深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)職務(wù)犯罪偵查工作平穩(wěn)健康發(fā)展［DE/OL］．http：//www．rmjcw．cn/zg/200904/t20090407_203320．html

［2］何向南．試論完善職務(wù)犯罪偵查權(quán)的配置與運(yùn)行［J］．貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(1)．

［3］王祺國，劉周．職務(wù)犯罪偵查一體化問題研究［J］．河北法學(xué)，2005，(10)．

［4］劉元成．談如何完善上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制［DE/OL］．http：//www．hl．jcy．gov．cn/detail．cfm?newsid=228D4A902EF9＆id=218C418539EDFDDD0EC4FB F3473C86D9C4DD13FF

［5］彭運(yùn)生．淺析查辦職務(wù)犯罪要案黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度［DE/OL］． http：//www．chinalawedu．com/news/16900/173/2004/12/ma99418293415121400215904_145681．htm

［6］試論職務(wù)犯罪“偵查一體化”建設(shè)［DE/OL］．http：//www．yunxian．jcy．gov．cn/fazhi1．a(chǎn)sp?id=56