中國公務(wù)員職位分類管理的回顧與思考

屈群蘋

(河海大學(xué)，江蘇 南京 210098;浙江行政學(xué)院，浙江 杭州 311121)

公務(wù)員職位分類制度是以馬克斯·韋伯的官僚制理論為基礎(chǔ)，按職能和職位對權(quán)力進(jìn)行科學(xué)分工和分層，以非人格化規(guī)則進(jìn)行管理的現(xiàn)代人事行政制度。［1］對于公務(wù)員類型的界定，世界各國普遍遵循政治與行政二分法(伍德羅·威爾遜，1887;弗蘭克·古德諾，1900)，將公務(wù)員分為政務(wù)類(即政務(wù)官)與事務(wù)類(即事務(wù)官)兩類，將公務(wù)員劃分為政務(wù)類與事務(wù)類是實行公務(wù)員職位分類的前提條件，本文回顧中外公務(wù)員職位分類管理的現(xiàn)實狀況，試圖通過借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，提出我國公務(wù)員質(zhì)問分類管理的政策建議。

一、公務(wù)員職位的分類

公務(wù)員職位分類制度是與公務(wù)員制度相伴而生，同時又伴隨公務(wù)員制度的發(fā)展而不斷發(fā)展的。按照慣常分類公務(wù)員職位的分類可分為職位分類(Position Class)和品位分類(Rank Classification)兩大類。其中，職位分類是以“事”為中心，通常說法就是就事論事，以事為中心，以達(dá)到職責(zé)統(tǒng)一，從唯物主義的分析角度去對待，這類分類主要強(qiáng)調(diào)的實用。此種分類是對“事”不對“人”，因事設(shè)職，因職擇人，因而較大程度的克服了管理過程人事培訓(xùn)、工作獎懲、職務(wù)升降與績效評價的主觀隨意性，當(dāng)然這種分類法也存在一定的弊端，主要是由于忽視了“人”的因素及專業(yè)區(qū)分過細(xì)等實現(xiàn)問題，往往閑的過于呆板，也容易導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)人員的臃腫;而品位分類則是以“人”為中心，重視公務(wù)員的資歷和出身，其往往以公務(wù)員的學(xué)歷、任職的工齡、任職的經(jīng)歷以及職務(wù)的高低及所作出的貢獻(xiàn)和獲得報酬多少來劃分。這種分類雖然在劃分時簡單易行，也存在便于管理、有利于培養(yǎng)通用性人才等優(yōu)點(diǎn)，但其缺點(diǎn)也同樣鮮明，由于過于的論資排輩，因而對調(diào)動公務(wù)員主觀能動性十分不利，極容易造成人浮于事的局面?！保?］P55可見，品位分類和職位分類各有其優(yōu)缺點(diǎn)，具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性。我國目前的公務(wù)員職位分類制度是在借鑒和吸收西方發(fā)達(dá)國家人事制度科學(xué)成分的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國國情而確立的，從根本上講，只是一種制度模仿與移植，并非中國社會自然演進(jìn)的“內(nèi)生”制度。［3］不容否認(rèn)，我國是一個品位等級歷史悠久的國家，盡管從理法上講，我國公務(wù)員職位管理是以職位分類原理為基礎(chǔ)，吸收品位分類合理因素的職位分類制度。但是，在我國公務(wù)員職位管理的過程中，品位等級的重要性仍然十分顯著。

二、公務(wù)職位分類管理的現(xiàn)有模式與實踐

從世界范圍看，各國選擇什么模式對公務(wù)員進(jìn)行分類管理一般是由本國國情決定的，基本上都是按照職位的性質(zhì)、特點(diǎn)與管理需要來劃分職位類別的。英國是近代世界首開先河劃分政務(wù)官和事務(wù)官的國家，為后世提供比較好的經(jīng)驗。英國在公務(wù)員的分類管理方面進(jìn)行了不同的嘗試與探索，最終形成了具有代表性的“品位分類”制度。在英國的影響下，美國、法國、德國等西方發(fā)達(dá)國家，也開始了公務(wù)員制度建設(shè)。在美國公務(wù)員發(fā)展史上，1978年通過的《文官制度改革法》是一個里程碑，因為該法建立了美國高級公務(wù)員職務(wù)序列，對美國的公務(wù)員分類制度與分類管理都有重要的意義。當(dāng)然，最具有標(biāo)準(zhǔn)里程碑意義的改革要算是美國人事管理辦公室于2008年2月公布的《職位分類手冊》，其對職位分類既詳細(xì)規(guī)范，又相對科學(xué)合理。經(jīng)過多次改革，美國的公務(wù)員職位分類制度不斷完善和補(bǔ)充，最終形成了被世界多數(shù)國家借鑒和推行的“職位分類”制度。然而，盡管職位分類制為美國等部分西方發(fā)達(dá)國家國的公務(wù)員管理和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，但這種職位分類制由于過分強(qiáng)調(diào)以事為中心，繁瑣的規(guī)章制度顯示了其機(jī)械化、程式化的弱點(diǎn)，一定程度上成為了政府機(jī)關(guān)部門提高行政效率的一道欄桿。近年來，在當(dāng)代西方各國的公務(wù)員職位分類制度改革中，多主張以職位分類為主，兼顧品位分類的方式，以實現(xiàn)兩種制度的有機(jī)“融合”，比如法國，就是采取了品位、職位分類結(jié)合的管理模式。

我國對公務(wù)員的分類管理一直在不斷探索之中，由于公務(wù)員制度的實施與運(yùn)作所依賴的社會基礎(chǔ)比較薄弱，建國后一段時間，我國的人事管理并沒有根據(jù)工作性質(zhì)和工作特點(diǎn)以及人員成長的規(guī)律，分門別類地實施不同的管理制度和管理方法，而是采用高度統(tǒng)一模式，去管理所有的國家干部，這一模式給職位管理造成了極大混亂。中國國家公務(wù)員制度正式形成是1993年8月所頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》(以下簡稱《條例》)，它標(biāo)志著我國干部人事管理的一次重大改革?！稐l例》規(guī)定:“國家行政機(jī)關(guān)實行職位分類制度?！?第8條)，“國家公務(wù)員的職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”(第9條)，“國家公務(wù)員的級別分為1-15級?！?第10條)。《條例》規(guī)定的公務(wù)員分類制度是極具中國特色的分類模式，該模式是為了適應(yīng)從傳統(tǒng)干部人事管理制度向現(xiàn)代國家公務(wù)員制度轉(zhuǎn)變需要的一種制度安排，對于提高公務(wù)員服務(wù)社會的積極性以及政府辦事的高效性都有著積極的作用。但是，這種沒有按照公務(wù)員職位的性質(zhì)和特點(diǎn)進(jìn)行分類管理的辦法，無疑忽略了專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員在任職資格、工作職責(zé)范圍、評價方式、晉升途徑和依據(jù)以及管理方式、方法等與從事一般行政管理工作的公務(wù)員的差異，是難以適應(yīng)管理需要的。［4］2001年1月開始，我國中組部和人事部牽頭成立了“國家公務(wù)員法”起草領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)過四年十四次修改，2005年4月，全國人大常委會第十五次會議通過《中國華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》，2006年1月1日執(zhí)行)，標(biāo)志著我國公務(wù)員隊伍建設(shè)進(jìn)入了一個嶄新的時期?！豆珓?wù)員法》指出，我國公務(wù)員是“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！备鶕?jù)《公務(wù)員法》第十四條、十五條、十六條和第十九條的規(guī)定，我國目前的公務(wù)員的分類模式是一種將職位分類(細(xì)分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類三種)、職務(wù)分類(細(xì)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù))、級別分類(分為1-15級)三種分類方法結(jié)合的混合物，這種分類是以公務(wù)員職務(wù)為基礎(chǔ)和以管理需要為目的的，是在吸收原來分類制度合理成分的基礎(chǔ)上，在職位類別的劃分、職務(wù)系列設(shè)置以及具體職位設(shè)置方面，都有改革創(chuàng)新，使公務(wù)員分類制度得到了極大地豐富與完善。在法規(guī)的第十四條還規(guī)定我國公務(wù)員職位類別并不是一成不變的，還可根據(jù)管理的實際需要增加或刪減，這為進(jìn)一步完善我國公務(wù)員職位分類制度預(yù)留了一定的優(yōu)化與改進(jìn)空間。但是，該法規(guī)劃分的我國公務(wù)員職位分類制度仍存在若干不足。首先，根據(jù)《公務(wù)員法》，我國公務(wù)員只分領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，劃分的依據(jù)是工作性質(zhì)，這與根據(jù)職務(wù)的不同特點(diǎn)而采用不同的管理辦法的人事分類管理的初衷不一，不能完全達(dá)到分類管理的目的。而且，在推行的過程中易加重“官本位”思想，有待進(jìn)一步改進(jìn)。其次，《公務(wù)員法》規(guī)定我國實行職位分類，但是我國公務(wù)員并沒有職系、職組、職級、職等的劃分，這與職位分類的要求與目的相去甚遠(yuǎn)。再者，《公務(wù)員法》是依照職位性質(zhì)、特點(diǎn)和具體需要對公務(wù)員進(jìn)行分類，對于何種類別的職位在總職位所占比重、所適用領(lǐng)域未予規(guī)定，導(dǎo)致職位設(shè)置隨意性較強(qiáng)，存在功能失調(diào)以及與制度設(shè)計初衷的背離的情況。不可否認(rèn)的是，在公務(wù)員法的實施過程中，我國的公務(wù)員分類制度還有很多不盡人意之處，較之西方發(fā)達(dá)國家相對成熟的公務(wù)員職位分類、職位管理制度仍有很大的差距，因此我們借鑒并吸取西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)員職位分類、職位管理制度的合理因素和發(fā)展經(jīng)驗是十分有必要的。

三、改進(jìn)我國公務(wù)員職位分類管理的思考

國情與環(huán)境的差異決定了我國的公務(wù)員制度的發(fā)展與西方文官制度改革的目標(biāo)、步驟及具體措施上有所不同。根據(jù)我國公務(wù)員職位分類制度的理論與實踐分析，吸取西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)員職位分類管理的優(yōu)秀經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，本文提出以下幾點(diǎn)建議。

首先，我們應(yīng)該統(tǒng)一認(rèn)識，明確未來公務(wù)員職位分類管理改革重點(diǎn)和方向。由于目前的《公務(wù)員法》既并沒有具體可以實踐的指導(dǎo)經(jīng)驗和配套法規(guī)，這使得我國專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類公務(wù)員的晉升通道十分狹窄，而且由于在實踐過程中又沒能很好的兼顧地方與中央政府，以及各個地區(qū)的差異，所有公務(wù)員職位分類管理難以實現(xiàn)高效。即使是最完善的制度也需要一定的配套措施作為依托和補(bǔ)充。早在2010年國家公務(wù)員局表示，今后將把推進(jìn)公務(wù)員分類管理作為深入實施《公務(wù)員法》的重點(diǎn)，加大力度、加快進(jìn)度，系統(tǒng)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗，制定專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類比較完善的公務(wù)員管理措施，探索建立科學(xué)的公務(wù)員分類管理制度。一個廉潔高效、負(fù)責(zé)任的現(xiàn)代政府的建立，必將大大改善公務(wù)員制度實施的政治環(huán)境，從而達(dá)到留住人才、儲備人才的效果。

其次，按照兩官分途的思路，完善公務(wù)員分類管理制度。［5］所謂“兩官分途”，是指由于政務(wù)官與事務(wù)官在政府中所起的作用不同，因而需要采用不同的法定制度的管理方法。實踐證明，“兩官分途”適應(yīng)西方多黨執(zhí)政的現(xiàn)實需要，極大程度的保證了多黨執(zhí)政國家政務(wù)管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性。隨著我國改革開放的不斷深化，我國實行“政事分類”和“兩官分途”的改革條件實際上已經(jīng)成熟。［6］當(dāng)然具體的實施過程，仍可能面臨很多問題，我們可以在結(jié)合中國國情的基礎(chǔ)上，借鑒西方公務(wù)員的管理經(jīng)驗，統(tǒng)籌兼顧，既實行黨政分開，又積極探索適合我國的政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員分類管理的經(jīng)驗，在社會實踐中讓政務(wù)官不斷豐富政治經(jīng)驗，讓事務(wù)類公務(wù)員更加專業(yè)化。

最后，我們應(yīng)該進(jìn)一步的推進(jìn)我國公務(wù)員聘任制的研究與試點(diǎn)工作，創(chuàng)新公務(wù)員職位管理規(guī)則，解決好過去由職位分類原則所造成的單一刻板管理模式問題，力求激發(fā)政府人事管理潛力，提高行政效率。具體來看，可以考慮取消公務(wù)員任職的永久制，實行競爭淘汰制。美國、英國等國的經(jīng)驗值得借鑒，它們通過合同制，大大的提高了公務(wù)員效率。當(dāng)然，對于我國來說，競爭淘汰制的實施需要完善的法律體系來予以保障。

在中國，公務(wù)員聘任制是對政府雇員制加以改進(jìn)并力圖制度化的政府人事管理制度。［7］所謂“公務(wù)員聘任制”是指通過契約對公務(wù)員進(jìn)行招聘和管理的公共人事制度，它不同于政府雇傭制的地方在于被雇用者位列公務(wù)員隊伍，成為公職人員的一部分。政府雇員制在中國推行始于2002年6月《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》出臺，吉林成為國內(nèi)首個“吃螃蟹”的地區(qū)。2003年底，吉林省政府與首批政府雇員簽訂聘用合同。隨后全國很多地方，如深圳、上海、武漢、無錫、長沙、珠海、揚(yáng)州、青島、成都、深圳、北京等地也紛紛開始嘗試政府雇員制，力圖開創(chuàng)地方政府公務(wù)員改革新模式，建立更為靈活的機(jī)構(gòu)模式。從人力資源優(yōu)化來看，雇員制的管理模式有利于我國政府機(jī)構(gòu)的精簡與公務(wù)員辦事效率的提高。然而，我國在公務(wù)員雇員制的發(fā)展過程中可能存在編制未減，總成本失控以致雇員制的整體優(yōu)勢無法發(fā)揮等問題。欣喜的是，《公務(wù)員法》第十六章明確規(guī)定了職位聘任制的基本要求，明確了聘任制與選任制、委任制的異同，為進(jìn)一步推行政府雇員制提供了法律依據(jù)。總之，公務(wù)員聘任制的實施是對政府雇員制的肯定和嘗試，“體現(xiàn)了政府公職人員管理體制從一元化向多元化的嬗變，彌補(bǔ)了公務(wù)員制度的缺陷”［8］。總之，如何適應(yīng)形勢變化建立兼具靈活性和穩(wěn)定性的公務(wù)員流動機(jī)制，建設(shè)透明、高效的政府，是我國公務(wù)員創(chuàng)新管理的根本目標(biāo)。因此，我們在一些非常設(shè)性或輔助性的事務(wù)領(lǐng)域中，可以理性地增加聘任制公務(wù)員的數(shù)量和規(guī)模。

［1］衛(wèi)清.公務(wù)員制度備覽［M］.書刊文獻(xiàn)出版社，1994.

［2］徐銀華，石佑啟，楊勇萍.公務(wù)員要論［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2003.

［3］唐皇鳳.公務(wù)員制度的變異與控制［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2003，(1).

［4］劉劍，曹健.對改進(jìn)我國公務(wù)員分類制度的若干建議［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報，2003，(1).

［5］屈群蘋.政治與行政二分法的理性審視［J］.社會科學(xué)家，2008，(9).

［6］于常有.關(guān)于創(chuàng)新中國公務(wù)員分類管理制度的思考［DE/OL］.中國論文下載中心，2006-09-25.

［7］李漢卿，李呈陽.政府雇員制與公務(wù)員聘任制之比較［J］.湖北社會科學(xué)，2008，(6).

［8］鄭迎春.政府雇員制:中國公務(wù)員制度改革的新嘗試［J］.社會主義研究，2006，(6).