完善地方政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度的思考

盛 琳

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006)

地方政府間轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制財政管理體制的重要內(nèi)容之一，是規(guī)范各級地方政府收入分配關(guān)系的重要方法。建立與完善地方政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，加強地方政府轉(zhuǎn)移支付管理是完善分稅制財政管理體制不可或缺的重要一環(huán)。

一、地方政府間轉(zhuǎn)移支付及功能

(一)地方政府間轉(zhuǎn)移支付概念

一般認為，轉(zhuǎn)移支付是政府按照一定方式將一部分財政資金無償轉(zhuǎn)移給居民、企業(yè)和其他受益主體所形成的財政支出。從經(jīng)濟性質(zhì)上看，轉(zhuǎn)移支付是與政府購買性支出相對應一種財政支出，最基本的特征是無償性。地方政府間轉(zhuǎn)移支付是指省級及以下各級地方政府之間財政資金的無償轉(zhuǎn)移流動。各級地方政府使用轉(zhuǎn)移支付方式可以達到對地方政府收入進行重新分配，實現(xiàn)基本公共服務在各地區(qū)之間的均等化。

(二)地方政府間轉(zhuǎn)移支付的模式

實踐中地方政府間財政轉(zhuǎn)移支付模式主要有三種。

1.縱向模式。其主要方法是上級政府從上到下向下級政府無償撥付補助資金。而撥付補助的方式又多種多樣，概括起來可分為一般補助和專項補助兩類。一般補助目的是保證同層次的預算主體都能享受同樣或相近水平的公共產(chǎn)品和服務，確保實現(xiàn)最低限度的社會保障、就業(yè)、教育、醫(yī)療等社會公平的目標。專項補助用途明確，是政府旨在達到特定目標面對某些特定項目實施的，直接反映撥款者的政策意向，重點關(guān)注的是效率的目標。

2.橫向模式。它是指同一層級政府間財政資金轉(zhuǎn)移流動?，F(xiàn)實中常見的是由富裕地區(qū)政府財政通過地區(qū)之間互助的形式直接對貧困地區(qū)無償提供援助，實現(xiàn)不同地區(qū)間財力由橫向不均衡向均衡轉(zhuǎn)化。

3.混合模式?？v向模式與橫向模式縱橫交織在一起混合使用形成混合模式。

(三)地方政府間轉(zhuǎn)移支付類型

地方政府間轉(zhuǎn)移支付按照撥款方式的不同可分為四類。

1.可選擇性財政轉(zhuǎn)移支付

它又被稱為有條件的、專項轉(zhuǎn)移支付，是指上一級次政府在撥付財政資金時，規(guī)定了資金的具體用途和方式，附加了一定條件。作為下級政府必須按照規(guī)定的用途和方式使用資金。在這種形式下，上級政府提供一筆固定資金用于特定的公共品供應，指向明確，能夠達到使下級政府轉(zhuǎn)移支付全部供應特定公共產(chǎn)品和服務的政策目標，對具有規(guī)模效應的公共產(chǎn)品采用可選擇性財政轉(zhuǎn)移支付消除其外溢性效果顯著。但它的缺陷也是明顯的。一是缺乏靈活性，地方政府無法根據(jù)地方現(xiàn)實對收到的財政資金統(tǒng)籌安排使用，容易出現(xiàn)財政資金使用不符合現(xiàn)實需求的情形，從而降低了財政資金實際運行效率。二是不利于財政資金的公平性分配，絕大多數(shù)有條件的財政轉(zhuǎn)移支付獲得方法是采用上下級政府間一對一的談判，操作中可能存在談判能力越強，獲得的資金越多，資金分配存在不公平現(xiàn)象;配套財政轉(zhuǎn)移支付要求下級政府必須自籌一定比例的資金，才有資格接受上級政府的補助，在實踐中就出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達、財力越雄厚，獲得的轉(zhuǎn)移支付資金就可能越多，反映出財政資金分配不公平的問題，因此，可選擇性財政轉(zhuǎn)移支付不利于推進基本財力均等化目標的實現(xiàn)。

2.非選擇性財政轉(zhuǎn)移支付

它又被稱為無條件的、一般性的財政轉(zhuǎn)移支付，是指上級政府將本級財政收入不規(guī)定任何用途和要求，無償轉(zhuǎn)作下級政府收入的補助形式。無條件轉(zhuǎn)移支付實質(zhì)是對下級政府的整筆補助，下級政府可根據(jù)地方實際情況不受任何限制的使用補助。在這種形式下，上級對下級轉(zhuǎn)移支付數(shù)量一般由客觀因素指標確定，不受下級政府的談判能力強弱的影響，下級政府對轉(zhuǎn)移資金使用擁有較大的自主權(quán)，能根據(jù)需要統(tǒng)籌安排資金的使用方向，有助于普遍改善地方居民的福利水平，一定程度上實現(xiàn)各地區(qū)財力均等化，兼有靈活性與公平性特點。一般適用于各地區(qū)縱向或橫向財力不均衡情形。但無條件的財政轉(zhuǎn)移支付對下級政府的資金分配管理與監(jiān)督能力要求較強，否則容易導致濫用財政資金，不能確保政策目標的實現(xiàn)。

3.分類財政轉(zhuǎn)移支付

分類財政轉(zhuǎn)移支付是介于可選擇性轉(zhuǎn)移支付和非選擇性轉(zhuǎn)移支付之間的類型，它與不可選擇性財政轉(zhuǎn)移支付比較是可選擇的，因為它規(guī)定了各類不同轉(zhuǎn)移支付資金的用途方向;它與可選擇性轉(zhuǎn)移支付比較又是不可選擇的，因為它沒有具體規(guī)定撥付的不同財政資金的細目與具體用途。它是一種使用范圍較寬泛的可選擇性的財政轉(zhuǎn)移支付。在實際中主要使用的條件是某些領(lǐng)域中地方偏好突出，必須由各地方政府自主決定本地區(qū)財政資金分配的具體內(nèi)容，但上一級政府又要從本地區(qū)全局利益角度考慮需要重點解決。

4.稅式轉(zhuǎn)移支付

它又被稱為稅式支出，是指上級政府為均衡不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距，采取稅收減免或扣除等方式，給予下級政府各種稅收優(yōu)惠待遇，減少其稅負，相應增加其收入的一種轉(zhuǎn)移支付方式。比如對地方政府發(fā)行的債券利息免稅，對特定地區(qū)、特定納稅對象的稅收減免或扣除優(yōu)惠等。實踐中，稅式支出通過對不同地區(qū)實行特殊的的稅收政策與法規(guī)，可以給欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造一些特殊有利的經(jīng)濟環(huán)境，調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)地方政府間財政轉(zhuǎn)移的功能

地方政府財政轉(zhuǎn)移支付基本功能有以下幾個方面:

1.解決各級政府之間財政縱向不均衡

財政縱向不均衡是指在分稅制財政體制下，各級政府之間收入初次劃分后所形成的財政收入與其所承擔的責任需要的支出不匹配情形。反映在現(xiàn)實中就是上級政府收入在初次分配中所占比重高于在支出中所占的比重形成財力剩余;而下級地方政府收入在初次分配中所占比重低于其應該承擔的責任需要的支出比重，產(chǎn)生財力缺口。這種不匹配的根源在于政府間事權(quán)與收入劃分客觀上不一致。這種不一致決定了上級政府是收大于支，而下級政府尤其是基層政府支大于收是一種常態(tài)。這就需要政府利用轉(zhuǎn)移支付制度安排彌補地方政府在支出責任和收入能力上的缺口，保證地方政府有效履行職能。

2.解決各地區(qū)之間財政橫向不均衡

財政橫向不均衡就是各地方政府之間在收入能力、支出需求及公共服務能力上所產(chǎn)生的差異。財政橫向不均衡是必然的、客觀的。為了在一定程度上消除這種不均衡，使具有不同收入能力的各地方政府均能為本地區(qū)居民提供最低標準的公共服務，實現(xiàn)地區(qū)間財政能力均等化，政府必須實行轉(zhuǎn)移支付方式制度安排。

3.確保特定政策目標的實現(xiàn)

財政轉(zhuǎn)移支付是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的一種重要工具。中央政府可以利用財政轉(zhuǎn)移支付對某些市場失靈的領(lǐng)域進行直接干預，比如對一些大型公共開支項目或國民經(jīng)濟主干工程投資，由于要求投資額高且風險太大，地方政府無力承擔或缺乏投資興趣，全部由中央政府直接投資又不經(jīng)濟，這種情況下需要中央政府對項目建設(shè)所需資金給予一部分或全部支持，形成特定政策目標的轉(zhuǎn)移支付;當下級政府財力不足求助于上級政府時，上級政府可以在提供轉(zhuǎn)移支付時附加某些條件，要求下級政府貫徹上級政府意圖，確保特定政策目標實現(xiàn)。

二、地方政府財政轉(zhuǎn)移支付制度存在的主要問題

1994年分稅制財政體制改革后建立并逐步完善了轉(zhuǎn)移支付制度，在平衡地區(qū)之間財力方面發(fā)揮了重要作用，但實踐中轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題也非常突出。

(一)轉(zhuǎn)移支付制度實際執(zhí)行與政策目標發(fā)生矛盾

為了保證分稅制財政管理體制改革的順利推行，1994年建立轉(zhuǎn)移支付制度框架時，保留了維持各地既得利益的體制性支付，中央實施的政策是“存量不動，增量調(diào)整”，具體辦法就是首先計算出1993年各地方凈上劃給中央財政的收入總數(shù);然后以此為基數(shù)，計算出以后年度地方收入超過基數(shù)的增長部分，按照“兩稅”的增長率以1:0.3的系數(shù)測算出稅收返還額。這樣做的目的是讓中央財政能在收入中穩(wěn)定地拿到增量，以此提高中央財政收入占全部財政收入的比重。但實際運作中隨意性較大，兩稅返還與稅收收入增長直接掛鉤起到的是逆向調(diào)節(jié)作用，不利于地區(qū)間差距縮小，與財力均等化目標相矛盾。從近年執(zhí)行情況看，即使在近幾年我國加大了對轉(zhuǎn)移方式改革力度，稅收返還在全部轉(zhuǎn)移支付資金中所占比重有所降低，但2011年稅收返數(shù)仍有5078.38億元，占全部轉(zhuǎn)移支付的比重達12.73%，那么，中央財政從各個地區(qū)“兩稅”增量中集中的財力越來越多，中央財政收入占全部財政收入的比重確實得到迅速提升，而帶來的問題也是非常突出，縣鄉(xiāng)財政就越來越困難。稅收返還這種轉(zhuǎn)移支付形式采取是按照收入來源對資金進行分配，越是富裕的地區(qū)，地方“兩稅”增長就越快，獲得中央返還的稅收越多。受經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，越是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，稅收返還就越少。轉(zhuǎn)移支付制度執(zhí)行的實際結(jié)果與政策目標顯然有矛盾。

(二)轉(zhuǎn)移支付形式過多，結(jié)構(gòu)不合理

1994年分稅制改革開始形成的財政轉(zhuǎn)移支付形式過多，包括體制性補助與體制上解、稅收返還、專項補助、年終結(jié)算補助、增量返還等。2009年，中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付形式進行了新的調(diào)整與歸并，包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。其中一般性轉(zhuǎn)移支付由原財力性轉(zhuǎn)移支付更名而來，原一般性轉(zhuǎn)移改為均衡性轉(zhuǎn)移支付，作為一般性轉(zhuǎn)移支付的一個種類。在諸多的轉(zhuǎn)移形式中，諸如稅收返還、體制性補助、結(jié)算補助等都不具備基本公共服務均等化功能，真正屬于均等化的轉(zhuǎn)移支付形式在全部轉(zhuǎn)移支付中所占比重非常低。2011年一般性轉(zhuǎn)移支付為18299.93億元，占全部轉(zhuǎn)移支付的比重45.86%，專項轉(zhuǎn)移支付為16521.65億元，占全部轉(zhuǎn)移支付的比41.41%?？梢钥闯鰧ｍ椶D(zhuǎn)移支付所占比重過大，盡管專項轉(zhuǎn)移支付具有使用方向確定、便于監(jiān)督的優(yōu)點，有利于保障與引導地方貫徹中央特定宏觀政策、發(fā)揮中央財政調(diào)控作用、引導資源在各地區(qū)之間合理配置等。但實際運作時，由于專項資金分配辦法不科學、分配過程與結(jié)果不透明，暗箱操作，很多時候這種資金分配變成了一種權(quán)力尋租和上級政府與下級政府之間的博弈行為。不僅僅這樣，作為專項轉(zhuǎn)移支付資金地方政府不能統(tǒng)籌安排使用，影響了地方政府職能的完整性的履行，從而降低了資金的使用效率，且專項轉(zhuǎn)移支付通常情況下需要地方政府自籌一定比例資金來配套，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)配套能力強，更容易達到配套條件獲得專項轉(zhuǎn)移資金;而經(jīng)濟落后地區(qū)往往不能滿足專項轉(zhuǎn)移支付的配套要求，直接制約了地方可支配財力困難地區(qū)，反而加重了其財政負擔。

(三)省以下轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后

迄今為止，我國對省以下轉(zhuǎn)移支付還沒有形成公式化的制度框架，其制度建設(shè)滯后于整個國家財政轉(zhuǎn)移支付制度。因為我國省以下轉(zhuǎn)移支付制度確定需要在在中央與地方體制整體框架下作出，只有當國家財政體制宏觀環(huán)境已定的條件下，省級地方政府才可以據(jù)此安排對下級政府的體制。自從1994年實行分稅制財政管理體制以來，雖然沒有從根本上改變中央與地方整體分配格局，但實際運行中的一些具體項目的財權(quán)上劃下劃、分享比例、上解及補助數(shù)額、稅收減免政策等方面我們年年進行了了一點調(diào)整。由于中央頻繁的調(diào)整，使省以下轉(zhuǎn)移支付無法制定長遠的規(guī)劃，只能被動地跟著中央體制的變動。在這種不穩(wěn)定的宏觀財政體制條件下，地方不得不根據(jù)中央政策的變化頻繁調(diào)整體制，省以下轉(zhuǎn)移支付制度很能難穩(wěn)定。一些省市區(qū)層層從下級財政向上級財政集中財力，它在很大程度上加劇了基層財政的困難。

(四)地方財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律根據(jù)

對財政轉(zhuǎn)移支付進行立法，在發(fā)達國家已成為慣例。我國在有關(guān)財經(jīng)方面的法律、法規(guī)中還沒有對地方政府財政轉(zhuǎn)移支付制度作出明確的規(guī)定，這樣導致地方政府財政轉(zhuǎn)移支付制度在實際執(zhí)行中隨意性大，缺乏規(guī)范性、可操作性與透明度，缺乏法律形式的約束。

三、完善地方政府財政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

(一)要明晰各級地方政府事權(quán)與支出責任

地方各級政府之間財政轉(zhuǎn)移支付制度建立的前提條件是明確其財政支出責任。要科學地劃分各級地方政府的財政支出責任，明確規(guī)定各級政府之間具體的事權(quán)項目，使各級政府財力與事權(quán)相匹配。

1.明確各級政府財政支出責任劃分的基礎(chǔ)地位

確定轉(zhuǎn)移支付制度的前提條件是以事權(quán)為基礎(chǔ)的各級政府的支出責任的劃分。但我國現(xiàn)實情況是在國家財政體制中，各級政府財政支出責任劃分處于從屬的地位，對各級政府的支出責任只是進行了原則性的大致的規(guī)定。這種原則性的、粗略支出責任體系劃分雖然簡單容易，能夠短期內(nèi)繞過不同層級政府間的收支矛盾，比較快速地推進財政改革，但時間一長，容易出現(xiàn)各種財政支出的缺位、越位和錯位現(xiàn)象，結(jié)果不僅會使財政資金的整體配置效率降低，還會妨礙各級政府對其該承擔的公共服務職能的有效地履行。因此首先要明確各級地方政府支出責任的基礎(chǔ)性地位，構(gòu)建財力與事權(quán)相匹配的財政體制。

2.對基層一般性公共服務支出責任要以所轄區(qū)域行政隸屬關(guān)系為主確定

各級地方政府的基本職能包括管理其轄區(qū)內(nèi)行政事務和為本轄區(qū)居民提供一般性公共服務。一般性公共服務支出是地方政府財政支出的基本責任，應該在法律上明確地方政府有義務承擔其應該承擔的支出的責任，上級政府可以給予一定補助，且這種補助應該使用一般性轉(zhuǎn)移支付形式，以最低財力保障制度托底來保障基層政府基本的支出能力，而不應該采用專項補助形式，避免形成支出責任錯位的現(xiàn)象。

3.對基層經(jīng)濟性支出責任要以政府與市場的合理邊界確定

在市場經(jīng)濟條件下，很多地方公共產(chǎn)品都存在效用外溢現(xiàn)象，具有經(jīng)濟性。對于經(jīng)濟性支出責任應該按照市場經(jīng)濟條件下政府與市場關(guān)系重新界定，對于其支出責任要適當?shù)叵蛏弦患壵D(zhuǎn)移，中央與省等上級政府應該承擔更多責任;而縣鄉(xiāng)等基層政府支出責任主要在于具體實施中央與省的政策，改善供給環(huán)境。比如農(nóng)林水事務包括大型農(nóng)林水電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)資源保護等，事關(guān)國民經(jīng)濟發(fā)展全局，中央、省等縣以上政府對其支出責無旁貸，而縣鄉(xiāng)基層政府則因為事權(quán)相對小，只能承擔與之相配套的小型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)推廣、農(nóng)村公益事業(yè)等項目。由于我國現(xiàn)行行政管理體制是在基層政府設(shè)有大量的農(nóng)林水事務執(zhí)行機構(gòu)，為此，需要中央和省等上一級政府通過專項轉(zhuǎn)移支付方式承擔大部分支出責任，而縣鄉(xiāng)基層政府只承擔具體的管理責任。

4.對基層社會性支出責任要以公共服務需求層次來確定

社會性支出責任由社會公共需求決定。社會公共需求一般可以分為同質(zhì)性需求與異質(zhì)性需求，具有多層次性。在社會性支出中，有很多支出都具有這樣的特點，同一項支出中既表現(xiàn)為同質(zhì)性需求又可表現(xiàn)為異質(zhì)性需求，比如同樣是養(yǎng)老支出，既有針對全國而言的基本養(yǎng)老需求，又有針對不同地區(qū)人群不同需求的特色養(yǎng)老需求等。對于同質(zhì)的社會養(yǎng)老需求應該由中央政府統(tǒng)一承擔支出責任，保證全國統(tǒng)一性、均等性與普遍性;對于異質(zhì)性需求則應該由各個地方根據(jù)本地區(qū)實際需要來確定。實際運行中要從基本公共服務均等化角度出發(fā)，對于社會性支出，應根據(jù)支出項目中同質(zhì)和異質(zhì)性需求的比重來明確規(guī)定不同層級政府支出責任。

(二)在收支計算方面用“因素法”替代“基數(shù)法”

采取基數(shù)法確定各級地方政府的財政收支數(shù)額，雖然簡單容易，但缺陷也是非常明顯的，拋棄基數(shù)法，運用發(fā)達國家通用的“因素法”是轉(zhuǎn)移支付制度有效發(fā)揮作用的前提條件。因素法選取了一些不受人主觀意志控制的、能反映各地區(qū)收入能力與支出需要的客觀因素，如人均GDP、城市化程度、人口數(shù)量、人口密度等指標，據(jù)此確定各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。一是可以減少各地方政府對中央、省等上一級政府的討價還價的成本;二是能夠提高轉(zhuǎn)移支付政策的透明度、可預見性、客觀公正性，有利規(guī)范各級地方政府的財政關(guān)系，提高財政管理的科學程度。

(三)優(yōu)化各級地方政府財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

近年來，隨著中央、省對市以下地方轉(zhuǎn)移支付總體規(guī)模不斷增加，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)問題受到了廣泛關(guān)注。

1.要分階段、分步驟取消稅收返還

稅收返還是我國1994年分稅制財政體制改革后比較長的一段時期內(nèi)財政轉(zhuǎn)移支付的主要形式。稅收返還維護了各地區(qū)既得利益，是舊體制的延續(xù)，明顯地存在不公平，它不符合基本公共服務均等化的目標，我們不能把它作為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度框架內(nèi)的一個獨立要素長期保持并固定化。要學習借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，按照規(guī)范的分稅制要求，在中央與地方各級政府之間確定一個相對合理的分享比例，并規(guī)定一個過渡期，分階段、分步驟逐年降低比例直到最終取消稅收返還，保證各地區(qū)公平競爭的市場環(huán)境。

2.合理配置一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付的比例

一般轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付功能各異，需要合理配置使用。一般轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮各級地方政府尤其是基層政府了解本地區(qū)居民公共服務實際需求的優(yōu)勢，有利于地方政府因地制宜地統(tǒng)籌安排支出和落實管理責任;專項轉(zhuǎn)移支付則能更好地反映上級政府的意圖。今后，要進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，在全部轉(zhuǎn)移支付中增加安排一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，適當降低專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先彌補禁止和限制開發(fā)區(qū)域的收支缺口，推進主體功能區(qū)建設(shè)和基本公共服務均等化。一是要按照不同地區(qū)現(xiàn)有的公共服務水平，與主體功能區(qū)的劃分要求相適應，盡快將基本公共服務項目標準制定出來，以此為基礎(chǔ)確定不同地區(qū)現(xiàn)有的公共服務水平等級，然后據(jù)此制定不同地區(qū)的公共服務等級目標;按照這一目標綜合考慮支付規(guī)模和力度，計算確定支付方式及數(shù)額。二是要深化地方各級財政轉(zhuǎn)移支付分配方式改革，歸并與整合復雜多樣的轉(zhuǎn)移支付形式，可以把除結(jié)算補助以外的財力性轉(zhuǎn)移支付歸并到一般性轉(zhuǎn)移支付之中。三是要對不同類型的專項轉(zhuǎn)移支付形式進行規(guī)范，從監(jiān)管制度、技術(shù)操作層面等方面入手進一步提高資金使用效率。

(四)強化地方政府財政轉(zhuǎn)移支付法制化建設(shè)

各級地方政府財政轉(zhuǎn)移支付是國家財政體制的重要組成部分，其健康運行必須建立在法制化基礎(chǔ)上。

1.加快對財政轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)法立法

在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家普遍建立了完備的財政轉(zhuǎn)移支付制度，國家立法對轉(zhuǎn)移支付的種類、標準、計算方法、運作程序等，都作出明確的規(guī)定。為規(guī)范各級地方政府財政轉(zhuǎn)移支付行為創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。各級地方政府財政轉(zhuǎn)移支付制度是我國整個公共財政制度的重要內(nèi)容之一，由于財政轉(zhuǎn)移支付在調(diào)節(jié)、約束各級地方政府間財政關(guān)系中的重要地位，需要加快推進其基礎(chǔ)法的立法進程。而我國現(xiàn)實是各個省對財政轉(zhuǎn)移支付沒有立法權(quán)不可能單獨立法，只有全國人大及常委會加快對各級政府間財政轉(zhuǎn)移支付關(guān)系相關(guān)立法，才能使各個地方在國家基本法律規(guī)范的前提下制定適合本地區(qū)的規(guī)章制度，解決具體操作中有章可循的問題。

2.嚴格執(zhí)法

增強依法理財觀念，嚴格按照法律、法規(guī)規(guī)定的種類、標準、方式實施政府間轉(zhuǎn)移支付，減少支付資金分配的隨意性，增加各級地方政府財政轉(zhuǎn)移支付的透明度，提高各級地方政府財政轉(zhuǎn)移支付制度運行的科學性與規(guī)范性，盡可能避免盲目性。

3.強化財政監(jiān)督

隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，各級地方政府財政轉(zhuǎn)移支付更多地向民生領(lǐng)域傾斜，明顯地增強了財政行為的社會公共性，與這相適應要求強化財政監(jiān)督，使各級地方政府財政轉(zhuǎn)移支付制度真正符合陽光財政的要求。一是要公開透明。按照“全面、及時、有效”原則，將所有轉(zhuǎn)移支付資金活動過程全面納入財政監(jiān)督范圍;二是要建立切實可行的問責機制。對各項轉(zhuǎn)移支付資金進行跟綜、監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題;三是要強化外部監(jiān)督。主動接受審計、監(jiān)察部門等專業(yè)監(jiān)督以及人大、政協(xié)與社會各界監(jiān)督。

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