協(xié)商民主與中國(guó)政治發(fā)展

高 旺

(中國(guó)青年政治學(xué)院，北京100089)

中共十八大報(bào)告在繼承以前民主理論和實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，歸納和完善了中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度的具體內(nèi)容和具體形式。尤其是，黨在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度的基礎(chǔ)上，明確提出了健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度的觀點(diǎn)，進(jìn)一步豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義民主理論體系，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)政治發(fā)展和政治文明建設(shè)具有重要的意義。

一、協(xié)商民主制度是黨在借鑒人類政治文明有益成果和長(zhǎng)期政治實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論總結(jié)

協(xié)商民主作為對(duì)代議制民主和多數(shù)民主的超越，其理論形態(tài)興起于20 世紀(jì)80年代的西方，但其實(shí)踐形態(tài)卻與民主的歷史同樣久遠(yuǎn)。我國(guó)對(duì)協(xié)商民主理論的探討是近十年間的事情。在中國(guó)共產(chǎn)黨的理論資源和政治實(shí)踐中蘊(yùn)含著豐富的協(xié)商民主元素。因此，十八大提出的健全協(xié)商民主制度是在新的社會(huì)環(huán)境下，對(duì)人類政治文明經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的成果。一方面，黨的民主集中制理論和群眾路線的工作作風(fēng)，要求推進(jìn)協(xié)商民主制度。民主集中制原則要求黨和政府的決策首先應(yīng)在廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出，而群眾路線不僅強(qiáng)調(diào)依靠群眾、對(duì)人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的理念和宗旨，強(qiáng)調(diào)干部與群眾“同吃、同住、同勞動(dòng)、同商量”［1］的生活和工作方法，更強(qiáng)調(diào)“深入群眾”、“向群眾學(xué)習(xí)”、“從群眾中來(lái)，到群眾去”的工作方法。群眾觀念、群眾方法是黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，而協(xié)商民主制度則是民主集中制和群眾路線方式的制度化。

另一方面，黨在政治實(shí)踐中一直在探索著協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)形式。早在數(shù)千年前的中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)，就有“智在民間”的說(shuō)法，一些開(kāi)明官員則有“問(wèn)計(jì)于民”做法。作為當(dāng)代中國(guó)的基本政治制度，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，開(kāi)辟了黨與各民主黨派、各人民團(tuán)體等通過(guò)人大、政協(xié)會(huì)議以及各種民主協(xié)商會(huì)、座談會(huì)等形式，在重大決策前和政策執(zhí)行過(guò)程中，進(jìn)行政治協(xié)商的制度化途徑，但這主要體現(xiàn)為高層精英之間的政治協(xié)商。1987年中共十三大明確提出了建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的觀點(diǎn)。此后，隨著社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的分化和改革的深入，協(xié)商實(shí)踐從高層精英的政治協(xié)商逐漸擴(kuò)展至基層民眾的社會(huì)協(xié)商，在涉及群眾利益的諸多領(lǐng)域，出現(xiàn)了各種協(xié)商形式的探索。尤其是，基層在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和預(yù)算決策過(guò)程中開(kāi)始探索協(xié)商民主的具體形式，如浙江溫嶺的民主懇談會(huì)、各種形式和內(nèi)容的聽(tīng)證會(huì)、企業(yè)職工與業(yè)主的工資協(xié)商等，協(xié)商的形式、內(nèi)容、范圍和層次更加多元化。

黨的十八大適時(shí)提出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，正是黨在理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上不斷總結(jié)，推動(dòng)中國(guó)民主政治發(fā)展、深化政治體制改革的必然選擇。

二、健全協(xié)商民主制度對(duì)于中國(guó)政治發(fā)展和政治文明建設(shè)的意義

協(xié)商民主制度具有廣泛的適用性，它既可用于小型團(tuán)體和社區(qū)，也可用于民族國(guó)家的范圍。協(xié)商民主制度不僅具有重大的政治理論意義，而且對(duì)于中國(guó)的政治發(fā)展和政治文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.協(xié)商民主是對(duì)選舉民主和基層民主的補(bǔ)充和完善。傳統(tǒng)的選舉民主和代議制民主大多用于官員和議員的代理人選舉，采取“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，少數(shù)人的意志和利益難以得到體現(xiàn)，往往出現(xiàn)“多數(shù)的暴政”;此外，在缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)的選舉形式中，由于選民的“理性的無(wú)知”往往產(chǎn)生政治冷漠的狀況。而協(xié)商民主通過(guò)多層次、多形式的充分溝通、談判達(dá)成妥協(xié)和共識(shí)，使少數(shù)人能夠充分表達(dá)自己的利益，并能夠在決策中體現(xiàn)自己的利益和意志，有助于避免某些壞的結(jié)果，從而避免了多數(shù)民主的不足;同時(shí)，投票前對(duì)候選人的討論和協(xié)商，可以避免安東尼.唐斯所謂選民“理性的無(wú)知”的狀況，有助于避免投票民主所可能導(dǎo)致的議案投票的循環(huán)，破解社會(huì)選擇理論的難解之謎。［2］作為參與性民主的形式，協(xié)商民主存在于整個(gè)的民主過(guò)程之中，可以豐富和完善基層民主的理論。

2.作為參與式民主的重要形式，協(xié)商民主是公民直接參與的重要機(jī)制和實(shí)現(xiàn)形式。盡管協(xié)商過(guò)程及結(jié)果難料，但協(xié)商民主無(wú)疑是一個(gè)利益表達(dá)的渠道和利益整合的形式。這樣，基層及地方協(xié)商的議題就可能成為全國(guó)性議題，進(jìn)入政府的政策議程，使政府政策體現(xiàn)對(duì)公民與社會(huì)的回應(yīng)，促進(jìn)決策的民主化和合理化。反過(guò)來(lái)，民眾與政府的協(xié)商，也會(huì)增強(qiáng)民眾對(duì)政府政策的理解，有助于政策的執(zhí)行。此外，協(xié)商會(huì)上官員與公民及公民團(tuán)體的溝通、論辯，本身就有助于縮減官僚的自由裁量權(quán)、強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督制約，打造透明性、廉潔政府。

3.協(xié)商民主制度有利于漸進(jìn)改革的實(shí)現(xiàn)與和諧社會(huì)的建立。與激進(jìn)式改革相比，漸進(jìn)改革模式是指在較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，對(duì)社會(huì)政治生活的各方面進(jìn)行逐步的、階段性的調(diào)整和變革。它是利用體系既有的組織資源，有計(jì)劃推動(dòng)的增量改革，可以避免社會(huì)政治的震蕩。隨著改革進(jìn)入焦點(diǎn)流域，不同社會(huì)階層的利益沖突增加、形成共識(shí)的難度也在增加。要破除改革的阻力，需要多方利益的妥協(xié)、形成共識(shí)。這就需要建立利益妥協(xié)、博弈的平臺(tái)，創(chuàng)新利益協(xié)調(diào)的機(jī)制。協(xié)商民主制度作為利益相關(guān)方按照規(guī)則和程序，通過(guò)互有退讓、各有所得的妥協(xié)，達(dá)成共識(shí)的途徑，促成協(xié)商參與者之間的相互理解，有助于化解隔閡、消解沖突、促進(jìn)和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。盡管人們的利益、價(jià)值和偏好存在差異，協(xié)商結(jié)果難以預(yù)料，但協(xié)商討論往往導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)狀的小步改變，確保漸進(jìn)式改革的實(shí)現(xiàn)?！皡f(xié)商民主強(qiáng)調(diào)全體中每一部分的正當(dāng)利益，將選舉中被忽略或壓制的少數(shù)人提到異常尊重的地位”，［3］也是維護(hù)社會(huì)公平正義的重大制度。

4.協(xié)商民主作為一種公共討論制度是一種有效的公民教育實(shí)踐。在一個(gè)開(kāi)放的多元討論的環(huán)境中，參與協(xié)商者不僅提出自己的理由和看法，也聽(tīng)取別人的意見(jiàn)和理由，不僅獲得大量的信息，而且會(huì)改變狹隘的短視的自我中心的立場(chǎng)，開(kāi)拓自己的視野，促進(jìn)對(duì)其他階層利益的認(rèn)識(shí)和理解，產(chǎn)生對(duì)公共利益的感受和對(duì)普遍價(jià)值的認(rèn)可，從而培養(yǎng)寬容和善于妥協(xié)的政治態(tài)度和為公共利益而犧牲的公共精神。密爾認(rèn)為，公民參與公共協(xié)商和集體決策，不僅有利于人們智慧、心智、德性能力的鍛煉，強(qiáng)化人我一體的感情，視野得到拓寬，也是培養(yǎng)愛(ài)國(guó)心和公共精神的最佳方式。［4］由于協(xié)商的議題多與公民的利益或興趣相關(guān)，也就刺激了他們的政治興趣和熱情，培養(yǎng)了他們的自治能力?？梢?jiàn)，協(xié)商民主制度不僅能夠培養(yǎng)具有道德的現(xiàn)代公民，而且有助于促進(jìn)人們之間的信任和社會(huì)的團(tuán)結(jié)，成為推動(dòng)基層民主的不竭動(dòng)力。

三、建立與協(xié)商民主制度相配套的民主制度體系和社會(huì)基礎(chǔ)

協(xié)商民主制度的健全是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅需要建立協(xié)商機(jī)制、規(guī)范協(xié)商程序和秩序、明確協(xié)商主體和議題等協(xié)商體系，更需要黨和政府轉(zhuǎn)變角色，掌握協(xié)商的技巧，高明地駕馭協(xié)商的過(guò)程。桑斯坦認(rèn)為，在大多數(shù)情況下，集體討論將會(huì)產(chǎn)生“極化”現(xiàn)象，從而使人們趨向更為極端的立場(chǎng)，因而協(xié)商并不一定總是一件好事情，不一定總能夠產(chǎn)生滿意的結(jié)果。如同選舉民主存在著缺陷一樣，協(xié)商民主制度也不是萬(wàn)能的靈藥，因而二者不是非此即彼的單一選擇。選舉民主作為表示人民主權(quán)的公民授權(quán)程序，是現(xiàn)代政府合法性的根本來(lái)源，也是體現(xiàn)現(xiàn)代政治文明的成熟制度形式，必然成為民主制度體系的基礎(chǔ)。而協(xié)商民主作為直接的參與式民主，可以貫穿于選舉、決策、管理和監(jiān)督的全過(guò)程，最能體現(xiàn)民主的真實(shí)內(nèi)涵和價(jià)值追求。因而，兩者具有互補(bǔ)性，能夠相互強(qiáng)化對(duì)方的優(yōu)勢(shì)，甚至可以結(jié)合使用。在中國(guó)的選舉實(shí)踐中，往往在投票之前存在著某種醞釀、討論和協(xié)商，只不過(guò)這一過(guò)程需要進(jìn)一步的規(guī)范，以保證參與者能夠自由、平等、有效地表達(dá)意見(jiàn)。

健全協(xié)商民主制度有賴于法治社會(huì)的成熟和法治權(quán)威的確立。公民自由、平等地參與事關(guān)個(gè)人利益的集體事務(wù)的協(xié)商、談判，并達(dá)成共同接受的方案，需要在開(kāi)放的環(huán)境中相關(guān)各方力量的平衡和對(duì)規(guī)則的尊重。在涉及利益分配的公共決策中，分散的個(gè)人因力量的缺乏很難形成對(duì)有組織的權(quán)威的制約，也難以形成平等的討價(jià)還價(jià)的談判能力，其利益訴求往往難以得到照顧，甚至成為犧牲的對(duì)象。哈貝馬斯認(rèn)為，只有在平等、開(kāi)放的體現(xiàn)話語(yǔ)民主的公共論壇和團(tuán)體組織中，才能形成體現(xiàn)普遍化利益的公共意志。他贊同科恩(J.Cohen)“話語(yǔ)民主”的概念:“話語(yǔ)民主這一概念植根于民主交往的直覺(jué)理想中，根據(jù)這一理想，交往的條件是否合理，通過(guò)平等公民的公共辯論和批判來(lái)決定。這樣，在解決集體事務(wù)的過(guò)程中，公民憑借公共批判，承載了一定的責(zé)任。因?yàn)榛A(chǔ)機(jī)制建構(gòu)了自由公共討論的框架，公民肯定，這些機(jī)制是合法的?！惫愸R斯認(rèn)為，團(tuán)體組織中自由、開(kāi)放、辯論的意愿形成過(guò)程，才能實(shí)現(xiàn)共同尋求真理的目標(biāo)。［5］只有這種途徑形成的決策和規(guī)則才能具有高度的權(quán)威性、合法性，并得到相關(guān)各方的尊重。體現(xiàn)真正話語(yǔ)民主和相對(duì)平等主義的公民社會(huì)組織，是訓(xùn)練公民參與能力、實(shí)行協(xié)商民主的真正場(chǎng)域?？贫魈貏e強(qiáng)調(diào)自治社團(tuán)對(duì)協(xié)商民主的支持功能，他認(rèn)為“協(xié)商民主的觀念植根于民主社團(tuán)的直觀理想，其中，社團(tuán)條件的正當(dāng)性來(lái)源于平等公民之間的公共爭(zhēng)論與推理?！保?］

如果參與者有平等的協(xié)商能力，就可以抵消“因權(quán)力運(yùn)用而形成的支配，以及控制、灌輸、宣傳、欺騙、純私利的表達(dá)、脅迫(有些討價(jià)還價(jià)的特征)和進(jìn)行意識(shí)形態(tài)同化的企圖?！保?］可見(jiàn)，協(xié)商民主制度的完善和發(fā)達(dá)需要外在的社會(huì)、政治條件。

中共十八大報(bào)告不僅提出了廣泛的政治與社會(huì)協(xié)商的觀點(diǎn)，也提出了系統(tǒng)的配套改革措施。報(bào)告指出，“法治是治國(guó)理政的基本方式”，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，“健全黨內(nèi)民主制度體系，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主”等。這些思想的提出和具體制度的落實(shí)和發(fā)展，為營(yíng)造協(xié)商民主制度所賴以的民主、法治生態(tài)，提供了良好的氛圍。

應(yīng)該指出的是，除了宏觀的制度與社會(huì)環(huán)境，協(xié)商民主具體制度和操作方式的完善，不僅需要自身政治實(shí)踐的探索，還需要借鑒國(guó)外理論的成果及實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。這樣，才能實(shí)現(xiàn)中共十八大提出的“人民民主不斷擴(kuò)大。民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性進(jìn)一步發(fā)揮”的政治發(fā)展目標(biāo)。

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