項(xiàng)目代建制下的財(cái)政投資評(píng)審

□王 鳴（河南省財(cái)政廳投資評(píng)審中心）

1 項(xiàng)目代建制背景

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的政府投資工程存在著建設(shè)管理不分、項(xiàng)目管理水平低、投資失控、腐敗事件時(shí)有發(fā)生等現(xiàn)象，往往造成投資效益不能最大化。傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理體制存在著所有者缺位的現(xiàn)象，“三超”現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，同時(shí)項(xiàng)目單位組建臨時(shí)管理機(jī)構(gòu)缺乏專業(yè)化管理，低水平、低質(zhì)量、低效益的“三低”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，甚至容易滋生腐敗。

代建制遵循“投資、建設(shè)、管理、使用”相分離和專業(yè)化管理的原則，對(duì)控制目標(biāo)（投資、工期、質(zhì)量）進(jìn)行專業(yè)化管理，建立有權(quán)責(zé)分明、制約有效、科學(xué)規(guī)范的工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，適應(yīng)工程建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是提高投資效益和建設(shè)管理水平的新模式，能提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理水平和投資效益，從制度上避免超投資、超標(biāo)準(zhǔn)、超工期的現(xiàn)象，是國(guó)際上通用的工程項(xiàng)目管理模式。其優(yōu)點(diǎn)，一是代建單位具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以促進(jìn)項(xiàng)目決策的科學(xué)合理；二是專業(yè)化代建管理，可以提高項(xiàng)目管理水平和工作效率，控制目標(biāo)得到真正落實(shí)；三是打破現(xiàn)行政府投資體制中“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的模式，各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約，有利于遏制腐敗。

2 代建制下財(cái)政投資評(píng)審面臨的問(wèn)題

2.1 投資評(píng)審的外部因素更復(fù)雜

代建單位及使用單位對(duì)待項(xiàng)目投資的態(tài)度迥然不同，代建單位出于自身利益，可能會(huì)與施工、監(jiān)理、材料供應(yīng)商串通，以虛假招標(biāo)、偷工減料、虛報(bào)價(jià)量或進(jìn)行不正當(dāng)?shù)男袨椋瑢⒐こ掏顿Y節(jié)余據(jù)為己有。使用方則力爭(zhēng)制約代建方的節(jié)約投資行為，使自身利益最大化，想方設(shè)法用完政府已批準(zhǔn)的投資額度。雙方博弈的結(jié)果會(huì)體現(xiàn)在工程管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，給投資評(píng)審增加難度。

2.2 概算的準(zhǔn)確性對(duì)代建項(xiàng)目更為重要

代建制對(duì)初步設(shè)計(jì)概算的要求很高，初步設(shè)計(jì)不合理、不全面、不科學(xué)，造成概算不準(zhǔn)，就很難衡量代建單位的管理水平。概算高了，代建單位不需投入較多管理精力，同樣可以節(jié)約投資，獲取代建費(fèi)和節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)；概算低了，代建單位即使管理到位，同樣會(huì)因種種調(diào)整而出現(xiàn)超概。因此，代建制下更要關(guān)注項(xiàng)目概算的科學(xué)、合理和準(zhǔn)確。

2.3 代建單位可能會(huì)有尋租行為

追尋利益最大化是企業(yè)的出發(fā)點(diǎn)，代建單位也不例外。代建單位的尋租行為可能會(huì)有：初步設(shè)計(jì)階段影響設(shè)計(jì)單位，故意做大項(xiàng)目投資概算；招標(biāo)環(huán)節(jié)選擇與其串通一氣的投標(biāo)者，甚至采用虛假招標(biāo)，簽訂黑白合同；施工環(huán)節(jié)影響監(jiān)理人員，選取質(zhì)次價(jià)高產(chǎn)品，在隱蔽工程、現(xiàn)場(chǎng)簽證中制造虛假內(nèi)容；結(jié)算高估冒算，虛報(bào)投資，謀取高額的投資節(jié)余。

2.4 要警惕代建單位的自主招標(biāo)行為

代建行為的利益主要來(lái)自于代建費(fèi)和投資節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)。如果代建利益不大，可能會(huì)在施工招標(biāo)上做文章。如某1億元的代建項(xiàng)目，代建單位要繳納10%的履約保證金1000萬(wàn)元，所獲基本代建費(fèi)僅150萬(wàn)元，加最高節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)300萬(wàn)元，所獲收入450萬(wàn)元?？鄢募s保證金利息和管理成本后，代建利潤(rùn)更少。如果項(xiàng)目超概，不僅沒(méi)有利潤(rùn)，還可能要賠償超概部分。而施工單位承攬工程，利潤(rùn)一般可達(dá)到10%以上，顯然代建單位所獲利益與施工單位相差較大。代建單位為使利潤(rùn)最大化，會(huì)與投標(biāo)的施工單位（或者包工頭）串通，暗中收取一定比例的管理費(fèi)，或者名義上進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，實(shí)際上以中標(biāo)單位的名義組織施工，既獲得代建費(fèi)又獲得施工利潤(rùn)。

3 找準(zhǔn)代建制下投資評(píng)審的切入點(diǎn)，嚴(yán)把項(xiàng)目評(píng)審關(guān)

3.1 抓好概算評(píng)審，核實(shí)代建項(xiàng)目投資額

代建制下項(xiàng)目建設(shè)資金撥付、合同簽訂、代建費(fèi)用的計(jì)提、代建效果的評(píng)價(jià)及獎(jiǎng)懲等，都與項(xiàng)目概算有著密切的聯(lián)系，因此，代建制下的概算評(píng)審應(yīng)作為項(xiàng)目管理的重要環(huán)節(jié)，必須抓好。這就要求投資評(píng)審向前期延伸，參與初步設(shè)計(jì)與概算的評(píng)審和審查，了解使用單位的需求，對(duì)初步設(shè)計(jì)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定，概算是否完整，有無(wú)甩項(xiàng)、漏項(xiàng)，概算是否與市場(chǎng)情況接軌，有無(wú)大的偏差等進(jìn)行詳細(xì)評(píng)審，做到概算能反映實(shí)際情況，與市場(chǎng)吻合，以滿足代建制下的要求。

3.2 推行事前預(yù)防、事中控制、事后監(jiān)督的全過(guò)程跟蹤管理，做好招投標(biāo)環(huán)節(jié)的評(píng)審監(jiān)督

按照全過(guò)程跟蹤管理的理念，對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)行事前預(yù)防、事中控制、事后監(jiān)督，是代建制下項(xiàng)目評(píng)審的發(fā)展趨勢(shì)。事前預(yù)防，要體現(xiàn)在招投標(biāo)的監(jiān)督管理上。即要加強(qiáng)招標(biāo)文件和代建合同的評(píng)審，降低投資失控風(fēng)險(xiǎn)，避免建設(shè)過(guò)程中的扯皮現(xiàn)象；對(duì)招標(biāo)文件約定不清或?qū)I(yè)主明顯不利的條款提出修改建議；要加強(qiáng)招標(biāo)控制價(jià)的審核；要對(duì)價(jià)款結(jié)算方式、子項(xiàng)變更單價(jià)的確定規(guī)則、材料及設(shè)備市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等事項(xiàng)進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)審。

3.3 把好重大設(shè)計(jì)變更、索賠和工程款支付評(píng)審關(guān)

要加強(qiáng)施工階段的投資評(píng)審工作，重點(diǎn)是完善工程簽證和設(shè)計(jì)變更的審查。代建制下代建單位替代原項(xiàng)目業(yè)主對(duì)項(xiàng)目實(shí)施管理，從專業(yè)角度上來(lái)說(shuō)，代建單位具有豐富工程管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目組織、施工、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等方面均高于原自建制下項(xiàng)目業(yè)主的管理。對(duì)簽證及設(shè)計(jì)變更的管理，重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)代建單位履約情況的審查上，主要審查代建單位根據(jù)合同條款對(duì)工程設(shè)計(jì)變更及簽證的監(jiān)督是否到位；設(shè)計(jì)變更及簽證是否必要、真實(shí)，手續(xù)是否完善；工程開(kāi)工前是否進(jìn)行圖紙會(huì)審，圖紙會(huì)審是否充分，施工圖上的問(wèn)題有無(wú)得到提前解決等方面，協(xié)同代建單位一起完善工程簽證及設(shè)計(jì)變更的監(jiān)督機(jī)制，盡量減少施工中的設(shè)計(jì)變更與簽證。

3.4 嚴(yán)格進(jìn)行竣工結(jié)(決)算評(píng)審，合理確定項(xiàng)目投資

實(shí)行代建制依然要加大工程竣工結(jié)算的審核力度，杜絕高估冒算現(xiàn)象。雖然推行代建制對(duì)工程結(jié)算的高估冒算行為有一定的遏制作用，但也不能排除高估冒算以新形態(tài)出現(xiàn)的可能。例如在工程概算編制不合理、概算投資偏大的情況下，由于概算同項(xiàng)目實(shí)際投資之間存在一定差額，留有一定的利益空間，代建單位可能會(huì)伙同施工單位聯(lián)手造假，套取政府建設(shè)資金。因此，必須認(rèn)識(shí)到代建制下問(wèn)題產(chǎn)生的種種可能性，履行好竣工結(jié)（決）算的評(píng)審職能，確保資金的安全有效使用。

通過(guò)對(duì)結(jié)（決）算的嚴(yán)格審核，可以準(zhǔn)確核定項(xiàng)目的建設(shè)成本，確定項(xiàng)目的投資節(jié)余或超概額，從而界定代建單位應(yīng)得的利益和應(yīng)擔(dān)負(fù)的投資超概算責(zé)任。

3.5 對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)

代建制不僅需要激勵(lì)機(jī)制，更需要有對(duì)代建單位進(jìn)行績(jī)效考評(píng)的約束機(jī)制。建立政府投資項(xiàng)目代建單位績(jī)效考評(píng)體系，是健全政府投資項(xiàng)目代建單位激勵(lì)和約束機(jī)制的基礎(chǔ)，也是建立政府投資項(xiàng)目激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制的組成部分。對(duì)代建單位的考評(píng)應(yīng)建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)工程進(jìn)度、質(zhì)量和造價(jià)控制程度和管理實(shí)施的成果大小，對(duì)代建單位進(jìn)行考核和獎(jiǎng)罰。需要注意的是代建單位的績(jī)效不同于項(xiàng)目績(jī)效，不能僅僅以項(xiàng)目建設(shè)的最終成果為依據(jù)來(lái)衡量代建單位的績(jī)效。代建單位的績(jī)效除了項(xiàng)目建設(shè)管理活動(dòng)中的結(jié)果、效益外，還應(yīng)包括其管理活動(dòng)中的行為表現(xiàn)和管理成果?？茖W(xué)評(píng)價(jià)代建單位的績(jī)效，一方面為獎(jiǎng)懲代建單位和對(duì)其支付報(bào)酬提供依據(jù)，另一方面可以對(duì)代建活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，使代建過(guò)程處于監(jiān)控狀態(tài)。

代建制是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求、科學(xué)的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。代建制下的財(cái)政投資評(píng)審監(jiān)督只能加強(qiáng)，不能削弱。無(wú)論是“一代了之”還是“一審了之”，都是脫離實(shí)際、不符合規(guī)律的做法。代建制下的投資評(píng)審，既要把握其規(guī)律，認(rèn)清其特點(diǎn)，又要腳踏實(shí)地，扎扎實(shí)實(shí)做好每一個(gè)環(huán)節(jié)。