宋代赦書蠲減政策執(zhí)行中中央與地方的博弈

郭艷艷

(河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南 開封 475004)

宋代赦書即承載赦宥內(nèi)容的文書，它的主要內(nèi)容是寬宥罪刑、推恩天下以及申明禁止和行政處分，蘊(yùn)含著巨大的歷史信息。根據(jù)赦書內(nèi)容顯示，北宋末年社會矛盾開始逐漸激化，地方財(cái)政困難日益突出，基層州縣財(cái)政征收的違法行為嚴(yán)重化。南宋以后，基層財(cái)政征收體系進(jìn)一步被破壞，法外之?dāng)康拿繉映霾桓F。在這種窘境下，統(tǒng)治者頻繁地在赦書中督促州縣遵循法令，試圖以此整頓基層財(cái)政征收的無序狀態(tài)，正因如此，宋代赦書就越來越多地承擔(dān)著調(diào)節(jié)社會矛盾的職能。赦書的執(zhí)行者是基層州縣官員，他們的執(zhí)行力將直接影響政策的落實(shí)。在執(zhí)行過程中，因中央與地方不同的利益目標(biāo)，他們之間不斷進(jìn)行著博弈。本文嘗試著利用博弈論這一分析工具解析在宋代赦書蠲減內(nèi)容執(zhí)行中中央與地方既合作又競爭的關(guān)系。

一、赦書蠲減政策執(zhí)行中的博弈雙方

博弈論又稱對策論，是一種處理競爭與合作的決策方法，用以研究博弈的參加者如何獲取最大利益。根據(jù)博弈的理論，首先應(yīng)該確定參與博弈的主體即博弈雙方，其次確定博弈雙方的策略與得失、博弈雙方所要達(dá)到的納什均衡等。

從宋代赦書蠲減內(nèi)容的執(zhí)行案例來看，博弈牽涉到以下幾類局中人，一方為發(fā)布赦書的朝廷，即中央。這是博弈的決策人，由它率先發(fā)出赦書，然后引出地方執(zhí)行赦書這個(gè)對局。另一方是博弈的對抗者，也是赦書的具體執(zhí)行者，即地方。地方首先應(yīng)該包括州縣，在宋代，縣一級官府沒有形成獨(dú)立的財(cái)政體系，州一級官府才具有獨(dú)立的財(cái)政體系，而縣級官府的行為依賴于州級的決策。在州縣之上，還存在著監(jiān)司，監(jiān)司作為中央派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，在宋代是否成為一級獨(dú)立的政權(quán)組織，仍是一個(gè)有爭議的問題，本文只分析監(jiān)司在執(zhí)行赦書時(shí)的態(tài)度。從史料來看，監(jiān)司的態(tài)度與赦書的執(zhí)行有密不可分的關(guān)系，如紹熙五年 (1194)明堂赦文:

人戶夏稅和買綢絹，內(nèi)綢合納本色二分，折帛錢八分，絹合納本色七分，折帛三分。訪聞州縣卻侵本色分?jǐn)?shù)，多敷折帛價(jià)錢，又不許人戶依已降指揮以錢會中半輸納，間有折納銀兩，重困民力，委轉(zhuǎn)運(yùn)司多出文榜曉示，如有違戾，即行按劾，仍許人戶越訴。［1］(食貨70之85)

地方在執(zhí)行和買政策時(shí)，違反朝廷法令，侵害了民眾的利益，中央要求監(jiān)司中的轉(zhuǎn)運(yùn)司進(jìn)行監(jiān)督和按劾。赦書中明確要求轉(zhuǎn)運(yùn)司與提舉司這些監(jiān)司督促州縣執(zhí)行赦書，所以，監(jiān)司也理應(yīng)是博弈的參與人。那么，監(jiān)司是屬于中央決策方，還是和州縣一樣屬于對抗方呢?有待下文探究。

二、赦書蠲減政策執(zhí)行中博弈雙方的目的

博弈雙方的目的都是從參加的博弈局中獲取最大利益。中央頒布赦書蠲減欠負(fù)的目的應(yīng)該有兩點(diǎn):第一，朝廷示民以寬厚形象，限制地方官府私自增加苛捐雜稅，避免官逼民反，以維持中央統(tǒng)治的穩(wěn)定，這也是朝廷每次頒發(fā)赦書的主要目的。推恩眾生，與民更始，始終是赦書中首尾詞的基調(diào)。南宋胡寅在評價(jià)大赦時(shí)說:“明哲之君則赦希而實(shí)，昏亂之世則赦數(shù)而文。希者尚按故事而不能盡去也，數(shù)者則意在邀福而歸諸己也。”［2］(卷171下《赦宥》)第二，中央減免民眾的欠負(fù)之后，為不減少中央的財(cái)政收入，又不愿減少地方上繳的財(cái)賦數(shù)額，或者對地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。南宋紹興九年 (1139)，宋金議和，高宗大赦新收復(fù)地區(qū)，右迪功郎監(jiān)明州比較務(wù)楊煒上書說:“……伏讀赦文，所復(fù)州縣減免租賦三年，蠲放差徭五年，兵官各令按月支給衣糧請給，或加犒設(shè)，或令存恤，不知空空之地，孱老孤寡既不可賦稅，按月所支，一切調(diào)度，何從出乎?”［3］(卷191)朝廷發(fā)布赦書減免了百姓的賦稅，但未從經(jīng)濟(jì)上扶持地方減少的收入，地方的財(cái)政開支無從調(diào)度，導(dǎo)致地方財(cái)政徒增困難。

地方在中央拋出蠲減政策時(shí)，它能夠采取的措施有兩種:一是為了政績考核，在地方財(cái)政困頓的狀態(tài)下，想方設(shè)法地完成上繳中央的財(cái)賦數(shù)額。北宋末，臣僚張守上奏說:“臣伏睹近降赦書一項(xiàng)，訪問諸路州軍常稅斛斗，轉(zhuǎn)運(yùn)使盡將支撥應(yīng)副別用，無以充本處軍糧，卻于受納稅斛之時(shí)，大量出剩準(zhǔn)作軍糧指使。仰今后措置樁出本處軍糧，即不得別將他用……臣今略計(jì)江西一路十一州軍，秋苗舊額一百六十余萬石，上供年額一百二十六萬余石，起發(fā)之外，有三十余萬石以為州縣歲計(jì)支用……州縣軍兵張口待哺，官吏仰祿不可欠闕，是其所入頓減而所費(fèi)仍在，倉廩空匱，何所從出，所用之?dāng)?shù)復(fù)取于民，不過巧為名目，陰肆箕斂，名雖蠲減而實(shí)未嘗減也。”［4］(卷6《乞除豁上供充軍糧札子》)二是地方為了保證不減少地方開支及上供中央的數(shù)額，只能從其他途徑攫取足夠的財(cái)富。作為地方官府，有很多開支是無法縮減的，如:“陵寢當(dāng)修，宗廟當(dāng)葺，官府當(dāng)治，城郭當(dāng)筑，庫藏當(dāng)實(shí)，老幼當(dāng)賑，百役紛然?！保?］(卷191)即使地方財(cái)政窘迫，由于地方官員的考核升降仍然掌控在中央手里，地方也不敢公然對抗中央的赦書蠲減政策。在這種矛盾之下，地方為了爭取自己的利益最大化，一方面從財(cái)政上保證地方官府的順利運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面響應(yīng)中央政策，應(yīng)對中央考核，完成中央所需財(cái)賦的征調(diào)。地方政府最為親民，巨大的壓力導(dǎo)致他們的生存線往下擴(kuò)展，法外斂取財(cái)賦于民間。朱熹曾評價(jià)說:“譬如大禮赦文，一時(shí)將稅都放了相似，有那村知縣硬自捉縛須要他納，緣被他近了，更自叫上面不應(yīng)?！保?］(卷4《性理1》)

隨著社會矛盾發(fā)展的嚴(yán)重化，一些臣僚針砭地方財(cái)政征收的論奏增加，中央對地方法外之?dāng)康男袨橐灿兴煊X，進(jìn)而在赦書中進(jìn)行限制。既然中央赦書想把地方官府的生財(cái)之道也堵死，那么，地方為求得生存與發(fā)展，就只能與中央展開博弈，而最好的博弈方式就是與中央不合作，南宋時(shí)期的很多赦書條文一再重復(fù)出現(xiàn)均已反映了雙方關(guān)系的這種發(fā)展態(tài)勢。

其實(shí)，中央的兩個(gè)目的本身就自相矛盾。從北宋開始，中央就不斷地加強(qiáng)集權(quán)，逐漸把地方財(cái)權(quán)往中央聚攏，導(dǎo)致地方財(cái)政狀況不斷惡化，北宋后期嚴(yán)重化，至南宋更甚。中央蠲減政策只一味地讓地方減少征收民眾賦稅，卻沒有制定與地方雙贏的政策，導(dǎo)致博弈的結(jié)果是:中央對地方財(cái)政控制被迫松弛，很難了解到地方財(cái)政的真實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，“諸路財(cái)用歲入多寡，與其登耗，官司無以周知。”［1］(食貨56之32)而民眾則被迫增加了法律之外的賦稅，利益也受到侵害。地方政府憑借親民的優(yōu)勢設(shè)法規(guī)避國家政策，對地方民眾巧取豪奪，采取“靈活”的方式達(dá)到自身目的?！鞍傩肇?fù)租……每下赦令，未嘗不蠲也，而百姓有 ‘黃紙放，白紙催’之言”［2］(卷171下《赦宥》)。中央赦令蠲減的欠負(fù)并未真正得到放免，一紙赦令徒成虛文。

三、赦書蠲免政策執(zhí)行中的納什均衡

中央與地方的博弈是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。當(dāng)決策方拋出政策時(shí)，對抗方會根據(jù)前者的決策做出相應(yīng)的調(diào)整，而前者也能夠理性地預(yù)測到后者的反應(yīng)，所以在決策時(shí)也會考慮后者的選擇，雙方都會在預(yù)測對方行動(dòng)的基礎(chǔ)上優(yōu)化自己的行動(dòng)，這其實(shí)是一個(gè)依靠不完全信息進(jìn)行的動(dòng)態(tài)博弈。在有限人參加的博弈中，至少會存在一個(gè)使所有參與者都能達(dá)到利益最大化的策略，這個(gè)最優(yōu)的戰(zhàn)略就是納什均衡。在蠲減政策執(zhí)行中，中央與地方都取得了各自的最大利益，這就是納什均衡的最好體現(xiàn)。如前所述，赦書蠲減政策執(zhí)行雙方的目的是自相矛盾的，這種情況下博弈是如何取得納什均衡的呢?

赦書蠲減政策的實(shí)際執(zhí)行效果在宋代一直受到質(zhì)疑，北宋真宗時(shí)，刑部員外郎馬亮上疏說:“州縣逋負(fù)至多，赦書為蠲除，而有司趣責(zé)如故，非所以布宣恩澤也。”［6］(卷42)哲宗元祐二年 (1087)，有臣僚上言: “伏睹陛下即位以來，數(shù)降赦令減放民間夏秋二稅積欠及坊場敗闕課利及公人元非侵欺盜用失陷之類，所在州縣觀望監(jiān)司意旨，不肯依準(zhǔn)赦令直行放免?！保?］(卷406)官員們向皇帝指出:赦書的蠲減政策雖然是惠民之策，但利益相關(guān)部門在阻撓其執(zhí)行。到南宋，這種情況是有過之而無不及，高宗時(shí)，廖剛在轉(zhuǎn)對奏狀中說:“州縣官吏廢格德音，尚仍舊態(tài)，或追積欠，謂非今赦所捐?！保?］(卷5)王十朋也上奏說:“臣在夔門，每見蜀之士夫往來，咸言西州諸郡困于虛額，蓋是積年拖欠，催科不停，雖屢經(jīng)赦恩，有司不與放免。”［8］(文集卷4《除知湖州上殿札子三首》)這些臣僚的奏議均反映了赦書中蠲免內(nèi)容的執(zhí)行情況，地方官員想盡辦法規(guī)避朝廷蠲減政策。

從中央派出的監(jiān)察機(jī)構(gòu)路級官府對待赦書的態(tài)度來看，他們對中央命令陽奉陰違，其職能在逐漸地方化。周必大的神道碑中揭露了宋徽宗大觀年間“赦書已蠲減，而漕臣便文復(fù)取于民”的情況［9］(卷63)。州縣官員雖由中央任命，卻由監(jiān)司進(jìn)行考察，在中央加強(qiáng)財(cái)政集權(quán)的背景下，地方路州縣為了完成財(cái)政征收任務(wù)及應(yīng)對政績考核，對抗國家政策，倍斂百姓，結(jié)成利益共同體，造成地方財(cái)政征收的無序狀態(tài)。南宋官員鄭興裔直接指出監(jiān)司是蠲減政策能否執(zhí)行的決定者，他說:“屢赦蠲積欠以蘇疲民，乃州縣官吏不能仰體圣意，至變易名色以征取之。宜下諸路漕司，如合該除放，無得更取之于州，州無得更取之于縣，仍督逐縣銷豁欠簿書，其名數(shù)榜民通知，庶閭閻得沾朝廷實(shí)惠。”［10］(卷上《論蠲貸疏》)在這場博弈中，路級機(jī)構(gòu)特別是轉(zhuǎn)運(yùn)司，儼然在地方形成了自己的經(jīng)濟(jì)小王國，中央的政策在地方進(jìn)不來、出不去，雖然中央一再做出努力去約束并改變這種狀況，卻已無法發(fā)揮相應(yīng)的作用，最終使這些恩惠政策形同具文。州縣官府對政策進(jìn)行了利益得失的思考，結(jié)果是赦書的執(zhí)行只能流于形式。由上可知，正是州縣官府對監(jiān)司的希風(fēng)順旨行為使稅賦征收之弊愈演愈烈。

地方官員并未完全推行中央赦書的蠲減政策，但中央又一再借助于赦書申明蠲減欠負(fù)，這其實(shí)是符合雙方共同意圖的。在中央的表面努力與地方官員的設(shè)法規(guī)避下，宋代赦書蠲減政策實(shí)現(xiàn)了非正常狀態(tài)的納什均衡。中央試圖通過赦書向民眾宣示朝廷的恩惠，但又不愿意減少中央的財(cái)政收入，地方在滿足中央財(cái)政的需求下，其經(jīng)費(fèi)又能維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，雙方的目的均得以實(shí)現(xiàn)，都達(dá)到利益最大化。在這場博弈中，利益受損最嚴(yán)重的是廣大民眾，他們在地方官府的綁架下，為中央與地方財(cái)政共同買單。這場看似雙贏的博弈，卻也埋藏著隱患，中央與地方的納什均衡最終犧牲的是廣大百姓的利益。

四、赦書蠲免政策執(zhí)行的啟示

我們分析赦書執(zhí)行中博弈雙方的行動(dòng)對策與規(guī)律，博弈策略產(chǎn)生的最終結(jié)果，探究該策略實(shí)施的效率意義，最根本還是要解決實(shí)際問題，指導(dǎo)中央與地方更好地處理雙方財(cái)政關(guān)系。

宋代赦書約束內(nèi)容的增加反映了地方財(cái)政征收中出現(xiàn)的問題，中央也試圖通過赦書約束地方的違規(guī)違法行為，但實(shí)際上，因?yàn)橹醒霟o視地方財(cái)政狀況，不斷加大對地方的財(cái)政征調(diào)，又從法令上要求地方遵守朝廷統(tǒng)一調(diào)度，限制地方擅自增稅。頻繁的赦宥蠲免了大量民間積欠的錢物，但中央并未從征調(diào)的地方財(cái)賦中減去這部分財(cái)物，等于是把地方財(cái)政逼入死胡同。宋代赦書約束內(nèi)容的增加揭露了地方州縣財(cái)政征收的弊病，中央試圖憑借赦書約束地方的各種違規(guī)違法行為，但實(shí)際上，朝廷轉(zhuǎn)嫁中央財(cái)政危機(jī)，無視地方財(cái)政狀況，不斷加大對地方的財(cái)政征調(diào)，又從法令上要求地方遵守朝廷統(tǒng)一調(diào)度，限制地方擅自增稅。州縣只有在中央集權(quán)的財(cái)政征收制度下，私自征收法外之?dāng)俊Ｖ菘h需要赦書所放免的財(cái)賦彌補(bǔ)自身經(jīng)費(fèi)的不足，這是赦書沒有得到貫徹的根本原因。從赦書的約束效力來看，它并不能制止地方的違法行為，這也表明宋代中央集權(quán)在財(cái)政征收方面逐漸減弱。但是，中央能夠?qū)崿F(xiàn)對地方財(cái)賦征調(diào)的不斷增加，又可以看出中央始終牢牢控制著地方財(cái)賦的上供數(shù)額。因此，宋代一直到朝代結(jié)束在財(cái)政上都未出現(xiàn)唐末的藩鎮(zhèn)割據(jù)情形。

從博弈策略的依存性來看，博弈參與者的策略和利益存在相互依存和制約的關(guān)系，雙方在相互對抗競爭的同時(shí)，更為重要的是，需要相互合作。中央采取的政策會影響地方政府的決策與行為，地方的行動(dòng)又會使中央采取相應(yīng)的策略，雙方的斗爭與妥協(xié)都促使這一政策趨向納什均衡。納什均衡是博弈雙方的最佳選擇，參與者都會調(diào)整對策去匹配對方策略。赦書蠲減政策的博弈結(jié)果是中央與地方都不去破壞均衡狀態(tài)，中央在赦書中無力約束地方違規(guī)行為，地方繼續(xù)表面上遵從朝廷旨意，實(shí)則采取違法的策略應(yīng)對地方危機(jī)，雙方達(dá)到?jīng)]有協(xié)議約束的默認(rèn)的合作博弈，這也是宋代地方執(zhí)行赦書蠲減政策出現(xiàn)問題，而中央?yún)s始終無法徹底解決問題的原因。

［1］(清)徐松.宋會要輯稿:影印本［M］.北京:中華書局，1957.

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［9］(宋)周必大.文忠集［M］.影印文淵閣四庫全書第1147冊.

［10］(宋)鄭興裔.鄭忠肅奏議遺集［M］.影印文淵閣四庫全書第1140冊.