多元行政糾紛解決機(jī)制的衡量因素和判斷標(biāo)準(zhǔn)

黃雪嬌

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢430072)

現(xiàn)代社會(huì)是由不同目標(biāo)、不同利益、不同立場(chǎng)和觀點(diǎn)的主體構(gòu)成的多元化社會(huì)。由于利益的多元化，社會(huì)主體在追求各自的目標(biāo)、滿足自身需求時(shí)不可避免地會(huì)出現(xiàn)矛盾沖突，因此糾紛具有不可避免性。但從整個(gè)社會(huì)的發(fā)展來(lái)看，糾紛的存在并不是只有消極作用，低暴力、高頻度的沖突能夠“清潔社會(huì)空氣”［1］。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)正從傳統(tǒng)一元化社會(huì)向多元化社會(huì)邁進(jìn)，不同主體之間的利益和需求難免存在摩擦，各種矛盾和沖突也日益加劇。從橫向來(lái)看，這些沖突表現(xiàn)在個(gè)體與個(gè)體之間，群體與群體之間等;從縱向來(lái)看，這些糾紛則表現(xiàn)在個(gè)體、群體與國(guó)家之間［2］。行政糾紛是典型的縱向社會(huì)沖突。隨著傳統(tǒng)干涉行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，政府職能越來(lái)越多元化，單一的糾紛解決方式已經(jīng)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求，學(xué)界關(guān)于構(gòu)建多元化行政糾紛解決機(jī)制的呼聲也越來(lái)越強(qiáng)烈，那么究竟是哪些因素在行政糾紛解決中發(fā)揮著重要作用呢?多元行政糾紛解決機(jī)制又有哪些判斷標(biāo)準(zhǔn)呢?

一、現(xiàn)代社會(huì)行政糾紛的不可避免性和社會(huì)整合功能

糾紛存在是社會(huì)的常態(tài)，沒(méi)有任何沖突的社會(huì)是一個(gè)無(wú)生機(jī)、沉悶乏味的社會(huì)［3］。任何事物都具有兩面性，糾紛雖然極有可能成為影響社會(huì)和諧的不穩(wěn)定因素，但它同時(shí)也具有社會(huì)整合功能。只要能夠?yàn)椴煌睦嬷黧w提供一個(gè)可以對(duì)話的平臺(tái)，讓沖突各方能夠自由表達(dá)不滿情緒，安全有序地發(fā)泄怨氣，就能“防止被堵塞的敵意積累的傾向”，從而對(duì)整個(gè)社會(huì)起到一種“安全閥”的作用［1］。相反，如果一味追求社會(huì)表面的和諧穩(wěn)定，使得糾紛累積到一定程度，直到無(wú)法化解時(shí)，只會(huì)造成更深層次的社會(huì)動(dòng)蕩。

多元化社會(huì)是思維開(kāi)闊、兼容并蓄的社會(huì)，它允許不同的利益觀和不同的價(jià)值觀存在，包容不同利益主體因追求自身的價(jià)值和目標(biāo)所產(chǎn)生的各種摩擦。一般情況下，只有當(dāng)社會(huì)的自我修復(fù)機(jī)制已經(jīng)無(wú)法解決不同利益主體之間的沖突時(shí)，才需要國(guó)家權(quán)力的介入，以尋求更加合理有效的方式來(lái)解決糾紛。行政糾紛是一種特殊的社會(huì)糾紛，通常是指行政主體在行使行政職權(quán)過(guò)程中與行政相對(duì)人發(fā)生的有關(guān)行政法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)執(zhí)。在“警察國(guó)家”時(shí)代，行政機(jī)關(guān)的職能比較單一，行政糾紛的形式也比較簡(jiǎn)單，進(jìn)入“福利國(guó)家”后，行政管理活動(dòng)逐漸滲入社會(huì)生活的方方面面，行政糾紛的形式也越來(lái)越多樣化、復(fù)雜化。正如布萊希特所言:“世界上不存在兩片完全相同的樹(shù)葉”，不同類型的行政糾紛自然也需要不同的解決方式。

糾紛解決是通過(guò)特定的方式和程序解決糾紛和沖突，恢復(fù)社會(huì)平衡和秩序的活動(dòng)和過(guò)程［2］。在這個(gè)過(guò)程中，沖突各方通過(guò)磋商協(xié)調(diào)達(dá)成一致意見(jiàn)，或者在第三者主持下進(jìn)行溝通交流、相互妥協(xié)，最終解決糾紛。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)并不缺乏解決行政糾紛的途徑和方法，但這些方式本身并沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)化的機(jī)制;當(dāng)沖突主體需要選擇糾紛解決途徑時(shí)，也沒(méi)有合理有效的指引機(jī)制。這就導(dǎo)致沖突各方在糾紛解決過(guò)程中無(wú)法及時(shí)選擇對(duì)己最有利且最有效的方式，一旦糾紛無(wú)法得到滿意解決，沖突主體又會(huì)求助于其他的糾紛解決方式，最終沖突各方需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力才能化解糾紛，極大地消耗了國(guó)家資源和社會(huì)資源。因此，筆者認(rèn)為，在我國(guó)構(gòu)建多元化的行政糾紛解決機(jī)制，首先應(yīng)當(dāng)考察目前行政糾紛解決機(jī)制的運(yùn)行狀況，進(jìn)而分析影響行政糾紛解決的各種法社會(huì)學(xué)因素，最后確定多元行政糾紛解決機(jī)制的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這樣不僅有利于沖突主體選擇適合的行政糾紛解決方式，還能夠衡量多元行政糾紛解決機(jī)制的功能和效用是否真正得到發(fā)揮。

二、我國(guó)現(xiàn)存行政糾紛解決方式的運(yùn)行狀況

目前我國(guó)行政救濟(jì)途徑主要包括調(diào)解、仲裁、復(fù)議、訴訟、信訪等。通過(guò)分析這些現(xiàn)有的糾紛解決方式，我們發(fā)現(xiàn):

首先，行政調(diào)解和仲裁只解決很少一部分行政糾紛，但司法調(diào)解卻實(shí)質(zhì)上解決大量的行政糾紛①雖然我國(guó)《行政訴訟法》第五十條明定行政訴訟不適用調(diào)解，但自2007年以來(lái)，行政訴訟的協(xié)調(diào)和解作為一項(xiàng)重要內(nèi)容出現(xiàn)在最高法院的工作報(bào)告中，其中2009年經(jīng)過(guò)和解撤訴的行政訴訟案件為4.3萬(wàn)件，占一審行政案件的35.9%，而2011年經(jīng)過(guò)和解撤訴的一審行政訴訟案件已經(jīng)達(dá)到6.5萬(wàn)件，占一審行政案件的48%。這足見(jiàn)“協(xié)調(diào)和解”制度對(duì)行政糾紛解決的影響力。筆者認(rèn)為，所謂“協(xié)調(diào)和解”跟調(diào)解并無(wú)本質(zhì)不同。。司法實(shí)踐中，“協(xié)調(diào)和解”具體操作方式是——在案件審判過(guò)程中，法院發(fā)揮能動(dòng)性，促使雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成合意，以《行政訴訟法》第五十一條所確立的撤訴制度為依托，最終由法院同意原告撤訴而結(jié)案，是沒(méi)有調(diào)解書(shū)的調(diào)解［4］。調(diào)解作為一種糾紛解決方式，主要是在民事糾紛中發(fā)展起來(lái)的。民事糾紛主要涉及平等民事主體之間的沖突，雙方對(duì)自己的權(quán)利都有處分權(quán)，通過(guò)調(diào)解的手段解決糾紛自然無(wú)可厚非。但在行政糾紛中，先不論行政主體是否有權(quán)處分國(guó)家公權(quán)力，單就行政主體與行政相對(duì)人之間社會(huì)力量對(duì)比而言，在目前行政權(quán)自律性不足和司法權(quán)威性缺位的情況下，誰(shuí)能保證通過(guò)調(diào)解方式獲得的處理結(jié)果是公平公正的呢?

其次，行政復(fù)議機(jī)關(guān)害怕當(dāng)被告，大都做出維持決定，這導(dǎo)致行政復(fù)議制度的功能形同虛設(shè)。行政復(fù)議一般被認(rèn)為是一種行政系統(tǒng)內(nèi)部的糾錯(cuò)機(jī)制，它采用法院審理案件的某些方式進(jìn)行審查，具有準(zhǔn)司法性。理論上，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)對(duì)解決行政糾紛和監(jiān)督行政權(quán)力發(fā)揮積極的作用，但實(shí)踐中卻不盡如人意。2009年全國(guó)行政復(fù)議的維持比例已經(jīng)達(dá)到66%。這一結(jié)果的產(chǎn)生可能是因?yàn)樵谥袊?guó)當(dāng)前的語(yǔ)境下，行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告不僅僅意味著坐上被告席，還意味著要接受行政內(nèi)部的績(jī)效考核及各種非正式的評(píng)價(jià)②何海波:《復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告》，載北大公法網(wǎng)，2013年10月14日訪問(wèn)。。筆者認(rèn)為，未來(lái)《行政復(fù)議法》的修改應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政復(fù)議的司法性，將其作為司法的初審。關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置——比較理想的模式是在各級(jí)政府統(tǒng)一設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，并將職能部門(mén)復(fù)議權(quán)相對(duì)集中［5］。如此一來(lái)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)才能夠相對(duì)獨(dú)立地行使裁決權(quán)。

再次，近年來(lái)，我國(guó)行政訴訟案件一直在十萬(wàn)件左右徘徊，但同期信訪涉訴案件保守估計(jì)都有兩三百萬(wàn)件。這兩三百萬(wàn)案件未能進(jìn)入行政訴訟渠道進(jìn)行處理，可見(jiàn)，行政訴訟制度在化解糾紛、解決矛盾方面，已經(jīng)基本失靈了。關(guān)于信訪的制度定位，學(xué)界一直爭(zhēng)議不斷。有學(xué)者認(rèn)為信訪是一種ADR式的糾紛解決方式［6］。有學(xué)者則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將信訪改造成為行政復(fù)議和行政訴訟的過(guò)濾機(jī)制、補(bǔ)充機(jī)制和疑難處理機(jī)制①這里的過(guò)濾是指在尊重行政相對(duì)人意愿的前提下，將一部分能通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟解決的信訪案件轉(zhuǎn)移到這兩個(gè)渠道中來(lái)，一方面可以彌補(bǔ)法院和行政復(fù)議收案嚴(yán)重不足的情況，另一方面也能夠緩解信訪機(jī)構(gòu)的巨大壓力。補(bǔ)充則是指將未列入行政復(fù)議和行政訴訟范圍的案件納入信訪的范圍。疑難處理是指在行政復(fù)議和行政訴訟遭遇種種阻礙尤其是關(guān)系網(wǎng)的阻隔時(shí)，將案件轉(zhuǎn)移到信訪渠道上來(lái)。參見(jiàn)應(yīng)星:《作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。這不失為一種對(duì)信訪救濟(jì)的定位方式，但卻忽略了改造信訪制度自身存在的弊端的難度。筆者認(rèn)為在對(duì)信訪進(jìn)行重構(gòu)之前，改造才是首要任務(wù)。。亦有學(xué)者主張將信訪改造成類似于香港申訴專員制度的救濟(jì)手段，專門(mén)用來(lái)處理失當(dāng)行政行為［7］。還有學(xué)者主張廢除信訪制度②如姜明安在反駁應(yīng)星的觀點(diǎn)時(shí)指出:“最終取消信訪的救濟(jì)功能是必需的，只有人治的路完全堵死了，法治的路才會(huì)出現(xiàn)?！?趙凌:《信訪條例修改欲走“第三條道路”》，《南方周末》，2005年1月13日。)。筆者認(rèn)為，囿于現(xiàn)存制度設(shè)計(jì)和司法環(huán)境的種種缺陷和不足，信訪制度在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)還會(huì)一直存在下去，因此，當(dāng)務(wù)之急是將信訪制度改造成為適當(dāng)?shù)男姓m紛解決機(jī)制。本文贊同將信訪制度改造成為類似于香港的申訴專員公署制度③申訴專員公署(Office of the Ombudsman)，前稱行政事務(wù)申訴專員公署，成立于1989年，是直接向香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)的法定機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于政府之外，監(jiān)督政府運(yùn)作，負(fù)責(zé)處理及解決因政府部門(mén)及公營(yíng)機(jī)構(gòu)因行政失當(dāng)而引起的不滿和問(wèn)題。申訴專員由行政長(zhǎng)官委任。參見(jiàn):http://www.ombudsman.hk/tc/publications_2005_06.html，2014 年3 月5 日訪問(wèn)。。但改革不是一蹴而就的，筆者認(rèn)為首先應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)規(guī)定相應(yīng)的過(guò)渡條款，使過(guò)去未能通過(guò)行政訴訟渠道解決的信訪案件逐漸被納入司法途徑解決，等到人們對(duì)信訪新的制度功能有較清楚的認(rèn)知時(shí)再推行改革，使行政訴訟制度與信訪制度各歸各位、各司其責(zé)、各盡其責(zé)。

三、對(duì)影響行政糾紛解決的法社會(huì)學(xué)因素的考察

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，法律從根本上就是規(guī)則，糾紛解決過(guò)程實(shí)質(zhì)上也是裁決者適用法律(國(guó)家法或習(xí)慣法)的過(guò)程④如Hart，concept of Law;Fuller，Morality of Law.轉(zhuǎn)引自:唐·布萊克:《社會(huì)學(xué)視野中的司法》，郭星華等譯，法律出版社2002年版，第26頁(yè)。。根據(jù)法律適用的三段論模式，大前提是法律條文，小前提是具體的法律事實(shí)，結(jié)論是法官根據(jù)事實(shí)和法律作出的裁決。換句話說(shuō)，法律從一個(gè)案件到另一案件是一成不變的，即相同的事實(shí)就會(huì)產(chǎn)生同樣的結(jié)論。但從法社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，任何糾紛的解決，都不是以服從嚴(yán)格的規(guī)則為主的，而是以解決糾紛、解決問(wèn)題為主的，僅僅依靠邏輯理性還不能夠完全理解和把握法律。龐德主張，法律是發(fā)達(dá)政治組織化社會(huì)里高度專門(mén)化的社會(huì)控制形式，即通過(guò)有系統(tǒng)有秩序地運(yùn)用這種社會(huì)暴力而達(dá)到社會(huì)控制的目的。在這一意義上，法律是一種社會(huì)功能或“社會(huì)控制”，是協(xié)調(diào)利益沖突的手段;法律的作用就是承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障各種利益，尤其是社會(huì)利益。他提出應(yīng)當(dāng)用法的功能性概念來(lái)取代邏輯性概念，主張“有用即真理”［8］。筆者認(rèn)為，行政糾紛歸根結(jié)底就是行政相對(duì)人與行政主體之間的利益紛爭(zhēng)，無(wú)論我們選擇哪種糾紛解決方式，最終的目的殊途同歸，即都是為了解決糾紛。筆者正是立足于這樣偏向功利主義和實(shí)用主義的角度來(lái)對(duì)影響行政糾紛解決的各種法社會(huì)學(xué)因素進(jìn)行考察。

(一)社會(huì)力量對(duì)比

無(wú)論在什么地方，組織在法律行為中的作用都是舉足輕重的。對(duì)立的組織能夠預(yù)見(jiàn)他們的案情將會(huì)如何處理，而無(wú)組織的民眾——依靠自身力量的個(gè)人——援引的法律少且在法律面前更顯得懦弱［9］。唐·布萊克在對(duì)索馬里傳統(tǒng)社會(huì)中“通賠團(tuán)體”⑤位于非洲索馬里北部的游牧部落，以血緣或契約組成一定的組織，當(dāng)群體內(nèi)部成員受到群體外成員的傷害時(shí)，由群體出面提出賠償要求;當(dāng)群體內(nèi)部成員傷害了群體外成員，由群體出面賠償;群體內(nèi)部成員之間的糾紛由群體來(lái)解決。參見(jiàn)唐·布萊克:《社會(huì)學(xué)視野中的司法》，郭星華等譯，法律出版社2002年版，第48頁(yè)。進(jìn)行考察之后，假設(shè)美國(guó)社會(huì)也存在類似這樣的組織并將其稱為“法律合作社團(tuán)”。他認(rèn)為在民事案件和刑事案件中引入法律合作社團(tuán)，可以平衡處于糾紛中的社會(huì)結(jié)構(gòu)并使其均質(zhì)地發(fā)展，消除案件之間諸多的社會(huì)差異，減少種種歧視現(xiàn)象，從而使每個(gè)人的社會(huì)權(quán)益都得到應(yīng)有尊重。行政糾紛呈現(xiàn)的是公權(quán)與私權(quán)的交鋒，爭(zhēng)議雙方社會(huì)力量懸殊在行政糾紛中表現(xiàn)得更為明顯。如何在公權(quán)與私權(quán)的博弈中作出合法、公正、有效的決定對(duì)糾紛裁決主體提出了很高的要求。基于我國(guó)憲法賦予公民結(jié)社的自由，筆者認(rèn)為一種可行的方案是——在行政糾紛解決中引入“法律合作社團(tuán)”，即允許相對(duì)人所在的社區(qū)或單位結(jié)成一定的組織，當(dāng)該組織的成員認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí)，該組織可以為其提供各種物質(zhì)支持和法律幫助。通過(guò)改變糾紛的社會(huì)結(jié)構(gòu)來(lái)平衡爭(zhēng)議雙方的社會(huì)力量，達(dá)到公正有效解決行政糾紛的目的。

(二)沖突主體對(duì)糾紛解決方式的信任度

正如前述學(xué)者所言，面對(duì)紛繁復(fù)雜的行政糾紛，沖突主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政糾紛的性質(zhì)和特點(diǎn)來(lái)選擇合適的救濟(jì)途徑［10］。但這需要一個(gè)前提——即沖突主體信賴其選擇的糾紛解決方式，認(rèn)為該種方式可以有效地解決糾紛。心理學(xué)家多伊奇則認(rèn)為，信任的產(chǎn)生是個(gè)人心理所作的一種預(yù)期，當(dāng)個(gè)人的預(yù)期損失大于預(yù)期收益時(shí)，信任就會(huì)自然消失［11］。當(dāng)行政糾紛發(fā)生時(shí)，沖突主體選擇其信賴的某種糾紛解決方式，如果糾紛及時(shí)有效地得到解決，沖突主體自然會(huì)加深對(duì)這種方式的信任度。反之，如果糾紛不能得到解決，如果下次再發(fā)生類似的糾紛，沖突主體通常不會(huì)再選擇這種方式，至少不是第一選擇。關(guān)于信任因素的作用，在行政糾紛領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯。我們一直強(qiáng)調(diào)信訪是一種非常態(tài)的糾紛解決方式，但實(shí)踐中，當(dāng)沖突主體(行政糾紛中主要是行政相對(duì)人)對(duì)法院的裁決不滿時(shí)，通常把信訪作為最后的救濟(jì)途徑。這不僅有違司法最終的原則，也是沖突主體對(duì)司法極端不信任的一種體現(xiàn)。如果一種糾紛解決方式連“公開(kāi)、公平、公正”的品質(zhì)都不具備，自然也無(wú)法得到?jīng)_突主體的認(rèn)同。因此，筆者認(rèn)為，我們?cè)谟懻摳脑煨旁L制度的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)檢討現(xiàn)存的行政糾紛解決方式解決糾紛的效率和提供正義的能力。

(三)糾紛裁決主體的權(quán)威性和公正性

在鄉(xiāng)土社會(huì)中權(quán)威是“長(zhǎng)老”，在現(xiàn)代社會(huì)中人們信仰的應(yīng)當(dāng)是法律的權(quán)威。那么法律的權(quán)威應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)代表呢?筆者認(rèn)為，在多元行政糾紛解決機(jī)制中，糾紛裁決主體的權(quán)威不僅包括其在訴訟中的權(quán)威還包括在非訟救濟(jì)途徑中的權(quán)威。根據(jù)馬克斯·韋伯對(duì)權(quán)威的分類，司法權(quán)威是一種法理型的權(quán)威。即建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權(quán)利的合法性之上，也即合理性基礎(chǔ)之上的權(quán)威。它是一種特殊的公權(quán)力，同時(shí)具有社會(huì)公信力［12］。我國(guó)實(shí)踐中司法權(quán)威式微，司法的權(quán)威性低下，導(dǎo)致申訴成風(fēng)、上訪不斷，嚴(yán)重影響了司法“定分止?fàn)帯惫δ艿陌l(fā)揮，更不利于社會(huì)穩(wěn)定的大局［13］。因此，要發(fā)揮司法解決行政糾紛的作用，首先要提升司法的權(quán)威，具體應(yīng)當(dāng)改善司法環(huán)境、推進(jìn)司法改革、保證法官獨(dú)立行使審判權(quán)并完善司法監(jiān)督機(jī)制。另外，目前囿于訴訟范圍的限制，行政訴訟能夠解決的糾紛數(shù)量非常有限，有相當(dāng)一部分的行政糾紛仍然要通過(guò)非訟的方式解決。因此我們不能忽視非訟救濟(jì)途徑中裁決主體的權(quán)威。非訟的糾紛裁決主體既需要豐富的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，還要具有良好的職業(yè)操守，否則決定的權(quán)威性將無(wú)法保障。此外，為保證裁決主體的相對(duì)獨(dú)立性，各種非訟的糾紛裁決機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向有限司法化的方向改革。

(四)成本(代價(jià))

無(wú)論是解決糾紛還是維護(hù)正義都要付出相應(yīng)的成本和代價(jià)。從廣義上看，訴訟行為的成本與效益同社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境和實(shí)體法的直接規(guī)定有關(guān)，但在特定的經(jīng)濟(jì)文化環(huán)境中，在實(shí)體法規(guī)范既定的前提下，訴訟成本與效益取決于訴訟過(guò)程本身的一些因素，如訴訟周期、訴訟費(fèi)用、訴訟程序的繁簡(jiǎn)、裁判結(jié)果的公正率等［14］。目前我國(guó)行政訴訟成本偏高，訴訟效率也很不理想。行政訴訟超審限率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民事訴訟和行政訴訟，一個(gè)重要原因在于大量的案外協(xié)調(diào)工作，協(xié)調(diào)不了就尋機(jī)再調(diào)，造成案件久調(diào)不決［15］。為保證行政訴訟的公正和效率，法院應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)審理期限的規(guī)定，當(dāng)案外協(xié)調(diào)和解工作無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。同時(shí)，非訟救濟(jì)途徑的成本也需要考慮周期、費(fèi)用、程序及結(jié)果的公正性等因素。筆者認(rèn)為裁決主體通過(guò)非訟救濟(jì)途徑解決糾紛時(shí)，可以依據(jù)比例原則和信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則對(duì)相關(guān)因素進(jìn)行審查，進(jìn)而做出適當(dāng)?shù)臎Q定。

(五)社會(huì)效果和公眾滿意度

裁決的社會(huì)效果通常與裁決結(jié)果的公眾滿意度息息相關(guān)。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)事人對(duì)裁決結(jié)果的不滿如果只停留在個(gè)人主觀情緒上，就沒(méi)有多少社會(huì)性的效果。但如果當(dāng)事人的不滿在一定范圍內(nèi)傳播并且得到社會(huì)成員的認(rèn)可時(shí)，就會(huì)影響糾紛解決的正當(dāng)性。正當(dāng)性的承認(rèn)對(duì)糾紛的解決效果來(lái)說(shuō)具有非常重要的意義，它不僅關(guān)系著當(dāng)事者個(gè)人心理的因素，還被看作規(guī)定當(dāng)事者和社會(huì)成員的相互作用過(guò)程的一個(gè)重要的社會(huì)學(xué)上的變數(shù)［16］?，F(xiàn)代社會(huì)傳媒行業(yè)的迅速發(fā)展，為當(dāng)事人不滿情緒的傳播提供了重要平臺(tái)，許多行政糾紛經(jīng)過(guò)媒體的鋪陳和渲染，在整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生巨大反響。對(duì)于訴訟救濟(jì)途徑來(lái)說(shuō)，媒體報(bào)道具有兩面性，一方面它可能延展和強(qiáng)化司法行為的社會(huì)效果，通過(guò)媒體實(shí)現(xiàn)道德與法律的接續(xù)，為司法建立更為扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ);另一方面，基于道德立場(chǎng)往往使媒體囿于情感性判斷，因而較少顧及司法過(guò)程中技術(shù)化、理性化、程序化的運(yùn)作方式［17］。對(duì)于非訟救濟(jì)途徑來(lái)說(shuō)，媒體的影響可能沒(méi)有那么強(qiáng)烈，但同樣不可忽視。在“媒體爆炸”的時(shí)代，如何充分發(fā)揮媒體優(yōu)勢(shì)夯實(shí)糾紛解決的正當(dāng)性，同時(shí)在裁決糾紛過(guò)程中盡量避免媒體的不當(dāng)影響，是多元化行政糾紛解決機(jī)制具體運(yùn)作中亟待解決的問(wèn)題。

四、多元行政糾紛解決機(jī)制的判斷標(biāo)準(zhǔn)

通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)存行政糾紛解決機(jī)制運(yùn)行狀況及影響行政糾紛解決的法社會(huì)學(xué)因素的考察，我們發(fā)現(xiàn)，雖然在一定社會(huì)和一定時(shí)期內(nèi)行政糾紛解決機(jī)制的選擇可能會(huì)表現(xiàn)出復(fù)雜的民族性、地域性、經(jīng)濟(jì)性、文化性等特點(diǎn)，但在特定國(guó)家和特定時(shí)期內(nèi)影響行政糾紛解決的因素表現(xiàn)出某種共通性，因此，筆者認(rèn)為，可以在分析上述因素的基礎(chǔ)上確立多元行政糾紛解決機(jī)制的衡量因素和判斷標(biāo)準(zhǔn)。具體來(lái)說(shuō)，包括以下幾個(gè)方面:

(一)客觀方面

1.獨(dú)立性

這里所說(shuō)的獨(dú)立性包括糾紛解決機(jī)構(gòu)設(shè)置的獨(dú)立性和權(quán)限劃分的相對(duì)獨(dú)立性。一方面，我國(guó)不僅要改變目前人民法院獨(dú)立性嚴(yán)重不足的情形;另一方面，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)向有限司法化的方向改革、信訪機(jī)構(gòu)的功能和設(shè)置也要作相應(yīng)調(diào)整等。獨(dú)立性和沖突裁決主體的權(quán)威性與公正性息息相關(guān)，雖然在議行合一的國(guó)家結(jié)構(gòu)模式下，一開(kāi)始我國(guó)司法機(jī)關(guān)的設(shè)置就注定了在處理行政案件中的尷尬地位和進(jìn)退維谷的處境，但近年來(lái)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，公民法律意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，網(wǎng)絡(luò)媒體也迅速崛起，無(wú)形之中也成為制衡行政權(quán)力的重要力量，這對(duì)于維護(hù)法院的獨(dú)立性與權(quán)威性發(fā)揮著積極的作用。

2.對(duì)抗性

在行政糾紛中，相對(duì)人大都是弱勢(shì)的一方，為了保障糾紛處理結(jié)果的公正性，我們必須采取相應(yīng)的措施和手段提升行政相對(duì)人的社會(huì)地位，改變雙方力量懸殊的局面，使沖突雙方可以分庭抗禮。為了均衡行政主體與相對(duì)人之間的社會(huì)力量對(duì)比，除了前述提到的引入“法律合作社團(tuán)”的觀念，還可以通過(guò)強(qiáng)化司法行政部門(mén)的功能、完善法律援助制度等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3.時(shí)效性

時(shí)效性也包括兩方面的內(nèi)容，一方面“遲到的正義為非正義”，行政糾紛是公權(quán)力與私權(quán)利的沖突，應(yīng)當(dāng)為相對(duì)人提供及時(shí)有效的救濟(jì)，否則再多的救濟(jì)途徑也無(wú)濟(jì)于事;另一方面，一般情況下，除無(wú)效行政行為之外，行政行為一經(jīng)作出即可產(chǎn)生拘束相對(duì)人、原決定機(jī)關(guān)以及其他相關(guān)人與機(jī)關(guān)的效力。基于法律安定性原則及對(duì)行政機(jī)關(guān)管理權(quán)限的尊重，相對(duì)人如果在法定期限內(nèi)沒(méi)有尋求救濟(jì)，將喪失法律上的勝訴權(quán)。當(dāng)然，這要建立在完善的時(shí)效制度的基礎(chǔ)之上。

4.公開(kāi)性

公開(kāi)是公正的前提。英國(guó)1215年《自由大憲章》確立“自然正義”原則，其基本要求是一方面任何人不能作為自己案件的法官，另一方面任何人在判決有罪之前有應(yīng)當(dāng)獲得陳述和申辯的機(jī)會(huì)。以我國(guó)的“協(xié)調(diào)和解”制度為例，在劇場(chǎng)化的司法活動(dòng)中，行政主體不能窺探到司法調(diào)解過(guò)程的全貌，法院和法官很多情況下只要秉承盡可能讓當(dāng)事人撤訴的觀點(diǎn)基本上就能夠讓其滿意，而對(duì)于行政相對(duì)人，法官基本上采取軟硬兼施、連消帶打的方式讓其能夠跟行政主體達(dá)成一致意見(jiàn)，最終撤訴。我們不能說(shuō)撤訴就沒(méi)有充分保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，但是司法調(diào)解的程序并沒(méi)有以一種公開(kāi)的方式進(jìn)行，也沒(méi)有合法有效的監(jiān)督手段和措施，這就難免會(huì)讓人懷疑有“暗箱操作”的可能。正義應(yīng)當(dāng)以人們看得見(jiàn)的方式表現(xiàn)出來(lái)，因此，多元行政糾紛解決機(jī)制不能只關(guān)注結(jié)果的公正，更要注重過(guò)程的公正。

(二)主觀方面

客觀標(biāo)準(zhǔn)主要關(guān)注多元行政糾紛解決機(jī)制運(yùn)作的外在表現(xiàn)，主觀標(biāo)準(zhǔn)則更注重滿足沖突各方心理需求以及全社會(huì)對(duì)多元行政糾紛解決機(jī)制的期待，具體來(lái)說(shuō)不僅要維護(hù)人的尊嚴(yán)，還應(yīng)當(dāng)致力于取得沖突主體乃至全體公眾的信任。

1.尊嚴(yán)

尊嚴(yán)常用以表明人本固有的價(jià)值屬性和擁有受到他人尊重的權(quán)利。雖然在不同的背景和語(yǔ)境中尊嚴(yán)可能呈現(xiàn)不同的內(nèi)涵，但尊重和維護(hù)人的尊嚴(yán)是全人類共同的追求。如歐盟在基本人權(quán)憲章中確認(rèn)人的尊嚴(yán)神圣不可侵犯，德國(guó)、伊朗、南非、瑞士等國(guó)在憲法中明文規(guī)定要尊重人的尊嚴(yán)①參見(jiàn):http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%B0%8A%E4%B8%A5，2014年4月8日訪問(wèn)。。我國(guó)也在2004年憲法修正案中明確要“尊重和保障人權(quán)”。目前在法律領(lǐng)域中，人們對(duì)人的尊嚴(yán)的關(guān)注，可能更多的還是停留在刑事訴訟領(lǐng)域中，諸如禁止刑訊逼供、非法證據(jù)排除、保障被告人的最后陳述權(quán)等。筆者認(rèn)為，雖然多元化的行政糾紛解決機(jī)制最終是為了解決糾紛，但沖突主體在糾紛解決過(guò)程中是否感覺(jué)到被尊重，將直接影響其對(duì)糾紛裁決機(jī)關(guān)的信任感和糾紛處理結(jié)果的滿意度。所以無(wú)論是在調(diào)解、仲裁、信訪、復(fù)議還是訴訟中，糾紛裁決主體應(yīng)當(dāng)充分地尊重沖突各方，在行政糾紛中要避免對(duì)行政主體點(diǎn)頭哈腰、阿諛?lè)畛?，而?duì)行政相對(duì)人冷言冷語(yǔ)、囂張跋扈的情形出現(xiàn)。前面提到的香港申訴專員公署制度正是為了處理行政機(jī)關(guān)的失當(dāng)行政行為。筆者認(rèn)為，我國(guó)在完成對(duì)信訪制度的改造之前，有必要充分發(fā)揮各級(jí)人大、政協(xié)及司法行政機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督功能，開(kāi)設(shè)便民投訴窗口，并將各部門(mén)每年的投訴情況列入年度績(jī)效考核。如此一來(lái)，不僅能改變公眾跟國(guó)家機(jī)關(guān)打交道時(shí)臉難看、事難辦的情況，還可以緩解目前相對(duì)人對(duì)行政糾紛解決機(jī)構(gòu)普遍信任度和滿意感不高的局面，能夠鼓勵(lì)沖突主體選擇正式的行政糾紛解決途徑，客觀上會(huì)減少信訪案件的數(shù)量，使我國(guó)的行政糾紛解決逐漸步入正軌。

2.信任

在社會(huì)科學(xué)中，信任被認(rèn)為是一種依賴關(guān)系。值得信任的個(gè)人或團(tuán)體意味著他們尋求實(shí)踐政策，道德守則，法律和其先前的承諾。尼古拉斯·盧曼在《信任:一個(gè)社會(huì)復(fù)雜性的簡(jiǎn)化機(jī)制》一書(shū)中給信任定義為:“信任是為了簡(jiǎn)化人與人之間的合作關(guān)系?！痹诙嘣姓m紛解決機(jī)制中，沖突主體對(duì)糾紛解決機(jī)制本身的信任度直接決定行政糾紛能否從根本上得到化解。適度的行政糾紛具有社會(huì)整合功能，但是當(dāng)行政糾紛積蓄到一定程度仍然無(wú)法化解時(shí)，公眾質(zhì)疑的可能不僅僅是糾紛解決機(jī)制本身，甚至是社會(huì)制度及國(guó)家機(jī)器能否有效治理國(guó)家。公眾對(duì)多元行政糾紛解決機(jī)制的信任感建立在糾紛處理過(guò)程和結(jié)果的公平、公開(kāi)和公正的基礎(chǔ)之上。具體來(lái)說(shuō)，首先，需要糾紛裁決主體專業(yè)性強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富、態(tài)度謙卑;其次，糾紛裁決機(jī)構(gòu)能夠相對(duì)獨(dú)立地行使權(quán)限，依據(jù)事實(shí)和法律(國(guó)家法和民間法)作出決定;再次，完善監(jiān)督機(jī)制，建立統(tǒng)一的信息公開(kāi)系統(tǒng)，定期召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，讓公眾知悉一段時(shí)期內(nèi)行政糾紛解決的主要成果;最后，拓寬公眾參與及媒體監(jiān)督的渠道，司法行政部門(mén)可以在各個(gè)社區(qū)、街道進(jìn)行普法宣傳、接受咨詢，使公眾了解多元化行政糾紛解決機(jī)制的具體內(nèi)容及運(yùn)行過(guò)程。

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