國內(nèi)外土地征收制度對比與借鑒

朱曉剛

（河南廣播電視大學(xué)， 鄭州 450008）

一、引言

土地征收是國家出于公共利益需要， 依法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀?并依法給予被征地的單位和個(gè)人一定補(bǔ)償?shù)男袨椤?在實(shí)行土地所有制多元化的國家，因土地屬于私人或其他社會(huì)組織所有，很難通過市場轉(zhuǎn)為公共或公益事業(yè)用地。于是，為了保證社會(huì)公共或公益事業(yè)的發(fā)展， 世界各國普遍建立了土地征收這種特殊的土地取得制度， 以此來調(diào)整社會(huì)成員個(gè)體利益和社會(huì)整體利益、 眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系。 快速發(fā)展的工業(yè)化與城市化促使我國大量農(nóng)地被征收，“十一五”期間和“十二五”前兩年，全國累計(jì)批準(zhǔn)建設(shè)用地347.02萬公頃，這些建設(shè)用地大部分涉及農(nóng)地征收，其中被征收耕地就超過150萬公頃①。近年來，因農(nóng)地征收而造成農(nóng)民與政府、 用地單位之間的多重矛盾嚴(yán)重影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展， 而這些矛盾的產(chǎn)生和我國征地制度的不夠完善有著密切關(guān)系。研究國內(nèi)外征地制度，取長補(bǔ)短，對于農(nóng)地合理征收、保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益并進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展有著重要意義。 本文試圖通過對國外征地制度中關(guān)于征地目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費(fèi)分配、補(bǔ)償方式等方面的介紹和分析，為我國征地制度的優(yōu)化提供借鑒。

二、境外征地制度介紹

1.關(guān)于征地目的。

征地權(quán)是一項(xiàng)政府公權(quán)，“從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過政府的征收權(quán)，重要的是征收的法律限制”［1］。 世界各國，不管是土地公有制國家還是土地私有制國家，在政府行使征地公權(quán)時(shí)大都有一個(gè)共同的法律限制，那就是公共利益目的。《美國聯(lián)邦土地政策管理法》、日本的《土地收用法》、英國的《強(qiáng)制收購?fù)恋胤ā?、法國的《法國民法典?等對征地公共利益目的均有明確的規(guī)定。不同的國家對公共利益的界定確有不同的標(biāo)準(zhǔn)。美國聯(lián)邦法律將公共利益用地界定為政府辦公用房、公立大學(xué)、公辦實(shí)驗(yàn)農(nóng)場、公園、道路、車站、軍事設(shè)施等用地；《法國民法典》將公共利益的界定進(jìn)行了延伸，包括直接的公共工程建設(shè)和間接滿足公共利益的建設(shè)，以及政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要。概括來講，對公共利益的界定主要有列舉式和概括式兩種方式［2］。 列舉式試圖把所有可以動(dòng)用征地權(quán)的公共利益項(xiàng)目窮盡列舉，比如日本，列舉了35 種。但事實(shí)上是做不到的，所以往往會(huì)有一些補(bǔ)充條款，比如臺灣就有“其他公共利益為目的的事業(yè)”的條款。采用列舉式的國家和地區(qū)主要有日本、韓國、波蘭，以及我國臺灣省等，采用概括式的國家在法律法規(guī)中僅原則性地規(guī)定： 只有出于公共利益方可動(dòng)用土地征收權(quán)。 但對到底哪些屬于“公共利益”未加以明確界定，這些國家主要有美國、加拿大、澳大利亞等。

2.關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

各國在強(qiáng)調(diào)政府動(dòng)用強(qiáng)制力征收土地的同時(shí)，有著不同的補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)主要有以下五種學(xué)說：既得權(quán)學(xué)說，恩惠學(xué)說，公用征收學(xué)說，社會(huì)職務(wù)學(xué)說和特別犧牲學(xué)說。 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公眾財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識的增強(qiáng)，特別犧牲學(xué)說日漸被廣泛接納［3］。 19 世紀(jì)末德國學(xué)者奧特·瑪雅（OttoMayer）基于公共負(fù)擔(dān)平等理論提出該學(xué)說。該學(xué)說認(rèn)為：政府征地行為對人民權(quán)利所造成的損失超出了行使所有權(quán)的內(nèi)在社會(huì)限制，與國家課以人民一般的負(fù)擔(dān)不同，它是無義務(wù)的特定人對國家所做的特別犧牲， 這種特別犧牲具有個(gè)案性質(zhì)， 因此應(yīng)當(dāng)由全體人民共同分擔(dān)給其以補(bǔ)償，才符合公平正義的精神。

基于特別犧牲說，在具體補(bǔ)償實(shí)踐中，目前發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的征地補(bǔ)償范圍通常都比較寬，在補(bǔ)償價(jià)格上一般以土地市場價(jià)格為計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此被征地者能得到比較公正合理的補(bǔ)償。 比如（1）美國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以被征地的市場價(jià)格為計(jì)算依據(jù)，而且對土地所有者的利益有較為全面的考慮，補(bǔ)償范圍不僅包括被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且包括土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價(jià)值，同時(shí)還補(bǔ)償因征收而導(dǎo)致鄰近土地所有者、經(jīng)營者的損失。（2）加拿大對土地征收補(bǔ)償建立于被征土地的市場價(jià)格基礎(chǔ)之上，按照土地的最高和最佳用途，根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格補(bǔ)償。（3）英國土地征收補(bǔ)償包括：土地的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為被征土地的公開市場價(jià)值；殘余地的分割或損害賠償；租賃權(quán)損失賠償；遷移費(fèi)、經(jīng)營損失等干擾的賠償；其他必要費(fèi)用支出的賠償［4］。 （4）德國的被征收土地的補(bǔ)償以官方公布征收決定時(shí)的土地市場價(jià)格為準(zhǔn)。 （5）法國的土地征收補(bǔ)償價(jià)格是以征收裁判所一審判決之日的價(jià)格為基準(zhǔn)計(jì)算的，被征收不動(dòng)產(chǎn)的用途以公布征收規(guī)定一年前的實(shí)際用途為準(zhǔn)。 （6）俄羅斯的土地補(bǔ)償費(fèi)要求體現(xiàn)由于征收土地造成所有人受到的所有損失，包括他應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的、在合約到期之前一段時(shí)間內(nèi)他給第三方造成的相關(guān)損失以及喪失的利益［5］。 （7）韓國的土地征收補(bǔ)償實(shí)行征收者與被征收者協(xié)議補(bǔ)償，協(xié)商不成的由土地征收委員會(huì)做出審理和裁決。以征地裁決日鄰近類似土地的市場價(jià)格作參考確定。 （8）新加坡的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以土地征收時(shí)被征土地的市場 價(jià)格確定［6］。

3.關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)分配。

在國外，征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配主要考慮被征地的所有者、 使用者以及因征地而受損的鄉(xiāng)鄰?fù)恋氐乃姓?、使用者?比如：美國的征地補(bǔ)償費(fèi)主要分配給土地的所有者和經(jīng)營者；英國的征地補(bǔ)償費(fèi)除了分配給土地的所有者和經(jīng)營者之外，還有部分分配給因征地而受損的鄉(xiāng)鄰?fù)恋氐乃姓咭约笆褂谜?，“殘余地的分割損害補(bǔ)償”就是對其補(bǔ)償；日本和英國的情況大體相當(dāng)［7］。

4.關(guān)于補(bǔ)償方式。

在法國、美國、荷蘭、日本、德國、韓國、新加坡等國家有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)姆芍杏迷~都是compensation，意即主要通過貨幣形式， 對土地權(quán)利人的損失進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)償［8］。 國外在進(jìn)行貨幣補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)往往兼顧其他的補(bǔ)償方式，這樣利于保障失地農(nóng)民的生活。比如：（1）美國非常重視對失地農(nóng)民的教育和職業(yè)培訓(xùn)， 并頒布了許多相關(guān)法令， 以法律手段促進(jìn)農(nóng)民的受教育程度和就業(yè)能力的提高。 通過培訓(xùn)增強(qiáng)失地農(nóng)民再就業(yè)的能力，以就業(yè)換取保障，從而減少失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出，以發(fā)揮非物質(zhì)性社會(huì)保障的作用。（2）日本將失地農(nóng)民納人社會(huì)保障體系，具體包括失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障、為失地農(nóng)民提供就業(yè)與培訓(xùn)機(jī)會(huì)以及提供法律援助等。除了社會(huì)保障，政府還對失地農(nóng)民進(jìn)行各種職業(yè)技能培訓(xùn)， 拓寬農(nóng)民失地后的就業(yè)面，這在一定程度上減少了征地的阻力。

三、我國土地征地制度及其優(yōu)化

1.征地目的。

征地是我國目前農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家土地所有權(quán)的方式， 也是一切申請國有建設(shè)用地者使用原集體土地的唯一途徑。在我國，《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》對征地目的都有明確的規(guī)定：出于公共利益。但是，對于“公共利益”的界定僅現(xiàn)于《劃撥用地目錄》規(guī)定的19 類用地， 法律對公益用地的界定缺乏具體、明確、詳細(xì)的規(guī)定。 在目前多元化投資格局下，公共利益的界定不清已使征地范圍也不再限于公共利益和國家建設(shè)用地， 已經(jīng)擴(kuò)大到幾乎所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域?！肮怖媸莻€(gè)筐，什么東西都往里裝”。 當(dāng)下，公共利益的確經(jīng)常成為侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、 過度征收和權(quán)力尋租的保護(hù)傘［9］，這使得公共利益的界定成為我國法學(xué)界激烈爭論的一個(gè)焦點(diǎn)。 國外公共利益界定中的列舉式和概括式雖然較之我國有一定的科學(xué)性， 但也難以適合征地的各種復(fù)雜情況。因此，在“公共利益”難以準(zhǔn)確界定的情況下，我們不妨從其他角度思考，尋找解決問題的方法。 據(jù)調(diào)查顯示， 中國每年民眾集體維權(quán)的“群體性事件”多達(dá)十余萬起，其中強(qiáng)行征地與補(bǔ)償不足引發(fā)的群體事件占到了六成左右。 中國社科院2010年《中國農(nóng)民土地權(quán)利狀況》調(diào)查報(bào)告也指出：60%經(jīng)歷了征地的村莊，農(nóng)民對補(bǔ)償都不滿意，69.7%不滿意的原因來自于補(bǔ)償太低［10］。 而中國社科院2011年《城鄉(xiāng)一體化藍(lán)皮書》稱：超過一半的農(nóng)民希望國家征收土地，唯一的要求是得到合理的補(bǔ)償［11］。 因此，從技術(shù)層面著手，尋找確定合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)分配補(bǔ)償費(fèi)、豐富補(bǔ)償方式的途徑，充分保證被征收方的合法權(quán)益，對解決征收中的問題有積極意義。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在《土地管理法》第四十七條中有較為明確的規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、 安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，具體以被征收前三年平均年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30 倍。 在《土地管理法》規(guī)定的框架內(nèi)，2004年10月國務(wù)院出臺《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》［國發(fā)（2004）28 號］，要求各省、自治區(qū)、直轄市“制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)”， 旨在解決征地過程中包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等一系列問題。 但是在征地實(shí)踐中中央文件保護(hù)農(nóng)民利益的出發(fā)點(diǎn)卻并沒有得到充分體現(xiàn)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低。 一般情況下，征地補(bǔ)償費(fèi)只占土地出讓價(jià)格（因出讓方式的不同，出讓價(jià)格一般低于或接近于市場價(jià)格）的10%-20%，這表明征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地市場價(jià)值的嚴(yán)重偏離，而且農(nóng)地資源并非只有市場價(jià)值。

和國外發(fā)達(dá)國家相比， 中國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠合理，嚴(yán)重低于國外以市場價(jià)格為依據(jù)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且補(bǔ)償范圍過窄。 同時(shí)， 國外所采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也存在缺陷，主要是征地補(bǔ)償中著重考慮了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而沒有考慮農(nóng)地利用過程中所產(chǎn)生的強(qiáng)烈的外部性價(jià)值。 外部性導(dǎo)致市場失靈，所以，按市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償不能體現(xiàn)外部性價(jià)值的補(bǔ)償，這不符合公平精神。農(nóng)地利用過程中產(chǎn)生的正外部效應(yīng)包括為農(nóng)民提供就業(yè)保障、社會(huì)保障，改善生態(tài)環(huán)境，保障糧食安全等。農(nóng)地征收后轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，這些正外部效應(yīng)將不復(fù)存在，而它們又是社會(huì)的和諧、健康、可持續(xù)發(fā)展的必需。因此，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分體現(xiàn)農(nóng)地的市場價(jià)值和外部性價(jià)值，并期待能在正制定的《集體土地征收補(bǔ)償條例》中得以體現(xiàn)。

3.征地補(bǔ)償費(fèi)分配。

根據(jù)我國土地征收的有關(guān)規(guī)定， 土地補(bǔ)償費(fèi)由農(nóng)村集體組織管理， 主要用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和改善生產(chǎn)生活條件，征收農(nóng)地承包戶的土地且承包期在10年以上的，承包者可得80%的土地補(bǔ)償費(fèi)。 安置補(bǔ)償費(fèi)誰負(fù)責(zé)安置，誰管理、使用，不安置的支付給個(gè)人。地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)支付給所有者［12］。由此可見，我國征地補(bǔ)償費(fèi)主要分配給被征地的所有者和使用者， 即集體和失地農(nóng)民，以體現(xiàn)對所有權(quán)和使用權(quán)的補(bǔ)償。但是在具體實(shí)施分配時(shí)， 因?yàn)閷Ω飨嚓P(guān)部門和集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)管不力以及信息的嚴(yán)重不對稱， 使失地農(nóng)民在與政府和集體經(jīng)濟(jì)組織的博弈中處于明顯的劣勢，補(bǔ)償費(fèi)的分配嚴(yán)重不合理，失地農(nóng)民利益受到嚴(yán)重侵害。同時(shí)，這樣的分配方式下，補(bǔ)償費(fèi)和補(bǔ)償對象之間沒有明確對應(yīng)關(guān)系，使得補(bǔ)償費(fèi)的分配缺乏說服力，相關(guān)損失方得到的補(bǔ)償與其損失不相稱， 很可能造成失地農(nóng)民利益受損，引發(fā)糾紛，影響社會(huì)穩(wěn)定。

在補(bǔ)償費(fèi)分配上可根據(jù)我國國情借鑒國外做法，擴(kuò)大補(bǔ)償分配范圍， 使因征收中各利益損失方都能得到合理的補(bǔ)償，具體包括國家、集體和失地農(nóng)民。 國家作為糧食安全保障者和生態(tài)重建者應(yīng)是生態(tài)價(jià)值和糧食安全保障價(jià)值的補(bǔ)償對象， 而集體和失地農(nóng)民應(yīng)為經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)保障價(jià)值的補(bǔ)償對象。同時(shí)，加大監(jiān)管力度，保證分配實(shí)施到位。

4.征地補(bǔ)償方式。

貨幣補(bǔ)償因其簡單且可操作性強(qiáng)而成為征地補(bǔ)償?shù)闹饕绞?，這種補(bǔ)償方式存在很大的弊端。由于農(nóng)民普遍缺乏理財(cái)觀念，對補(bǔ)償款的使用缺乏計(jì)劃，一旦補(bǔ)償款用完之后，農(nóng)民便又喪失了生活保障［13］，大量的失地農(nóng)民淪為“種田無地、上班無崗、低保無份”的“三無游民”，將成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患。 土地補(bǔ)償費(fèi)以貨幣形式發(fā)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、改善生產(chǎn)和生活條件的往往較少， 而由此引發(fā)的克扣、貪污、濫用卻時(shí)有發(fā)生。

國外特別是發(fā)達(dá)國家都很重視對失地農(nóng)民的安置，雖然方式不盡相同，卻殊途同歸，目的都是為保障失地農(nóng)民的生活，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。國外關(guān)于補(bǔ)償安置的做法對改變我國單一貨幣補(bǔ)償方式的現(xiàn)狀， 形成豐富的征地補(bǔ)償方式有著重要的借鑒意義。 根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查結(jié)果［14］，農(nóng)地征收后，希望提供就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)民占46.6%；希望換取養(yǎng)老、醫(yī)療保障和土地入股分紅的農(nóng)民占53.4%； 而希望一次性補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)民僅占16.3%；希望自身長遠(yuǎn)利益得到保護(hù)的農(nóng)民占87%。因此， 以多元化的補(bǔ)償方式代替現(xiàn)行單一的貨幣補(bǔ)償方式是解決失地農(nóng)民生活保障的重要途徑， 也符合失地農(nóng)民個(gè)人意愿。具體而言，對失地農(nóng)民應(yīng)得補(bǔ)償款可采用以下幾種補(bǔ)償方式：根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，因地制宜地發(fā)展收益有較大保證的農(nóng)村集體企業(yè)， 以部分補(bǔ)償款作為股份參與投資，對失地農(nóng)民進(jìn)行相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)，并對其優(yōu)先招工，這樣的方式對失地農(nóng)民來說，既解決了就業(yè)問題，又可以分享企業(yè)收益；補(bǔ)償款用來繳納社會(huì)保險(xiǎn)，包括失業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)，余額部分發(fā)放給個(gè)人；貨幣補(bǔ)償，同時(shí)注重對失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，提供必要的信息和技術(shù)培訓(xùn)。

四、小結(jié)

實(shí)現(xiàn)征地制度的優(yōu)化除了制定適合國情的政策、法規(guī)（比如出臺《集體土地征收補(bǔ)償條例》），還需要技術(shù)層面的支持，比如被征農(nóng)地價(jià)值的評估技術(shù)、補(bǔ)償費(fèi)分配技術(shù)等。筆者期待隨著相關(guān)研究的不斷深入，土地征收問題逐步得到解決， 失地農(nóng)民利益得到更好的保障、土地資源得以更優(yōu)配置、生態(tài)環(huán)境不斷改善，并最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

注釋：①根據(jù)2006-2012年中國國土資源公報(bào)數(shù)據(jù)整理。

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