上海自貿(mào)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)綜合執(zhí)法體系的構(gòu)建

○孟小龍

中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)揭牌后，各大銀行相繼在自貿(mào)區(qū)開設(shè)分行，2013年12月25日，為了更好適應(yīng)上海自貿(mào)區(qū)建立后各類業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局成立自貿(mào)試驗區(qū)分局。12月27日，上海海關(guān)成立了“上海外高橋保稅區(qū)海關(guān)緝私分局”和“上海浦江海關(guān)緝私分局”。由此可見，知識產(chǎn)權(quán)的執(zhí)法也可以采取在自貿(mào)區(qū)設(shè)立分局的執(zhí)法模式。這種模式即我們通常所說的“多頭執(zhí)法”?，F(xiàn)實中的“多頭執(zhí)法”造成了各執(zhí)法部門間相互扯皮推諉，導(dǎo)致行政執(zhí)法效率低下。本文結(jié)合當(dāng)下自由貿(mào)易試驗區(qū)的改革，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)重構(gòu)執(zhí)法方式，以進(jìn)一步促進(jìn)自貿(mào)區(qū)的行政體制改革，提高行政執(zhí)法效率。

一、自貿(mào)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)綜合執(zhí)法體系重構(gòu)的具體內(nèi)涵

1.自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系重構(gòu)內(nèi)涵

從學(xué)理上講，知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法有狹義與廣義之分。狹義知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法僅指知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法。廣義知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法除包括知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法外，還包括知識產(chǎn)權(quán)司法審判。本文所構(gòu)建的自貿(mào)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法僅指狹義上的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法。

所謂自貿(mào)區(qū)知識產(chǎn)權(quán)綜合執(zhí)法，即是在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)，由一個行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織或者依法授權(quán)的組織，依據(jù)一定的法律程序綜合行使多個行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織的法定職權(quán)的行政執(zhí)法制度。我們可以將此綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)稱作為“自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局”。它的執(zhí)法權(quán)限范圍只限于區(qū)內(nèi)，即只對區(qū)內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)進(jìn)行執(zhí)法。綜合執(zhí)法局是將商標(biāo)局、專利局和版權(quán)局機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)限進(jìn)行整合。性質(zhì)上，自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局不同于過去的聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)行等執(zhí)法方式，而是一個具有法律人格的執(zhí)法主體，能夠以自己名義進(jìn)行行政執(zhí)法活動，并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。

2.自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系重構(gòu)原則

行政綜合執(zhí)法體系重構(gòu)的過程中應(yīng)堅持以下原則：一是創(chuàng)新性原則。自貿(mào)區(qū)作為改革的試驗田，在規(guī)章制度方面不同于其他區(qū)域。在具體制度的建構(gòu)中應(yīng)體現(xiàn)出創(chuàng)造性，必要時甚至可以突破法律的規(guī)定。二是效率經(jīng)濟(jì)原則。效率經(jīng)濟(jì)原則在自貿(mào)試驗區(qū)尤為關(guān)鍵。自貿(mào)區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法效能的提升，有利于吸引國內(nèi)外企業(yè)的投資和進(jìn)駐生產(chǎn)經(jīng)營，從而推動自貿(mào)區(qū)的改革更好地發(fā)展。三是程序正當(dāng)原則。在注重效率經(jīng)濟(jì)的同時，應(yīng)強(qiáng)調(diào)程序正當(dāng)原則。盡管自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局的設(shè)立突破了現(xiàn)有法律的規(guī)定，但仍必須按照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行工作。四是接受監(jiān)督原則。綜合執(zhí)法局的建立應(yīng)接受監(jiān)督，缺乏監(jiān)督的后果只能導(dǎo)致執(zhí)法的混亂和低效。

3.自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系的設(shè)立模式

關(guān)于綜合執(zhí)法體系的設(shè)立模式構(gòu)想，大致可以分為兩種：一種是決定型模式，即綜合執(zhí)法局的設(shè)立由國務(wù)院或被授權(quán)的省級人民政府決定；另一種是法規(guī)授權(quán)型模式，即由被法律、法規(guī)或地方性法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)決定。

相比較這兩種設(shè)立模式，由上海市人大授權(quán)設(shè)立自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局更合適一些。第一，盡管單從效力上看，上海市人大立法授權(quán)不及法律、行政法規(guī)或規(guī)章，甚至?xí)c法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的現(xiàn)有規(guī)定發(fā)生沖突，但自貿(mào)區(qū)作為改革的試驗田，其宗旨就是要改變并完善現(xiàn)有行政體制，創(chuàng)新政府職能，因此由上海市人大授權(quán)設(shè)立綜合執(zhí)法局，可以不受上位法的限制，使新型行政法執(zhí)法體制改革得以實現(xiàn)。第二、由國務(wù)院依職權(quán)決定設(shè)立，在程序上較為復(fù)雜，不符合自貿(mào)區(qū)高效能、程序便利的要求。

4.自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系的機(jī)構(gòu)設(shè)置

自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局機(jī)構(gòu)設(shè)置的適當(dāng)與否，將決定著執(zhí)法效果的好與壞。綜合執(zhí)法局在機(jī)構(gòu)設(shè)置中，應(yīng)把效率作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。機(jī)構(gòu)層級方面，應(yīng)減少層級，不宜有較多中間環(huán)節(jié)，做到機(jī)構(gòu)精干；機(jī)構(gòu)的職能分配方面，同一職能不能在多個或多層機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，不同層級的機(jī)構(gòu)要行使不同層次的職能，同一層級的機(jī)構(gòu)行使的職能不宜交叉。

機(jī)構(gòu)人員編制方面，有兩種思路：一種是從商標(biāo)、專利、版權(quán)局各專門管理機(jī)關(guān)選派人員組成；再一種是由重新選用執(zhí)法人員組成。顯然，新設(shè)綜合執(zhí)法局與新選執(zhí)法人員，能有效緩解原有執(zhí)法體制下“多頭執(zhí)法”的矛盾，但帶來的問題卻是增加了機(jī)構(gòu)人員的編制。分析比較，第一種思路能夠解決人員編制增多問題。但結(jié)合自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局設(shè)立的宗旨來看，第一種思路不便于相對方權(quán)益的更好實現(xiàn)。由各專門機(jī)關(guān)選派人員組成，實質(zhì)是各專門機(jī)關(guān)和綜合執(zhí)法局共同使用相同的人員班子，后果是綜合執(zhí)法人員既要忙這頭，又要顧那頭，導(dǎo)致行政執(zhí)法效能的降低。因此，在機(jī)構(gòu)設(shè)置的人員編制上，應(yīng)通過公開選取的方式，重新組織執(zhí)法人員，以便更好實現(xiàn)保護(hù)權(quán)利人權(quán)益。

5.自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系的職能范圍

自貿(mào)區(qū)行政綜合執(zhí)法是一個系統(tǒng)工程，在制度設(shè)計的過程中應(yīng)明確它的職能范圍。所以，自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局的職能范圍應(yīng)包括行政裁決權(quán)、行政調(diào)解權(quán)和行政查處這三部分。其中，行政裁決和行政調(diào)解主要是針對行政相對人之間的爭端與糾紛，通過綜合執(zhí)法的方式及時高效地解決社會矛盾，維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會秩序與誠實守信的市場秩序。行政查處職能是自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局最為重要的職能。它主要側(cè)重于執(zhí)法局對侵犯知識產(chǎn)權(quán)行為的查處。至于綜合執(zhí)法局是否能夠享有針對侵權(quán)行為人的行政拘留權(quán)，筆者以為從行政法理論上看，限制人身自由的執(zhí)法權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使，因此綜合執(zhí)法局不應(yīng)享有行政拘留權(quán)。

二、自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系重構(gòu)的理論基礎(chǔ)論證

1.自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系與國際知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法制度接軌

據(jù)有關(guān)方面對國際上86個國家和地區(qū)的知識產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況的統(tǒng)計，1997年70%以上的國家和地區(qū)采取專利和商標(biāo)集中管理的模式；23%的國家和地區(qū)采取專利、商標(biāo)和版權(quán)集中管理；只有極少數(shù)國家采取三家分散管理模式。可見，知識產(chǎn)權(quán)綜合執(zhí)法局的建立符合國際化趨勢。此外，自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系的構(gòu)建也契合了自由貿(mào)易試驗區(qū)的發(fā)展。自貿(mào)區(qū)的建立意在培育我國面向全球的競爭新優(yōu)勢，構(gòu)建與各國合作發(fā)展的新平臺，拓展經(jīng)濟(jì)增長的新空間。

2.自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系的法理基礎(chǔ)

綜合執(zhí)法局的設(shè)立，其中的法理更多是行政效率對行政執(zhí)法的促進(jìn)作用。一直以來，在我國行政執(zhí)法中，效率原則對行政執(zhí)法的影響總是被忽視，這與人們的效率意識沒能樹立起來也有很大的關(guān)系。所謂的效率原則，是指在依法行政原則的前提下，行政機(jī)關(guān)對社會實行組織和管理的過程中，以盡可能低的成本取得盡可能大的收益，取得最大的執(zhí)法效益。行政綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力行使過程有著自己的特殊性，其主要體現(xiàn)在即時性上。即對一些行政事態(tài)必須立即進(jìn)行處置，而不能夠有所延誤。如果處理不及時，一則影響群眾情緒，二則有可能激發(fā)矛盾。因此高效的行政效率是行政執(zhí)法的內(nèi)在要求。

三、自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系執(zhí)行程序的相關(guān)制度設(shè)計

1.自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局的執(zhí)法手段種類

綜合執(zhí)法局的執(zhí)法手段與其職權(quán)范圍存在一定的重合之處。上文所構(gòu)建的綜合執(zhí)法局的職權(quán)有行政裁決、行政調(diào)解和行政查處。相應(yīng)地，對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為，自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局可以采取的執(zhí)法措施包括：行政確認(rèn)、行政立法、行政裁決、行政調(diào)解、行政查處、行政復(fù)議、行政處分等方式。當(dāng)然，自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局作為行政體制改革、便利服務(wù)行政相對人改革的試驗點，在強(qiáng)調(diào)執(zhí)法手段的同時，也應(yīng)多采用行政指導(dǎo)、行政合同、行政救助、行政獎勵等“柔性”的執(zhí)法方式，少用“剛性”的執(zhí)法手段執(zhí)法，在執(zhí)法活動中多些服務(wù)和協(xié)商，少些管理和強(qiáng)制，以便當(dāng)事人更容易接受監(jiān)督，配合管理。

2.自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系的執(zhí)法程序制度

綜合執(zhí)法體系的構(gòu)建離不開程序制度。執(zhí)法的程序不僅僅是一種形式，必要的程序是法律內(nèi)容得以落實的保證，嚴(yán)格科學(xué)的程序是行政執(zhí)法質(zhì)量提高的手段。因此，重點應(yīng)從以下方面引入相配套的執(zhí)法程序制度。

首先，引入知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法聽證制度。自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局在作出行政決定前，應(yīng)組織行政相對人及其代理人參加聽證會，行政相對人可對之提出不同意見，雙方可以進(jìn)行辯論、對質(zhì)。知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法聽證程序調(diào)動了執(zhí)法局和行政相對人的主動性與自覺性，在深層次上促進(jìn)了行政效率的提高。

其次，引入執(zhí)法信息公開制度。自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局應(yīng)通過定期發(fā)布官方信息來提供信息服務(wù)，指導(dǎo)人們作出正確的行為選擇，以增加知識產(chǎn)權(quán)收益和減少合法權(quán)益侵害，從而促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)的健康順利發(fā)展。

3.自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系監(jiān)督機(jī)制建立

行政執(zhí)法如果缺乏有效監(jiān)督，必然會造成執(zhí)法權(quán)的濫用。由此可見，行政執(zhí)法監(jiān)督制度的建設(shè)才是根本性的。監(jiān)督的主體應(yīng)包括以下幾個方面：第一，上海市人大的監(jiān)督。自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局是上海市人大通過立法的方式授權(quán)建立的，因此可以由上海市人大監(jiān)督。第二，綜合執(zhí)法局作為一個獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，具有獨(dú)立的行政主體地位，應(yīng)受上海市政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。第三，司法監(jiān)督。主要形式表現(xiàn)為司法審查，司法審查目的在于限制行政自由裁量權(quán)，通過司法審查可以監(jiān)督行政主管機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。第四，內(nèi)部監(jiān)督。要建立健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，使之經(jīng)常化、制度化、規(guī)范化。應(yīng)該聘請社會監(jiān)督員，廣泛聽取群眾的意見和建議，保證督促檢查到位。

四、自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法體系構(gòu)建應(yīng)注意的問題

第一、厘清自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局與商標(biāo)、專利、版權(quán)局的職權(quán)范圍。由于自貿(mào)試驗區(qū)綜合執(zhí)法局是行政權(quán)力的重新配置，即商標(biāo)、專利和版權(quán)局執(zhí)法權(quán)力的讓與。而商標(biāo)、專利、版權(quán)局機(jī)構(gòu)和人員隊伍仍然存在，在這種狀態(tài)下，執(zhí)法過程中極有可能出現(xiàn)自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局的職權(quán)與商標(biāo)、專利和版權(quán)局職權(quán)交叉、重疊的現(xiàn)象。在知識產(chǎn)權(quán)的行政保護(hù)中，分行政管理和行政執(zhí)法兩種方式。所謂“知識產(chǎn)權(quán)行政管理”，是指知識產(chǎn)權(quán)行政管理機(jī)關(guān)和取得相應(yīng)行政授權(quán)的組織，依據(jù)知識產(chǎn)權(quán)法律規(guī)范管理國家有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的事務(wù)，為公民和社會提供知識產(chǎn)權(quán)法律服務(wù)的行為。那么，自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局是否能夠享有行政管理權(quán)呢？墨西哥知識產(chǎn)權(quán)行政機(jī)關(guān)便享有行政管理職權(quán)。但筆者認(rèn)為，綜合執(zhí)法局應(yīng)只受讓各專門管理機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)，不包括行政管理這部分。行政管理權(quán)仍然由原各專門管理機(jī)關(guān)行使，如商標(biāo)注冊、版權(quán)登記等。反過來，原行政管理部門在轉(zhuǎn)讓了執(zhí)法權(quán)后，是否完全不享有執(zhí)法權(quán)，筆者認(rèn)為不應(yīng)過于絕對化。自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局設(shè)立的初衷是為了提高行政執(zhí)法效率，如果原行政管理部門完全不享有執(zhí)法職權(quán)，可能會不利于執(zhí)法的效能。比如賦予原管理部門現(xiàn)場查處權(quán)可以提高執(zhí)法效能。但其職權(quán)的行使應(yīng)受到嚴(yán)格的控制。

第二、厘清自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局與商標(biāo)、專利、版權(quán)局機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效力。明確了綜合執(zhí)法局與各專門管理部門的職權(quán)范圍，綜合執(zhí)法局與各知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)部門的執(zhí)法效力的區(qū)分便成為緊接著的問題。自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局的執(zhí)法效力應(yīng)具有高度的權(quán)威性，高于商標(biāo)、專利及版權(quán)局機(jī)構(gòu)執(zhí)法效力。理由如下：一、行政綜合執(zhí)法由于其執(zhí)法主體必須通過特別程序認(rèn)可，其在主體地位高于普通的執(zhí)法機(jī)關(guān)。二、綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)是一種多位權(quán)力組合的執(zhí)法形態(tài)，其多位權(quán)力組合后便形成了一個相對集中的權(quán)力板塊，而該權(quán)力板塊的變更、廢止等必須經(jīng)過權(quán)力轉(zhuǎn)讓機(jī)關(guān)的共同意志表示。同時，筆者認(rèn)為，應(yīng)建立行政綜合執(zhí)法局權(quán)力優(yōu)先制度。即指在綜合執(zhí)法局的權(quán)力行使與普通管理機(jī)關(guān)權(quán)力行使發(fā)生沖突時，應(yīng)推定綜合執(zhí)法局的權(quán)力大于其他機(jī)關(guān)的權(quán)力。這也是自貿(mào)區(qū)綜合執(zhí)法局權(quán)威性的一種體現(xiàn)。

（責(zé)任編輯 張 敏）