編緊制度之籠有效預(yù)防腐敗——上海突出重點(diǎn)開(kāi)展預(yù)防腐敗的制度探索

○中共上海市委黨校第46期中青班第八課題組

一、課題調(diào)研背景與調(diào)研重點(diǎn)的確立

習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上指出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”。十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的根本之策?！?/p>

制度體系架構(gòu)從上而下應(yīng)該包括宏觀制度層面、中觀制度層面和微觀制度層面。課題組經(jīng)過(guò)認(rèn)真討論并聽(tīng)取有關(guān)專家意見(jiàn)，從上海的工作實(shí)際出發(fā)，把調(diào)研的重點(diǎn)確定為微觀層面的預(yù)防腐敗工作，即如何通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，形成“不能腐的防范機(jī)制”。通過(guò)訪談、走訪、實(shí)地考察政府部門和企事業(yè)單位、專家及小組討論的方式，深入了解上海在深化權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，推進(jìn)“制度加科技”在權(quán)力運(yùn)行、資金使用、資源配置等方面運(yùn)用，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作的成績(jī)與經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，梳理面臨的主要問(wèn)題與障礙，提出對(duì)策建議。

課題組與市紀(jì)委預(yù)防腐敗局、研究室以及浦東新區(qū)紀(jì)委監(jiān)察局開(kāi)展了座談?wù){(diào)研，實(shí)地走訪了浦東新區(qū)環(huán)保局、金橋鎮(zhèn)、現(xiàn)代設(shè)計(jì)集團(tuán)等有關(guān)企業(yè)，就有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了專家訪談，經(jīng)過(guò)小組的認(rèn)真討論，形成了本調(diào)研報(bào)告。

二、上海在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目上預(yù)防腐敗的制度探索

（一）浦東在深化權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行方面的探索與創(chuàng)新

在改革開(kāi)放先行先試的同時(shí)，浦東新區(qū)進(jìn)行了積極的實(shí)踐和思考，主要做法是：

1.認(rèn)真厘清權(quán)責(zé)，推進(jìn)權(quán)力范圍的清晰有界

自2007年底開(kāi)始，新區(qū)組織各部門、各街鎮(zhèn)以法律法規(guī)為依據(jù)，對(duì)各自權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行了全面清理，共清理出區(qū)委辦局層面各類行政權(quán)力事項(xiàng)5500余項(xiàng)，街鎮(zhèn)層面黨務(wù)、政務(wù)、事務(wù)權(quán)力和辦事事項(xiàng)1100余項(xiàng)，并逐項(xiàng)明確權(quán)力的行使依據(jù)和責(zé)任主體，形成行政職權(quán)目錄，做到底數(shù)清、責(zé)權(quán)明。

2.運(yùn)用科技手段，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明

(1)建立全區(qū)統(tǒng)一的電子系統(tǒng)

從2007年7月開(kāi)始，浦東新區(qū)在充分整合各單位政務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌建設(shè)了包括由“浦東門戶網(wǎng)站——浦東政務(wù)專欄”、“網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦公系統(tǒng)”、“電子監(jiān)察系統(tǒng)”等三部分組成的權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行電子系統(tǒng)。目前基本實(shí)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)作網(wǎng)上公開(kāi)、網(wǎng)上辦公和網(wǎng)上監(jiān)管，初步做到權(quán)力運(yùn)作全程留痕，權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)面向各個(gè)監(jiān)督部門和各單位領(lǐng)導(dǎo)，并分層面處于社會(huì)公眾和監(jiān)督部門的監(jiān)控之中，從而有力地促進(jìn)了權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明。

(2)推進(jìn)重要權(quán)力的全程受控

近幾年來(lái)，新區(qū)有關(guān)部門重點(diǎn)對(duì)區(qū)環(huán)保市容局、發(fā)改委、規(guī)土局、財(cái)政局、國(guó)資委等公權(quán)力大，資金、資源、資產(chǎn)相對(duì)集中的部門運(yùn)用科技手段，開(kāi)發(fā)運(yùn)用信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的全程受控，取得了一定的成效。

比如，浦東新區(qū)環(huán)境保護(hù)和市容衛(wèi)生管理局探索建立了行政處罰網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)，對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，其重點(diǎn)是對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)行“一點(diǎn)三分”管理。將行政處罰的自由裁量權(quán)壓縮到最小，消除了“人情罰單”，避免了“同錯(cuò)不同罰”等現(xiàn)象。又比如，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政性資金的逐年遞增、銀行賬戶設(shè)置隨意、資金管理存在諸多漏洞的情況，自2007年底起，新區(qū)各鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)運(yùn)用了財(cái)政資金監(jiān)管系統(tǒng)，將財(cái)政資金使用、管理、監(jiān)督的各種制度“翻譯”成計(jì)算機(jī)語(yǔ)言，全程覆蓋預(yù)算編制、資金申請(qǐng)、審批、撥付、會(huì)計(jì)核算等財(cái)政資金所有使用環(huán)節(jié)，截至2011年底，在網(wǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)財(cái)政資金總量已達(dá)170億多元，系統(tǒng)自動(dòng)攔截和否決不合規(guī)用款申請(qǐng)1700多筆，涉及資金13.2億多元。

（二）部分重點(diǎn)行業(yè)內(nèi)控管理制度創(chuàng)新

1.上海醫(yī)藥集團(tuán)強(qiáng)化內(nèi)控管理的實(shí)踐

應(yīng)收賬款的管理是確保公司核心資產(chǎn)安全的關(guān)鍵，也是內(nèi)控管理的重中之重。上藥控股的應(yīng)收賬款管理自2004年7月開(kāi)始納入檢查，從最初的檢查、考核市內(nèi)公司，發(fā)展到現(xiàn)在的檢查考核市內(nèi)外的所有分（子）、控股公司（新收購(gòu)的單位逐步納入考核）。應(yīng)收賬款檢查考核的控制點(diǎn)也從最初的“三百管理”發(fā)展到現(xiàn)在的應(yīng)收賬款對(duì)賬率、應(yīng)收賬款對(duì)賬確認(rèn)率、財(cái)務(wù)人員參與對(duì)賬率、退貨處理率、一年銷售一年回籠等“十個(gè)考核點(diǎn)”。七年來(lái)，公司對(duì)應(yīng)收賬款的管理取得了明顯的效果，應(yīng)收賬款對(duì)賬確認(rèn)率由2004年7月的92.58%提高到現(xiàn)在的98.97%(2011年新并購(gòu)的單位未包含在內(nèi)），財(cái)務(wù)人員參與對(duì)賬率基本符合公司管理要求，退貨處理率由2005年3月的99.37%增長(zhǎng)到現(xiàn)在的99.99%，一年銷售一年內(nèi)未回籠金額也大幅度減少。對(duì)于新收購(gòu)的單位，風(fēng)險(xiǎn)管理總部也逐家進(jìn)行輔導(dǎo)、培訓(xùn)和調(diào)研，使其盡快適應(yīng)公司的管理要求，有效地控制經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

2012年7月，為適應(yīng)公司新的發(fā)展和變化，風(fēng)險(xiǎn)管理總部聯(lián)合財(cái)務(wù)總部、質(zhì)量總部、運(yùn)營(yíng)總部等部門對(duì)2009版應(yīng)收賬款管理制度進(jìn)行了修訂，將“十個(gè)控制點(diǎn)”發(fā)展成為“十五個(gè)控制點(diǎn)”，新增了質(zhì)量管理五個(gè)考核點(diǎn)，并將市內(nèi)經(jīng)營(yíng)單位一年檢查兩次修訂為一年檢查一次（新公司成立兩年內(nèi)一年檢查兩次），一年檢查一次的經(jīng)營(yíng)單位，年末檢查時(shí)，抽查改為全查。經(jīng)對(duì)2012年6月末各經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)收賬款管理情況的檢查發(fā)現(xiàn)，各單位均取得了顯著的進(jìn)步。

2.上海市自來(lái)水市北有限公司加強(qiáng)科技介入，提高信息化管理水平

近年來(lái)，公司圍繞“資金運(yùn)行、財(cái)務(wù)管理、物資采購(gòu)、人員管理、工程建設(shè)、合同管理”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，加強(qiáng)科技介入，通過(guò)信息化手段設(shè)置過(guò)程清晰、實(shí)時(shí)受控的運(yùn)作流程，提高了企業(yè)廉潔風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)水平和反腐倡廉工作實(shí)效。

(1)引入K2系統(tǒng)，明晰操作過(guò)程。K2系統(tǒng)保留了所有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的流轉(zhuǎn)痕跡，實(shí)現(xiàn)各過(guò)程環(huán)節(jié)受控。實(shí)時(shí)監(jiān)控的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)使整個(gè)業(yè)務(wù)受理過(guò)程在公司內(nèi)部公開(kāi)透明，防范了公權(quán)私用，確保廉潔高效為民服務(wù)。

(2)研發(fā)合同系統(tǒng)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理。為改變?cè)械臒o(wú)法即時(shí)查詢基層合同、無(wú)法實(shí)時(shí)監(jiān)控合同、發(fā)生非正常合同履行的滯后性等問(wèn)題，公司自行開(kāi)發(fā)合同管理系統(tǒng)，利用信息化手段實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的采集、傳輸、儲(chǔ)存和分析，并通過(guò)電子簽名等程序設(shè)置來(lái)保證合同簽署的法律效應(yīng)。

(3)推行物資系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)過(guò)程管控。公司于2012年10月正式上線物資管理系統(tǒng)，通過(guò)固化物資信息流程，加強(qiáng)了物資編碼、物資計(jì)劃、物資采購(gòu)、出入庫(kù)及庫(kù)存管理，并在采購(gòu)管理模塊中設(shè)置了供應(yīng)商管理、采購(gòu)計(jì)劃管理、采購(gòu)申請(qǐng)審批、詢價(jià)、詢價(jià)審批、招投標(biāo)管理、合同管理、付款管理等環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)了公司供水物資管理業(yè)務(wù)的過(guò)程管控、分層管理、統(tǒng)一調(diào)度、垂直監(jiān)督。

（三）BIM技術(shù)在重點(diǎn)項(xiàng)目上的運(yùn)用

BIM是Building Information Modeling（建筑信息模型）的簡(jiǎn)稱，是一種以三維數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)，集成工程項(xiàng)目各種相關(guān)信息的數(shù)據(jù)模型。它的主要作用：一是對(duì)建筑進(jìn)行3D模擬，在設(shè)計(jì)階段對(duì)管道等構(gòu)件進(jìn)行碰撞測(cè)試，減少“錯(cuò)、漏、碰、缺”現(xiàn)象的發(fā)生；二是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行施工進(jìn)度（4D）模擬，改進(jìn)施工方案，可使工期縮短5%～12%；三是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行工程造價(jià)（5D）核算，實(shí)現(xiàn)成本控制。

目前，BIM在國(guó)際上已受到廣泛重視。歐美各國(guó)都制定了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)政府項(xiàng)目應(yīng)用BIM作了強(qiáng)制規(guī)定和實(shí)施期限?，F(xiàn)代設(shè)計(jì)集團(tuán)是在國(guó)內(nèi)較早應(yīng)用該項(xiàng)技術(shù)的公司，主要案例有上海虹橋國(guó)際醫(yī)學(xué)中心、南京路第一食品商店修繕工程、上海思南路別墅群改造、2010上海世博會(huì)德國(guó)國(guó)家館、奧地利國(guó)家館等項(xiàng)目，國(guó)家會(huì)展中心、“上海中心”和迪斯尼項(xiàng)目中也部分應(yīng)用了BIM技術(shù)。

政府投資項(xiàng)目存在前期研究不深、未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變建設(shè)內(nèi)容、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目超投資等問(wèn)題。規(guī)模量大面廣，監(jiān)管難度較大。政府投資項(xiàng)目運(yùn)用BIM技術(shù)可以參與工程從設(shè)計(jì)到拆除全生命周期的管理和監(jiān)督，通過(guò)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全方位的技術(shù)與經(jīng)濟(jì)比較，迅速而準(zhǔn)確地作出決策，節(jié)約投資成本，杜絕政府資金浪費(fèi)。

三、基本經(jīng)驗(yàn)與存在的問(wèn)題

課題組通過(guò)調(diào)研認(rèn)識(shí)到，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，就是要讓權(quán)力在制度的規(guī)范下運(yùn)行，為此要形成科學(xué)、完備、嚴(yán)密、管用的制度體系，使之猶如一個(gè)封閉的、環(huán)環(huán)相扣的、疏而不漏的籠子?；\子的架構(gòu)是否科學(xué)、完整固然重要，籠子的“材質(zhì)”、每一個(gè)“籠眼”是否細(xì)密、結(jié)實(shí)也很關(guān)鍵，任何一個(gè)制度漏洞的出現(xiàn)都會(huì)引發(fā)“木桶效應(yīng)”，使制度建設(shè)整體工作“功虧一簣”。所以，這個(gè)籠子一定要嚴(yán)密，而且要堅(jiān)實(shí)，還必須透明，從而打造“制度鐵籠”。無(wú)論是在政府行政管理還是在企業(yè)內(nèi)控管理方面，都有共性的要求；無(wú)論權(quán)力的大小、崗位的高低，都有共同的責(zé)任。走訪調(diào)研單位的基本經(jīng)驗(yàn)是：

1.清權(quán)確權(quán)是確保制度設(shè)計(jì)嚴(yán)密的基礎(chǔ)

管住權(quán)力，首要的是為權(quán)力設(shè)置邊界。要認(rèn)真厘清權(quán)責(zé)，推進(jìn)權(quán)力范圍的清晰有界，使制度對(duì)權(quán)力的制約橫向到邊、縱向到底。特別是對(duì)一些腐敗問(wèn)題易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域以及涉及人、財(cái)、物和內(nèi)部管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，要從決策、執(zhí)行、監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)建立制度，形成相互制約又相互協(xié)調(diào)的制度體系。在這方面，浦東新區(qū)環(huán)保局以及上藥集團(tuán)、自來(lái)水市北公司都提供了很好的案例。

2.固化流程是制度執(zhí)行堅(jiān)實(shí)與否的關(guān)鍵

要提高制度控權(quán)和監(jiān)督控權(quán)的科技含量，最大限度地排除人為因素對(duì)權(quán)力因素的干擾，加大制度執(zhí)行力度，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是政府、企業(yè)還是重點(diǎn)行業(yè)，都在大力推進(jìn)“制度加科技”的應(yīng)用，這是上海預(yù)防腐敗制度建設(shè)中的一大特色，也是上海的優(yōu)勢(shì)所在。

3.透明公開(kāi)是制度成效的保障

權(quán)力要接受人民監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)力的制度也需要在人民的監(jiān)督下運(yùn)行，要讓人民掌握“制度鐵籠”的鑰匙。實(shí)現(xiàn)權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，建設(shè)陽(yáng)光廉潔政府，必須遵循公開(kāi)性原則、公正性原則、限制性原則、效益性原則，公共權(quán)力運(yùn)行的最終結(jié)果要充分體現(xiàn)在發(fā)展有成效、群眾能得益、社會(huì)能認(rèn)同。

存在的問(wèn)題是：

1.部分領(lǐng)域的制度建設(shè)依然有空白點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。有些制度規(guī)定的內(nèi)容空洞、要求籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)；在制度執(zhí)行上缺乏有效保證和監(jiān)督，對(duì)制度執(zhí)行的效果缺乏科學(xué)評(píng)估。存在“牛欄關(guān)貓”現(xiàn)象。

2.一些領(lǐng)域權(quán)力設(shè)置仍然過(guò)于集中。目前，在部分重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手的權(quán)力仍然過(guò)于集中，運(yùn)行仍然不規(guī)范。某些決策雖程序規(guī)范，但結(jié)果卻不合規(guī)，出現(xiàn)了集體決策名義下的行為不規(guī)范甚至腐敗現(xiàn)象，存在“高壓線不帶電”和“稻草人”現(xiàn)象。

3.公開(kāi)透明不夠。有的公開(kāi)的范圍狹窄、內(nèi)容原則，了解信息的途徑不暢；有的信息公開(kāi)形式不夠便民，很難查找。在重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目的某些環(huán)節(jié)依然存在很多暗箱操作的空間。

4.在技術(shù)應(yīng)用推廣方面缺乏協(xié)同推進(jìn)。如隨著信息技術(shù)的推廣應(yīng)用，越來(lái)越多的市級(jí)部門開(kāi)發(fā)并且強(qiáng)制推行業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，浦東自己開(kāi)發(fā)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)正在一個(gè)個(gè)被廢置。BIM技術(shù)在全市整體推進(jìn)力度不夠。主要原因一是理念認(rèn)識(shí)不足；二是缺乏BIM相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及招投標(biāo)等配套制度；三是BIM應(yīng)用涉及政府多部門協(xié)同推進(jìn)。

四、對(duì)策和建議

1.切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，真正做到簡(jiǎn)政放權(quán)

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題，是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。真正要預(yù)防由權(quán)力濫用而導(dǎo)致的腐敗，無(wú)論對(duì)政府各個(gè)部門而言，還是對(duì)壟斷性國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，首要的是限制和減少權(quán)力，而讓屬于“市場(chǎng)的手”發(fā)揮積極的調(diào)節(jié)作用。為此要同步推進(jìn)以下工作：清權(quán)要依法，配權(quán)要科學(xué)，讓權(quán)給市場(chǎng)，分權(quán)給社會(huì)，管權(quán)給公眾，從而建立起權(quán)責(zé)清晰、用權(quán)依法、公開(kāi)公正、辦事高效和監(jiān)管到位，公共權(quán)力為民所用、人民權(quán)利受到保護(hù)的制度框架體系。

2.切實(shí)提高制度的執(zhí)行剛性，逐步壓縮人為空間

要完善制度配套建設(shè)，形成制度配套的“閉合系統(tǒng)”，比如與有關(guān)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督關(guān)系密切的人大報(bào)告制度、政協(xié)征詢制度、專家論證制度、群眾聽(tīng)證制度、法律驗(yàn)證制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、媒體監(jiān)督制度、部門舉證責(zé)任制度等；要加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督，形成制度執(zhí)行過(guò)程的“閉合系統(tǒng)”，以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為核心、強(qiáng)化制度執(zhí)行為關(guān)鍵、運(yùn)用現(xiàn)代科技為支撐，將有關(guān)制度演化為工作流程，固化到系統(tǒng)程序，確保權(quán)力運(yùn)行“大小有界、公開(kāi)透明、網(wǎng)上留痕、全程受控”。

3.切實(shí)加強(qiáng)先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)，逐步提升數(shù)字化監(jiān)督水平

針對(duì)現(xiàn)在比較普遍存在的條塊分割、信息孤島現(xiàn)象，建議由市一級(jí)機(jī)構(gòu)作出統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同推進(jìn)各部門各行業(yè)的“制度加科技”工作，逐步實(shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)共享和交換，充分整合存量資源，推進(jìn)各部門信息系統(tǒng)的對(duì)接和信息資源共享，提升數(shù)字化監(jiān)督的水平與實(shí)效。

建議成立BIM推進(jìn)協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)制定推進(jìn)工作意見(jiàn)，組織相關(guān)技術(shù)單位，編寫本市BIM地方標(biāo)準(zhǔn)，在政府投資項(xiàng)目中先行運(yùn)用。

（調(diào)研組成員：潘燕、孟文海、陳明潔、郭俊煜）

（責(zé)任編輯 譚 力）