轉(zhuǎn)型期體制外社會監(jiān)督模式的創(chuàng)新與實(shí)踐——對溫州市民監(jiān)督團(tuán)現(xiàn)象的思考

馬建靜，陳曉莉

社會監(jiān)督，是由公民、法人或其他組織對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為進(jìn)行的一種具有一定約束力卻沒有法律效力的監(jiān)督，包括公眾監(jiān)督、社會團(tuán)體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)媒體的輿論監(jiān)督等。隨著我國政治體制改革的不斷推進(jìn)，公眾有效參與政府及工作人員行政行為監(jiān)督的積極性提高。在中國特色社會主義監(jiān)督體系中，社會監(jiān)督作為一種體制外監(jiān)督、自下而上的監(jiān)督、廣泛性監(jiān)督，發(fā)揮了不可替代的積極作用。隨著我國社會轉(zhuǎn)型，公眾民主意識的高漲和網(wǎng)絡(luò)媒體的普及，其廣泛性和實(shí)效性愈加明顯。近年來，從小學(xué)生“免費(fèi)午餐”計(jì)劃推動政府職能部門關(guān)注貧困小學(xué)生健康問題，到“微笑門”和“名表門”主角原陜西安監(jiān)局局長楊達(dá)才因網(wǎng)民監(jiān)督曝光而落馬；從浙江杭州高檔“會所”擠占景區(qū)引發(fā)爭議，政府及時(shí)采取措施，到河南鄭州5萬多張金箔貼城市雕塑引發(fā)市民不滿，政府聞過即改等，都真實(shí)顯示了社會監(jiān)督推動政聲與民聲的互動、黨心與民心的互融，促進(jìn)了政府信譽(yù)意識和責(zé)任意識的提高。

一、催生新模式：社會轉(zhuǎn)型期的產(chǎn)物

1.轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)。社會轉(zhuǎn)型是指社會結(jié)構(gòu)整體性、根本性的變遷。在社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，政治日益民主，社會面貌煥然一新，社會財(cái)富逐漸累積，文化生活豐富多彩，人們的思想觀念、生活方式、自我需求發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。

首先是價(jià)值觀念的變化。隨著社會的進(jìn)步與開放，受西方社會思想觀念與生活的影響，人們開始從過去對溫飽問題的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)θ俗陨淼年P(guān)注和尊重，用美國心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛需要層次理論解釋，公眾已經(jīng)從生理上的、安全的需要上升為自我實(shí)現(xiàn)的需要，其民主意識、參與意識、平等觀念、權(quán)利觀念、主體意識等逐漸覺醒，加之政治體制改革的推進(jìn)，人們開始勇于表達(dá)自己的愿望和訴求，維護(hù)自身權(quán)利，倡導(dǎo)社會公正，并通過各種渠道尋求新的全面發(fā)展。

其次是生活方式的變化。人們對于關(guān)乎自身生存和發(fā)展的物質(zhì)、精神需求更加多樣，注意力開始從宏大敘事轉(zhuǎn)向微觀政治，特別是與公眾生活密切相關(guān)的食品安全、城市綠化、交通狀況、公共設(shè)施以及民生保障等議題。隨著網(wǎng)絡(luò)通信的發(fā)展，人們開始利用互聯(lián)網(wǎng)、媒體、手機(jī)等工具，實(shí)現(xiàn)信息的共享與資源的互動。從某種程度而言，公眾不再是獨(dú)立個(gè)體，他們可以通過最快捷的手段，比如微博，針對某一事件形成看法統(tǒng)一的強(qiáng)大“聯(lián)盟”，共同“聲討”，表達(dá)訴求。

再次是社會關(guān)系的變化?！吧鐣霓D(zhuǎn)型促進(jìn)或推動了社會的分工，而社會的分工必然帶來或伴隨著社會分層?！保?］社會階層的分化導(dǎo)致了人在一定社會關(guān)系中角色的變化。最典型的便是公眾與政府的關(guān)系。與社會轉(zhuǎn)型相伴而來的社會資源分配不公，公共服務(wù)不到位，社會保障不完善，貧富差距拉大等問題直接成為公眾拷問政府的直接理由。正因?yàn)樯鐣P(guān)系的不斷變化，公民監(jiān)督、團(tuán)體組織監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等社會監(jiān)督模式不斷被催生。

2.體制內(nèi)監(jiān)督體系的不完善。一般而言，體制內(nèi)監(jiān)督包括政黨監(jiān)督和國家監(jiān)督，如人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等，其特征是以權(quán)力制約權(quán)力。權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督和制約因其主體和對象都處于權(quán)力體系內(nèi)部，彼此行為易于觀察便于監(jiān)督，因此對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督具有一定的優(yōu)勢。中國政法大學(xué)法學(xué)院教授王建芹認(rèn)為：“反腐敗職能部門的監(jiān)督本質(zhì)上是一種體制內(nèi)的監(jiān)督，在正常監(jiān)督過程中難免會受到方方面面人情與利益關(guān)系的掣肘，常常面臨巨大的壓力。”［2］王教授非常直接地指出了體制內(nèi)監(jiān)督的致命弱點(diǎn)，那就是“權(quán)力制約權(quán)力”，往往在利益上存在牽連，甚至在查處過程中會遇到干擾和阻力，這勢必會影響監(jiān)督制約的效果。從公眾輿論和話語權(quán)的角度，由于體制內(nèi)監(jiān)督其“話語權(quán)非平民化”，草根階層的監(jiān)督權(quán)利很難通過這一途徑實(shí)現(xiàn)，無法滿足轉(zhuǎn)型期日益高漲的公眾民主意識表達(dá)，換句話說體制內(nèi)監(jiān)督渠道還不是很完善。從監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)方式和實(shí)效性角度，由于體制內(nèi)監(jiān)督透明度不高，有時(shí)甚至需要保密，實(shí)現(xiàn)和廣大公眾的知情權(quán)、解釋權(quán)和參與權(quán)的互動上必然存在障礙，這會影響主流價(jià)值的傳遞和社會共識的形成，在一定程度上削弱了政府公信力。近年來國內(nèi)發(fā)生很多起重大事件，政府部門越解釋，公眾質(zhì)疑聲反而越大，官方的應(yīng)對非但沒有平息事態(tài)反而引發(fā)全國性輿論場。

體制外社會監(jiān)督既是對體制內(nèi)監(jiān)督的有益補(bǔ)充，又是國家權(quán)力社會化的邏輯結(jié)論和社會進(jìn)步的客觀要求。體制外社會監(jiān)督以其話語權(quán)的平民化、監(jiān)督主體的草根性以及主流媒體發(fā)揮的聯(lián)動效應(yīng)在一定程度上滿足了人民群眾實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的愿望。當(dāng)然，體制外社會監(jiān)督作為一種基于體制內(nèi)監(jiān)督不足的范式創(chuàng)新，既不意味著體制內(nèi)監(jiān)督的式微，更不意味著現(xiàn)實(shí)背景下對國家權(quán)力的否定和對體制內(nèi)監(jiān)督的替代。強(qiáng)調(diào)社會監(jiān)督旨在厘清兩種監(jiān)督范式關(guān)系的基礎(chǔ)上，構(gòu)筑一個(gè)相互支撐、優(yōu)勢互補(bǔ)的監(jiān)督格局，從而超越體制內(nèi)監(jiān)督的局限，實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)外力量的動態(tài)互補(bǔ)。

二、市民監(jiān)督團(tuán)現(xiàn)象：體制外社會監(jiān)督的創(chuàng)新模式

1.市民監(jiān)督團(tuán)現(xiàn)象分析。在溫州，有一支充分整合了新聞媒體輿論監(jiān)督與普通市民群眾監(jiān)督兩大功能的隊(duì)伍—市民監(jiān)督團(tuán)。從最初2010年單一的城市綠化“千人監(jiān)督團(tuán)”到今天“溫州市市民監(jiān)督團(tuán)”，發(fā)展達(dá)41個(gè)團(tuán)6000多人，監(jiān)督范圍擴(kuò)大到城市破難攻堅(jiān)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的方方面面。這支隊(duì)伍借溫州市委市政府大刀闊斧整弊政、大張旗鼓推改革的東風(fēng)，充分利用多種媒體，發(fā)揮民間智慧和群眾監(jiān)督作用，開展系列監(jiān)督活動，對阻礙城市建設(shè)的“攔路虎”、“絆腳石”進(jìn)行曝光，監(jiān)督相關(guān)責(zé)任部門有效開展工作，兌現(xiàn)社會承諾。既搭建了媒體輿論監(jiān)督與群眾監(jiān)督“水乳相融”的重要平臺，受到上級領(lǐng)導(dǎo)和廣大受眾的好評，又實(shí)現(xiàn)了社會監(jiān)督模式的“溫州制造”。

溫州市市民監(jiān)督團(tuán)作為一個(gè)兼具輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督功能的社會團(tuán)體，具有幾個(gè)鮮明的特點(diǎn)。一是市民監(jiān)督員具有廣泛性和代表性。監(jiān)督員來自不同地域（來自全市各縣市區(qū)）、不同年齡（下到大學(xué)生、上到退休老人）、不同社會階層（工人、農(nóng)民、知識分子、人大代表、政協(xié)委員、學(xué)生、公務(wù)員、新溫州人等）。二是市民監(jiān)督員非?！敖拥貧狻?，其言論代表了老百姓的心聲。因?yàn)楸O(jiān)督團(tuán)的成員來自普通市民，與老百姓地位對等，因此能消除老百姓對媒體記者的部分抵觸和害怕心理，容易與老百姓接觸，聽到普通市民的心聲；他們發(fā)表的“草根”言論通俗易懂，公眾易于接受。三是市民監(jiān)督員帶有志愿者的性質(zhì)。所有監(jiān)督員自愿報(bào)名，不考慮報(bào)酬，以服務(wù)公共社會為己任，大部分監(jiān)督員都是利用業(yè)余時(shí)間參與社會監(jiān)督。四是市民監(jiān)督員發(fā)表的觀點(diǎn)和意見自由多樣、真實(shí)客觀。他們始終懷著熱情和正義感，針對尖銳而犀利的問題對政府的不作為、慢作為甚至亂作為提出質(zhì)疑。

2.體制外社會監(jiān)督的創(chuàng)新意義。市民監(jiān)督團(tuán)運(yùn)作以來，充分發(fā)揮民間智慧和群眾監(jiān)督的作用，把群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來，創(chuàng)新監(jiān)督模式，使溫州市民監(jiān)督團(tuán)成為溫州城市文明建設(shè)的一個(gè)閃亮窗口。該活動得到了省委宣傳部有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，省內(nèi)各高校的專家學(xué)者也對此給予了極大關(guān)注。嘉興、衢州等地的新聞媒體在宣傳部領(lǐng)導(dǎo)率領(lǐng)下，慕名來溫州交流和考察，逐漸發(fā)展成為大家都認(rèn)可的有效社會監(jiān)督模式。從數(shù)據(jù)來看，市民監(jiān)督團(tuán)的實(shí)效性也非常顯著，以2012年為例，在不完全統(tǒng)計(jì)的130多個(gè)督查案例中，80%以上得到落實(shí)或有明顯進(jìn)展，50余個(gè)案例得到圓滿解決，有力地推動了破難攻堅(jiān)大行動。［3］顯然，這一群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督相結(jié)合的社會監(jiān)督新模式，因其有明確的價(jià)值取向和新型的運(yùn)作模式，引起了公眾的共鳴和社會的強(qiáng)烈反響。監(jiān)督團(tuán)成員的草根性、議題設(shè)置的貼近性、表達(dá)內(nèi)容的開放性、運(yùn)作手段的參與性以及監(jiān)督的普遍民意性不僅活躍了公眾參政的熱情、積極性，還加強(qiáng)了大眾與政府之間的聯(lián)系，改變了原來公眾被動接受信息的模式，增強(qiáng)了政府與公眾之間的互動，對我國政府職能定位和職能轉(zhuǎn)變起著積極促進(jìn)示范作用。

三、體制外社會監(jiān)督：有為政府與和諧民眾的橋梁

黨的十七大明確提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家做主。保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。［4］加快服務(wù)型政府建設(shè)，有利于黨和政府形象的提升，發(fā)揮體制外社會監(jiān)督效應(yīng)，可以擴(kuò)大公眾影響力，化解社會矛盾，密切聯(lián)系群眾。探索和創(chuàng)新體制外社會監(jiān)督模式，有助于彌補(bǔ)體制內(nèi)監(jiān)督的不足，拓寬監(jiān)督渠道，提高監(jiān)督實(shí)效；有利于引導(dǎo)公民進(jìn)行有序政治參與，保障公民監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)人們政治認(rèn)同感，從而加快我國民主政治建設(shè)與和諧社會的構(gòu)建步伐。

1.健全政府信息公開制度。旨在提高政府決策的透明度，這是保障人民知情權(quán)的前提條件。知情權(quán)即了解權(quán)、知悉權(quán)，是指公民、法人或其他組織對國家機(jī)關(guān)掌握的信息享有了解的權(quán)利，知情權(quán)作為政治民主化的一種必然要求和結(jié)果，是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。事實(shí)上，近年來很多公共群體性事件導(dǎo)致的公眾對政府作為的質(zhì)疑、批評甚至否定，都是緣于公眾與政府之間的信息溝通不暢，從而導(dǎo)致信息不對稱。2008年的“胡斌飆車案”，杭州市公安局做的時(shí)速70碼的鑒定，顯然是對公眾知情權(quán)的挑戰(zhàn)，于是才會出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、媒體、報(bào)紙以及普通民眾甚至社會團(tuán)體強(qiáng)大的輿論監(jiān)督。試想，一開始政府部門就以負(fù)責(zé)的態(tài)度，科學(xué)公正地將數(shù)據(jù)公示于眾，自然不會有后面事態(tài)的變化。同樣，2011年“7.23動車事故”，新聞發(fā)布會上“不管你信不信，反正我是信了”的言論再一次刺激了公眾的神經(jīng)，挑戰(zhàn)了公眾的知情權(quán)，極大降低了政府官員的素質(zhì)和政府的公信力。可見，保障公民的知情權(quán)，前提就是要求政府建立和完善政務(wù)公開制度和各種辦事公開制度。知政是有效民意表達(dá)的前提，公民只有在充分、確實(shí)了解政府活動的基礎(chǔ)上才能有效地參與并監(jiān)督政府決策。沒有知情權(quán)，公民的政治參與只能是一句空話，民意表達(dá)也將大打折扣。

2.完善民意表達(dá)機(jī)制。在西方國家，很少出現(xiàn)民眾網(wǎng)絡(luò)反腐成功的案例，因?yàn)樗麄冇型晟频姆审w系和監(jiān)督渠道。在我國，民意表達(dá)機(jī)制依然是緩解矛盾、讓公眾參與民主政治的一個(gè)重要平臺。廣泛匯集民意、傾聽人民的心聲是塑造服務(wù)型政府的必然要求，也是消除公眾與政府之間的隔閡，提高公眾參政意識和水平的關(guān)鍵所在，更是保障人民表達(dá)權(quán)的制度支撐。我國民意表達(dá)機(jī)制主要由代表性民意表達(dá)機(jī)制、輿論性民意表達(dá)機(jī)制、廣泛性民意表達(dá)機(jī)制、利益集團(tuán)意愿表達(dá)機(jī)制構(gòu)成。社會監(jiān)督要產(chǎn)生真正的法律效率、成為制衡公共權(quán)力的有效手段，必須同人大立法機(jī)關(guān)有機(jī)結(jié)合起來，使人大成為反映民意、維護(hù)人民利益的根本渠道。新聞輿論監(jiān)督是社會監(jiān)督的重要組成部分，在西方被稱為與立法、行政、司法三權(quán)并駕齊驅(qū)的“第四種權(quán)力”，溫州市民監(jiān)督團(tuán)的運(yùn)作是群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督有效結(jié)合的典型。類似的案例還有武漢電視臺的“電視問政”，利用體制內(nèi)的機(jī)構(gòu)，體制外的監(jiān)督形式，實(shí)現(xiàn)對政府工作的有效監(jiān)督，成為具有全國性影響力的一檔節(jié)目。批評、建議、申訴、檢舉、控告等是廣泛性民意表達(dá)的基本形式和手段，在我國現(xiàn)階段，廣泛性民意表達(dá)以信訪和舉報(bào)最為普遍，而這兩種形式依然需要向規(guī)范化和法制化邁進(jìn)。

3.拓寬公眾有序政治參與的渠道。黨的十七大指出，“要豐富社會主義民主政治的實(shí)現(xiàn)形式，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會生活等方面，擴(kuò)大人民群眾的有序參與。”［5］保障參與管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利，主要包括批評權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、檢舉權(quán)。公眾政治參與程度高低直接決定民主政治建設(shè)的成效，因此，不斷拓寬公眾有序的政治參與渠道，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動，成為民主政治建設(shè)的突破口，建設(shè)服務(wù)型政府的橋梁。事實(shí)上，社會監(jiān)督只是公眾實(shí)現(xiàn)有序政治參與的形式之一，公眾參與政治的渠道很多，如向政府提交議案、參與咨詢調(diào)研會、采取信訪途徑等。盡管已經(jīng)存在著相對成熟的如政治協(xié)商制度、信訪制度、行政領(lǐng)導(dǎo)接待制度等補(bǔ)充形式，但仍然需要大力發(fā)展聽證會、政策調(diào)研會等能夠達(dá)到?jīng)Q策中樞的渠道。

4.開辟公眾表達(dá)訴求的有效途徑。截至2013年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.91億，手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)4.64億，表明互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為覆蓋率僅次于電視的大眾傳媒。［6］網(wǎng)絡(luò)已滲透人們?nèi)粘Ｉ畹姆椒矫婷?，成為社會輿論最重要的發(fā)源地，公眾發(fā)表意見、政府了解輿情的重要渠道，網(wǎng)絡(luò)以其特有的影響力作為催化劑和推動力量，對政治領(lǐng)域產(chǎn)生著深刻影響。胡錦濤強(qiáng)調(diào)，“互聯(lián)網(wǎng)已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，我們要充分認(rèn)識以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新興媒體的社會影響力”。［7］一方面網(wǎng)絡(luò)民意代表了相當(dāng)一部分社會公眾的見解，政府對他們的意見和建議不能無視。另一方面，處于發(fā)育中的網(wǎng)絡(luò)公共輿論需要培養(yǎng)和規(guī)范，政府對其評估應(yīng)該謹(jǐn)慎應(yīng)對。事實(shí)上，當(dāng)網(wǎng)絡(luò)成為公共輿論主要陣地之前，政府還開辟了一系列用于公眾表達(dá)訴求的途徑，如12345市長熱線、96315消費(fèi)投訴熱線、96310執(zhí)法投訴熱線等，延伸了社會監(jiān)督的鏈條，同時(shí)也樹立了政府科學(xué)化、民主化、服務(wù)化的理念。

我國憲法第二十七條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。上海市市長韓正在談及和諧社會建設(shè)時(shí)曾指出：“監(jiān)督政府體制外更重要”。［8］順應(yīng)社會發(fā)展趨勢,強(qiáng)調(diào)體制外監(jiān)督及其主客體雙方的義務(wù)和責(zé)任，能夠完善中國特色社會主義監(jiān)督體系，并對社會和諧產(chǎn)生積極的推動作用。

[1]劉祖云.社會轉(zhuǎn)型解讀[M].武漢大學(xué)出版社，2005：179.

[2]http://www.chinanews.com/fz/2012/12-23/4430704.shtml

[3]廣聚民意、督促合力—溫州市民監(jiān)督團(tuán)活動紀(jì)實(shí).中共溫州市委宣傳部,2012，09.

[4][5]http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm.

[6]2011年中國互聯(lián)網(wǎng)輿情分析報(bào)告.

[7]http://news.xinhuanet.com/politics/2008-06/22/content_841717 0.htm.

[8]http://news.xinhuanet.com/mrdx/2005-03/20/content_2727363.htm.