對(duì)農(nóng)村土地增值收益分配的法律思考

張 慧

一、農(nóng)村土地增值收益的制度內(nèi)涵

1．土地收益。是指經(jīng)營(yíng)土地所獲得的收益或者報(bào)酬，主要包括經(jīng)濟(jì)收益、社會(huì)收益和生態(tài)收益,本文主要是指經(jīng)濟(jì)收益，其分配主體主要是中央政府、地方政府農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民。

2．土地增值收益。是指農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并開(kāi)發(fā)后，達(dá)到建設(shè)用地的某種利用條件而發(fā)生的增值，簡(jiǎn)單說(shuō)，就是指土地收益的增加，這主要由于要素的投入而使土地價(jià)值增加以及土地供需關(guān)系變化。

3．土地增值收益的來(lái)源。目前學(xué)者們普遍認(rèn)同的土地增值收益來(lái)源主要有：第一，投資性增值。包括土地直接投資性增值和外部投資輻射性增值。前者是將土地作為農(nóng)地用途時(shí)，土地使用者通過(guò)投入勞力和物力等使土地單位面積生產(chǎn)力提高，從而使該地塊價(jià)值增加；后者是指城市的一些建設(shè)性投資對(duì)該地塊所產(chǎn)生的輻射作用，使該地塊價(jià)格上漲。第二，供求性增值。隨著城市化以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)土地的需求日益增加會(huì)造成土地供不應(yīng)求，導(dǎo)致土地增值。第三，用途性增值。指當(dāng)土地的投資和供求關(guān)系保持在一定水平，某一地塊由低效益用途轉(zhuǎn)為高效益用途時(shí)，地價(jià)也會(huì)相應(yīng)提高。

4．土地增值收益的歸屬。在我國(guó)，土地增值收益的矛盾主要集中在農(nóng)地轉(zhuǎn)非過(guò)程中的增值歸屬上，目前，學(xué)者對(duì)此主要持三種觀點(diǎn)，一是“增值歸公”論，認(rèn)為土地增值是社會(huì)發(fā)展的結(jié)果，其收益應(yīng)該歸于社會(huì)大眾，而不是歸于私人。二是“增值歸私”論，認(rèn)為土地增值所帶來(lái)的收益應(yīng)該歸于原土地所有者。三是“公私兼顧”論，即將增值收益給予農(nóng)民作為補(bǔ)償，并將剩余部分充公。

二、農(nóng)村土地增值收益分配的現(xiàn)狀

1．土地增值收益分配模式。我國(guó)目前土地增值收益分配采用的是政府主導(dǎo)模式，政府直接壟斷城市建設(shè)用地，農(nóng)地轉(zhuǎn)非須先征為國(guó)有，由政府主導(dǎo)統(tǒng)一制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種模式在制定和實(shí)施上都存在弊端，尤其各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難統(tǒng)一，不利于社會(huì)的和諧以及農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)。

2．土地增值收益分配方法。土地增值收益扣除各項(xiàng)稅費(fèi)后，剩余部分由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民個(gè)人共同享有，其優(yōu)點(diǎn)是兼顧了政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民個(gè)人三方的利益，也可以在具體操作中靈活地按照實(shí)際情況確定分配比例，但是這種方法只是籠統(tǒng)說(shuō)明了分配的步驟和利益主體，并沒(méi)有對(duì)具體方法進(jìn)行細(xì)化，導(dǎo)致了操作中分配標(biāo)準(zhǔn)和分配比例的不確定性、不統(tǒng)一性。

3．土地增值收益中利益主體及之間的關(guān)系。一是土地增值收益中的利益主體?，F(xiàn)階段，土地增值收益的利益主體有政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人。政府既是利益主體也是分配標(biāo)準(zhǔn)的制定者，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村土地的所有者，是政府政策命令以及農(nóng)民實(shí)施命令行為的上傳下達(dá)的重要中堅(jiān)力量，農(nóng)民是土地的使用者，在征地過(guò)程中，農(nóng)民會(huì)失去土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，得到土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等相應(yīng)補(bǔ)償。二是利益主體之間的關(guān)系。利益主體之間主要存在以下矛盾：第一，農(nóng)民與集體的矛盾。我國(guó)目前實(shí)行的是土地所有權(quán)和承包權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)制度，土地所有者是農(nóng)村集體而非農(nóng)民個(gè)人，農(nóng)民只享有土地承包權(quán)，在土地收益分配中就產(chǎn)生了矛盾。第二，農(nóng)民與政府之間的矛盾。政府壟斷了土地交易市場(chǎng)，是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定者，在土地增值收益分配過(guò)程中，政府權(quán)力的濫用以及補(bǔ)償款的截留等激化了矛盾，征地糾紛頻繁發(fā)生。

三、對(duì)農(nóng)村土地增值收益分配問(wèn)題的審視

1．征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。我國(guó)的征地補(bǔ)償屬于不完全補(bǔ)償，補(bǔ)償項(xiàng)目只涉及土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為前三年土地平均產(chǎn)值的6-10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為4-6倍。這明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，不能反映農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出功能以及市場(chǎng)對(duì)土地及地上附著物的真實(shí)評(píng)價(jià)。

2．農(nóng)民權(quán)益保護(hù)不到位。土地征用是典型的公權(quán)行為，是國(guó)家基于公正合理原則對(duì)無(wú)特定責(zé)任人因土地征用所導(dǎo)致的損失給予補(bǔ)償。但由于征地由政府管理和實(shí)施，被征地農(nóng)民只能被動(dòng)接受，加上征地批準(zhǔn)后實(shí)施管理不規(guī)范，在法律上有沒(méi)有明確的相關(guān)追究法律責(zé)任的規(guī)定，征地費(fèi)用收支管理更缺乏社會(huì)監(jiān)督，導(dǎo)致了違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民權(quán)益。

3．利益主體收益分配不公。土地征收中增值收益的分配涉及多方利益主體，各利益主體都有特殊的利益訴求，我國(guó)土地收益的分配比例，1992年中央政府為40%，地方政府為60%；1994年中央政府為5%，地方政府為95%；1997年全部歸中央政府；1998年中央政府為30%，地方政府為70%。在具體分配中，村集體得到的增值收益僅占總收益的20%—30%，而真正落在農(nóng)民手里的僅有5%—10%，以這樣的比例進(jìn)行分配，農(nóng)民失地后的生活根本無(wú)法保障。

4．政府權(quán)力濫用。政府作為土地征收的特殊主體,既是土地權(quán)使用者也是收益分配者，負(fù)責(zé)土地征收項(xiàng)目的始終，政府利用強(qiáng)制性土地征用政策，低價(jià)征高價(jià)賣，從中獲取巨額的土地資本增值收益，農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)被無(wú)償剝奪，落在農(nóng)民手中的增值收益又被政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織層層克扣和拖欠。

四、對(duì)農(nóng)村土地增值收益分配的法律建議

1．提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)的征地補(bǔ)償采用“產(chǎn)值倍數(shù)法”，這種補(bǔ)償機(jī)制忽略了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素以及其他因素的影響，所以，應(yīng)該在土地市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上，遵循國(guó)際慣例，按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。既要對(duì)失地農(nóng)民的當(dāng)前利益進(jìn)行補(bǔ)償，也要對(duì)其因征地的預(yù)期損失進(jìn)行補(bǔ)償，還要對(duì)殘留地的經(jīng)濟(jì)損失與相鄰?fù)恋氐慕?jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償。

2．提高農(nóng)民增值收益分配比例。為了強(qiáng)化征地補(bǔ)償制度以保障被征地農(nóng)民的合法利益以及長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整分配比例，將地方政府的增值收益比例從原來(lái)的70%下調(diào)到5%-10%，村集體的增值收益比例不變，將農(nóng)民的增值收益比例從原來(lái)的5%—10%上調(diào)到70%，要完成這樣的調(diào)整，需要調(diào)整各方利益主體的利益關(guān)系，建立更為科學(xué)合理的增值收益分配機(jī)制，主要從兩方面著手：首先，改變分配模式。按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)，二次分配政府參與”的原則對(duì)土地增值收益進(jìn)行分配。其次，縮小土地范圍。在十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中已經(jīng)明確提出：“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。”

3．加強(qiáng)增值收益分配的監(jiān)督機(jī)制。一是建立行政機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以保證增值收益分配過(guò)程的合理合法，減少違法行為的發(fā)生；二是建立循環(huán)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在收益分配利益主體中，農(nóng)民個(gè)人處于劣勢(shì)，對(duì)于土地增值收益分配的不公通常只能被動(dòng)接受，而建立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，一旦有分配不公或不合理的地方可以舉證并給予相應(yīng)懲罰；三是完善法律制度。為避免引發(fā)社會(huì)矛盾，完善法律制度來(lái)規(guī)范土地征收過(guò)程具有重要意義。

4．完善增值收益分配糾紛解決機(jī)制。首先，擴(kuò)大案件的受理范圍。土地征收的各個(gè)環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)糾紛，為了維護(hù)利益主體的權(quán)益，就要擴(kuò)大解決糾紛案件的受理范圍。其次，行政與司法審查雙管齊下。征地所引發(fā)的爭(zhēng)議由行政渠道進(jìn)行處理可以提高爭(zhēng)議解決效率，但不能將其作為唯一的解決渠道，應(yīng)拓寬解決糾紛的路徑，建立多元化的糾紛解決機(jī)制。

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